馮仕政

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老問題、新視野：信訪研究回顧與再出發(fā)*1

馮仕政

內(nèi)容提要信訪問題是當前中國最突出的社會問題之一，信訪研究因此也成為一個廣受關注的學術領域。本文是一個關于信訪研究的研究。它從科學社會學的角度，考察了信訪問題作為一個學術議程而興起的歷史過程、內(nèi)在邏輯及其形成的信訪行動、信訪工作和信訪改革等三大研究主題。本文認為，信訪問題之所以復雜難解，原因在于它涉及中國國家建構過程中的根本性問題，即如何處理國家與社會的關系，從而實現(xiàn)社會治理的秩序化。據(jù)此，必須開創(chuàng)新的研究議程，即把信訪問題置于“中國社會轉型中的政治秩序”這一宏大的理論和歷史主題中去思考。該議程能夠很好地整合以往信訪研究的成果，拓展信訪研究的視野，擴大信訪研究的格局，同時切合當前中國社會發(fā)展的需要。

信訪問題信訪研究政治秩序社會轉型

在當今中國，信訪制度雖然在整個政治體系中處于相對邊緣的位置，但其牽出的“信訪問題”卻是最為復雜和嚴重的社會問題之一。在這個意義上，可以說，“小信訪，大問題”。即看似小小的信訪問題，其實無論在理論上，還是在政治上，都是一個極富挑戰(zhàn)性的難題。以信訪問題為對象的信訪研究因此而崛起為中國學術版圖中的一項重要議程。本文將首先揭示“信訪問題”的提出和“信訪研究”的興起，然后綜述以往信訪研究的成果，評述其得失，最后討論如何在信訪研究這個老問題上開出新視野，凝聚新議程。了解信訪研究的歷史脈絡、內(nèi)在邏輯和得失長短，有助于為當前的信訪研究重新定位，重新出發(fā)。

討論“信訪問題”的三個層次

通常所謂“信訪問題”，從邏輯上說，可以劃分為三個層次，用英語來說，分別是issue、problem、question，用中文來說大體可以表述為“話題”、“難題”和“論題”。其中，“話題”(issue)是指信訪作為一種客觀現(xiàn)象獲得社會關注和標識的程度。世間萬象紛繁蕪雜，而人類的注意力是有限的，一個現(xiàn)象首先必須引起人類足夠的注意并被標識出來，才有可能被作為一個問題來討論。因此，成為話題是信訪問題得以形成的第一步。對事物進行命名是對其進行討論的基礎，專門用以指代某種現(xiàn)象的專有名詞的誕生，是該現(xiàn)象受到重視并被標識的最重要的標志。

第二個層次，難題(problem)，是指信訪對現(xiàn)實社會生活產(chǎn)生了多大程度的影響，尤其是負面影響。對社會科學來說，關注社會難題是本職所在。一種社會現(xiàn)象的現(xiàn)實影響越大，社會關切程度越高，被當作一個問題來研究的必要性和可能性也就越高。即使是對當下已無什么影響的歷史現(xiàn)象，往往也是作為現(xiàn)實社會問題的鏡鑒才進入研究視野的?！耙磺袣v史都是當代史”，說的就是這個意思。

第三個層次，論題(question)，則是指信訪問題在多大程度上實現(xiàn)了概念化，即被用嚴謹而專業(yè)的概念刻畫出來，使之從一個相對模糊、漫散的話題或難題上升為一個內(nèi)涵和外延都相對清晰、明確的理論問題。只有把信訪問題從一個話題和難題上升為論題，關于信訪問題的討論才有可能借鑒前人的理論智慧，然后在此基礎上做出更系統(tǒng)、更精煉、更有洞察力的分析。在此過程中，信訪問題將被置于特定的知識背景中重新審視和界定，從而脫離具體的情節(jié)和環(huán)境，抽象為更具一般性的概念和命題。到達這個問題層次的信訪問題，仍然包含對現(xiàn)實的關切，但因為已經(jīng)融入特定學科的思維范式，所以是源于現(xiàn)實而又高于現(xiàn)實了。依據(jù)審視和界定經(jīng)驗問題的知識框架不同，同一個經(jīng)驗意義上的問題可能被抽象成不同的理論論題。

信訪問題從一個模糊而浮泛的話題(issue)，到一個具體可感的難題(problem)，再到一個抽象的論題(question)的發(fā)展過程，是一個從感性的抽象到感性的具體，再到理性的抽象的辯證運動過程，也是一個人類的認識不斷加深，描述和解釋不斷精密的過程。下面就從這三個層次來看“信訪問題”是怎樣逐步顯露并引起研究的。

“信訪”概念的形成與擴散

人類對社會現(xiàn)象的認知和理解最終會凝結為一個個概念。概念是人類賴以界定和分析世界的基礎。同樣，“信訪”概念也是有關現(xiàn)象引起重視并被標識的產(chǎn)物。從字面上看，“信訪”是對“人民來信來訪”一詞的縮略，但經(jīng)過幾十年的演化，它早已超出縮略語的意義，成為一個具有獨特含義的政治概念。

從語素上分析，“信訪”包括信和訪，即來信和來訪。但此處所謂“來信”和“來訪”是有特定含義的。根據(jù)國務院于2005年頒布的、目前最新的《信訪條例》，所謂“信訪”，是指“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動?！币簿褪钦f，此處的“來信”和“來訪”，描述的是國家與社會之間的一種特定關系，即只有民眾向國家反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的通信和走訪才能稱為“信訪”。

民眾通過通信或走訪向國家表達意見和訴求的現(xiàn)象古已有之，但在中華人民共和國成立之前不存在“信訪”這樣一個概念。確切地說，它是新中國信訪制度的產(chǎn)物。但在信訪制度建立之后，“信訪”概念并未馬上形成，而是有一個歷史過程。

政務院于1951年6月7日發(fā)布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》①，公認是中國信訪制度的歷史起點。但該決定中并未出現(xiàn)“信訪”字樣。該文件對信訪現(xiàn)象的表述是“人民的來信或要求見面談話”：不但沒有出現(xiàn)“信訪”，甚至連“來訪”和“上訪”的概念都未出現(xiàn)；上訪被稱為“要求見面談話”，當前大家耳熟能詳?shù)摹靶旁L工作”也被冗長地表述為“處理人民來信和接見人民工作”。冗長的表述顯然不適應實際工作對于效率的需要。因此，很快，到1953年，“人民的來信或要求見面談話”就已經(jīng)被《人民日報》等中央媒體，以及山西、陜西等地方政府簡化為“來信、來訪”或“來信來訪”。②又經(jīng)過一段時間的演化，最終被簡化為目前所見的“信訪”。

從目前檔案所見，最早公開而正式使用“信訪”一詞的是天津市。1960年，天津市人民委員會人民接待室整理的《河北省交河縣開展人民來信來訪工作的幾點經(jīng)驗》③被國務院秘書廳作為先進經(jīng)驗轉發(fā)全國。該材料的標題和國務院的批語雖然使用“來信來訪”字眼，但內(nèi)文卻普遍使用“信訪”一詞。1961年，《天津政報》又刊出《天津市1960年信訪工作總結(摘要)》④，已在題目中徑直使用“信訪”字樣。這表明，天津市至遲從1960年即已公開而正式地使用“信訪”一詞。差不多在同一時間，其他地方政府也開始正式使用“信訪”概念。比如，“北京市革命委員會辦事組信訪組”從1967年下半年開始按月編印《信訪簡報》，并持續(xù)數(shù)年之久。⑤由此可見，當時至少在地方上，“信訪”已經(jīng)是一個廣泛而正式使用的政治概念。

但在中央層面，對“信訪”的接納還有一個過程。從中央文件來看，直到1963年中共中央、國務院發(fā)布《關于加強人民來信來訪工作的通知》以及1964年國務院秘書廳發(fā)布《人民來信來訪工作的基本經(jīng)驗》⑥，仍未使用“信訪”，而是繼續(xù)使用“來信來訪”概念。對于“信訪”概念究竟是在何時被中央采用的，有不同的說法。綜合各家觀點，一個比較公認的事實是：國務院秘書廳于1963年制定的《信訪檔案分類方法》中使用了“信訪”概念⑦。盡管這只是一個內(nèi)部而且級別較低的實務性文件，畢竟是中央使用“信訪”概念的開端。1966年7月，中共中央辦公廳將專門負責信訪工作的秘書室改稱“信訪處”⑧，意味著“信訪”概念被進一步接受。1971年，中共中央理論刊物《紅旗》發(fā)表文章《必須重視人民來信來訪》，文中把人民來信來訪稱為“信訪”，把處理人民來信來訪的工作稱為“信訪工作”，這是中央首次對外公開使用“信訪”一詞。⑨1972年12月，中共中央向全國轉發(fā)《關于加強信訪工作和維護首都治安的報告》，并在批示中要求各地“健全各級信訪工作機構，抓好信訪隊伍的建設”，“做好信訪工作”，這是“信訪”首次出現(xiàn)在中央文件中⑩，表明“信訪”作為一個概念已經(jīng)被中央正式接受。

不過，“信訪”概念真正走向群眾還是在“文革”結束之后。1970年代末，“文革”中積累的種種社會矛盾演變?yōu)樾旁L洪峰，而國家也把做好信訪工作作為撥亂反正和促進安定團結的重要突破口。在此過程中，國家與民眾自然會圍繞信訪現(xiàn)象發(fā)生泛而密集的互動，于是原本主要在國家內(nèi)部流傳的“信訪”概念隨之走向民間，成為一個家喻戶曉的政治概念。

概念產(chǎn)生于社會實踐的需要并反映著社會實踐的變化。表面上看，“信訪”概念的形成只是一個措辭簡化過程，實際上它是這樣一種信訪工作制度化的必然要求和結果。制度化的不斷加深，意味著處理“人民來信或要求見面談話”的工作越來越成為一項日常性的政治事務，從而被越來越多的個人和組織越來越頻繁地思考、言說、討論、請示、指示、傳達、發(fā)布，等等。這些活動都離不開語言和概念。而從語言和概念的角度來說，“來信或要求見面談話”無論單獨表述還是組詞搭配都很笨拙，而“信訪”使用起來則要方便和靈活得多。與此同時，“來信或要求見面談話”平淡而冗長，“信訪”概念簡潔而獨特，能夠更加鮮明、有力地標識信訪制度與其他制度之間的界限，有利于建立社會對信訪制度的認知和認同。而建立這樣一種認知和認同，是信訪制度得以存在和發(fā)展的合法性基礎。要言之，“信訪”概念的產(chǎn)生是國家的效率需要和合法性需要在語言和概念上的必然反映。

“信訪”是對有關現(xiàn)象進行識別和標注的產(chǎn)物。它一旦形成，就會作為一種認知框架定向人們的注意力，制約或引導人們對有關現(xiàn)象的解讀和行動，為信訪問題受到持續(xù)關注奠定強而有力的心理基礎。

信訪問題意識的崛起

從國家建立信訪制度的那天起，信訪問題就成為一個受到持續(xù)關注的話題。但隨著歷史的發(fā)展，對信訪話題的關注逐漸發(fā)生分化，即從最初的“信訪工作意識”一枝獨秀，逐漸演化為“信訪問題意識”與“信訪工作意識”雙峰并峙。在“信訪工作意識”的支配下，信訪問題被單純理解為如何更好地完成國家任務的問題，視野比較狹窄，思維也缺乏反思性；而“信訪問題意識”則進一步看到信訪制度在運作過程中所產(chǎn)生的社會困擾，對信訪問題的理解更全面、更豐富、更富于批判性?！靶旁L問題意識”的形成，使信訪問題在人們的主觀認識中從一個平淡的“話題”(issue)變成一個需要認真對待的“難題”(problem),從而為信訪問題進一步上升為學界關注的“論題”(question)打下基礎。

圖1　中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中信訪文獻的發(fā)展趨勢(1951-2015)

從信訪文獻的增長趨勢來看，社會對信訪議題的關注是不斷提升的，尤其是1994年以后，提升速度尤快。這個過程大致可以分為四段：1951-1979年，每年都在100篇以下,平均每年只有區(qū)區(qū)23.7篇；1980-1993年，每年都在1000篇以下，平均每年382.9篇；1994-2004年，每年都在1000篇以上，平均每年4397篇；而2005-2015年，則每年都在10000篇以上，平均每年達到驚人的35921篇！盡管2011年后發(fā)文篇數(shù)有所下降，但總量仍然很大。

考慮到不同歷史時期期刊的繁榮程度不同，從而每年發(fā)文的總數(shù)存在差異，所以本文又考察了信訪文獻占當年文獻總數(shù)的百分比。將該指標與前一個指標相比，如圖1，兩者1967年以后的發(fā)展趨勢總體上是高度一致的。所不同者，只是1951-1966年期間信訪文獻的總數(shù)很小，但在當年文獻總數(shù)中的占比卻很高。也就是說，用篇數(shù)指標來衡量的關注度很小，用占比指標來衡量的關注度卻很高。這一差異的形成與當時在國家信訪工作中占主導地位的社會動員模式有關，限于篇幅，此處不展開。盡管存在差異，如果把1951-2015年作為一個整體來看，則兩個指標所描述的總體趨勢是一致的，即信訪話題的社會關注度在不斷上升。

然而，同樣是關注信訪，在認知取向上卻存在一個微妙而重要的歷史變化，即在相當長的時間內(nèi)，信訪問題被單純看作一項來自國家的工作議程，并未被視為一個困擾民眾生活的社會問題，更未進入學術研究的視野。仍以從中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中爬梳得到的“信訪文獻”作為樣本來分析，結果發(fā)現(xiàn)，1979年及以前的信訪文獻幾乎都是國家發(fā)布的信訪工作文件、報章雜志對于信訪工作的宣傳、國家部門和工作人員關于信訪工作的經(jīng)驗交流，等等。在這些文獻中，關注的焦點是國家對于信訪工作的要求，以及達到這些要求的途徑；在它們眼中，信訪只是一件需要按照國家布置去完成的工作。這樣一種思維取向，不妨稱為“信訪工作取向”。

而1979年以后的信訪文獻中，雖然仍有大量工作布置、思想宣傳和經(jīng)驗交流之類的篇章，但比例已大為減小。與此同時，開始出現(xiàn)關于社會層面的信訪問題的報道，比如上訪老戶、越級上訪、集體上訪、纏訪、鬧訪，等等。這些問題并不是1979年以后才發(fā)生的新鮮事。事實上，1979年以前的信訪文獻也曾不同程度地涉及這些問題，但總是作為襯托國家信訪工作日程的社會背景出現(xiàn)，顯得概略而模糊。而在1979年以后的文獻中，這些曾經(jīng)只是一個背景的問題開始走上前臺，成為焦點，變得越來越清晰和具體，反倒是國家的信訪工作日程逐漸退縮為構成討論這些問題的背景。而且，即使那些從國家角度討論信訪工作的文獻，也開始超出國家設定的思維框架，呈現(xiàn)出更為豐富和自由的思考角度。比照“信訪工作取向”，不妨將這樣一種關注取向稱為“信訪問題取向”。

圖2　信訪文獻中工作取向與問題取向的消長趨勢(1951-2015)

一個合理的假設是，一篇文獻中如果出現(xiàn)“信訪問題”字樣，則代表它有“信訪問題取向”；如果出現(xiàn)“信訪工作”字樣，則代表它有“信訪工作取向”；如果兩類字眼都出現(xiàn)，則表示兼有兩種取向。如圖2中折線所示，從1951年到2015年，雖然信訪工作取向總體上仍占主導地位，但信訪問題取向的增長趨勢是非常明顯的：在1981年，問題取向與工作取向的比值只有0.06，而到2015年已經(jīng)提高到0.61。并且，2011年以后，在信訪文獻總量以及兩種取向的文獻總量(分別見圖1和圖2)都顯著下滑的情況下，問題取向與工作取向的比值仍逆勢上揚，說明信訪問題意識的勢頭十分強勁。

需要特別解釋一下1981年之前信訪問題取向出現(xiàn)的兩個高峰。一個是1964-1966年這三年間，兩種取向的比值分別達到0.17、0.17和0.40；另一個是1980年，比值達到0.20。對這兩個高峰，要看到，它們是在樣本量非常小的情況下發(fā)生的統(tǒng)計結果(上述4個年份的比數(shù)分別是2∶16、1∶6、2∶5和3∶15)，與1981年以后大樣本條件下的統(tǒng)計結果不具有可比性，因此不能以這兩次“高峰”否定信訪關注中問題取向不斷增加的趨勢。但另一方面，在1980年及以前，除了上述4個年份，其他年份的信訪文獻則不多。

信訪關注中問題取向與工作取向的分野，意味著眼界的拓展，即從單純關注國家的主張和舉措，到同時關注社會的理解和行動，以及二者之間的背反所造成的社會困擾。眼界的拓展有利于發(fā)現(xiàn)更廣泛的信訪現(xiàn)象及其變異。而事物之變異及其復雜性，既是科學研究的興趣所在，也是理論思考得以醞釀的經(jīng)驗基礎。不僅如此，問題取向的崛起還意味著人們不再單純服從國家的制度安排，而是開始反思這些安排在各個層面上產(chǎn)生的非期然后果。比起工作取向，這無疑是一種更具有反思性和批判性的思維。而反思和批判，既是科學思維的基本特征，也是科學發(fā)展的必要條件。

總而言之，盡管從客觀上說，信訪問題與信訪工作從一開始就是相依不離的兩個方面，但就對這兩個方面的關注而言，卻存在一個微妙而重要的歷史轉變，即，在1980年以前，國家的信訪工作幾乎占據(jù)著全部的注意力，“工作取向”一枝獨秀；但此后，信訪作為社會問題的一面引起越來越多的關注，“問題取向”開始興起。這樣一種轉變，為信訪問題進入學術研究奠定了基礎。

信訪學術研究的興起

盡管關于信訪現(xiàn)象的問題意識早在1980年代初即已萌芽，并在1990年代獲得顯著發(fā)展，但在相當長的時間內(nèi)，它并未把對現(xiàn)實問題的關切上升到理論高度，研究成果也基本停留在簡單的現(xiàn)象描述和經(jīng)驗總結上，思考的深度和分析的嚴整程度都十分有限。究其原因，在于信訪問題意識系從信訪工作意識分化而來，最早認識到信訪問題是一個問題并進行相關研究的不是學者，而是實際從事或接觸信訪工作的工作人員。這批人構成早期信訪問題研究的主力。不難料想，他們多是由于現(xiàn)實工作的需要，基于信訪工作與信訪問題的內(nèi)在聯(lián)系而涉足信訪問題。就整體而言，他們在理論興趣和素養(yǎng)方面自然趕不上從事專業(yè)研究的學者，以致不能把信訪問題從一個直觀的社會問題上升為一個深刻的理論問題來討論。

圖3　中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中三篇信訪學術研究文獻的被引情況

圖3展現(xiàn)了上述三種信訪研究文獻在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中的被引情況。這三篇文獻都屬于純粹的學術作品，那些不關心學術問題的信訪文獻一般不會引用。因此，從這三篇文獻的被引情況中，不僅可以看到它們各自的影響力，而且可以管窺學術意義上的信訪研究的發(fā)展狀況。如圖所示，正是2001年《大河移民上訪的故事》(圖中簡稱“大河移民”)的出版帶動了該領域的發(fā)展。在此之前，該領域一直很冷清，冷到刁杰成的《人民信訪史略》(圖中簡稱“信訪史略”)幾乎無人引用；而在此之后，不僅《大河移民》本身的被引次數(shù)節(jié)節(jié)攀升，連此前被忽略的《信訪史略》也開始有了引用率，并與《大河移民》同步上升。這顯然只有在信訪問題研究作為一個領域得到發(fā)展的條件下才有可能。而《作為特殊行政救濟的信訪救濟》(圖中簡稱“信訪救濟”)一文，其被引情況與上述兩篇文獻大體一致。這說明，作為學術意義上的信訪研究大體是在2001年以后才發(fā)展起來的。至于三篇的被引次數(shù)在2011-2012年間達到高峰，然后下滑的趨勢，既與2011年后關于信訪問題的發(fā)文總量大幅下滑約23%(參見圖1)有關，也與該領域日益繁榮，議題增多，引文逐漸分散有關。

應該說，自誕生以來，學術意義上的信訪研究一直是成長的。這表現(xiàn)在，如圖1，2011年以后，信訪文獻總量的總體上是不斷下滑的，2012、2015年分別比2011年減少23%和32%，再看圖2，信訪工作取向的文獻同樣有明顯的下滑，但信訪問題取向的文獻卻保持了相對平穩(wěn)的發(fā)展趨勢。最終，在整個領域的發(fā)表量走低的形勢下，信訪問題取向的相對比重不但沒有下降，反而強勁地逆勢上揚。這算是學術意義上的信訪研究一直在成長的一個表征。由于一些文獻兼有信訪問題和信訪工作兩種取向，為了更好地測算兩種取向的相對走勢，本文又將這些兼有兩種取向的文獻刨除，專門統(tǒng)計“純信訪問題取向”和“純信訪工作取向”的文獻。結果顯示，兩種取向之間的比值與圖2中所呈現(xiàn)的趨勢差不多，即也證明學術意義上的信訪研究一直保持著強勁的增長勢頭。

不過，另一方面也要看到，在看似十分繁榮的信訪研究中，學術取向的信訪研究仍然處于非常弱勢的地位。如以圖2中兩種取向的文獻量來看，“信訪問題取向”最高只占到“信訪工作取向”的61%。而如果刨除兼有兩種取向的文獻，只以“純信訪問題取向”與“純信訪工作取向”來衡量，則這個數(shù)字則進一步下降到46%。事實上，問題取向只是信訪學術研究的必要而不充分條件，因此并不能完全代表信訪研究中的學術取向。如果考慮這一點，信訪學術研究在整個信訪研究中的比例會更低。

上面簡單地勾勒了信訪問題進入學術研究日程的歷史過程及其內(nèi)在邏輯。不難發(fā)現(xiàn)，信訪研究的興起與國家政治生活有密切的聯(lián)系?？梢哉f，它是國家設計的信訪制度運作效果不彰的產(chǎn)物。正是信訪制度的效果不彰引發(fā)一系列廣泛而持久的社會問題，然后才被上升到理論高度來討論。于是發(fā)生學術取向的信訪研究。與現(xiàn)實政治的緊密聯(lián)系，一方面不斷給信訪研究注入新的動力，使該領域得以不斷擴張，但另一方面，也使大量研究難以超越時政熱點而做足夠深廣的學理思考，以致該領域的研究參差不齊，整體水平不高。下面就來看該領域以往研究的成果及其得失。

信訪研究概況與主題

信訪研究是一個非常龐雜的領域，不僅文獻量巨大，而且涉及的學科眾多，討論的問題也復雜多變，如何梳理該領域的研究成果是一件極具挑戰(zhàn)性的事。

信訪研究領域每天發(fā)表的成果數(shù)量十分驚人。中國知網(wǎng)是目前國內(nèi)收錄期刊、報紙、學位論文等各種文獻最全的數(shù)據(jù)庫，不妨利用該網(wǎng)數(shù)據(jù)庫來觀察該領域的發(fā)表情況。以“信訪”為主題檢索中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫發(fā)現(xiàn)，截至2015年底，該主題的文獻共有16746篇。其中，2001-2015年14803篇，占到88%，與前面關于學術取向的信訪研究發(fā)生在2001年以后的判斷相吻合。在這15年中，平均每年發(fā)表987篇，每天2.7篇，數(shù)量不可謂不高。表1展示了這15年中所發(fā)文獻的學科和類型分布。

如表1，按中國知網(wǎng)的學科劃分，2001-2015年間發(fā)文量排名前5位的學科依次是：行政學及國家行政管理、中國政治與國際政治、訴訟法與司法制度、中國共產(chǎn)黨、行政法及地方法制。這5個學科合計發(fā)文12434篇，占同期發(fā)文總量的84%。這個學科分布也充分印證了信訪研究與國家政治生活緊密相關的事實。

而按中國知網(wǎng)劃分的“研究層次”來看，2001-2015年發(fā)文最多的依次是政策研究、基礎研究、行業(yè)指導、大眾文化、職業(yè)指導，五者合計發(fā)文12380篇，也占到同期發(fā)文總量的近84%。細察各個類別之下的文獻發(fā)現(xiàn)，所謂“大眾文化”，其實就是新聞報道，因此可以排除在信訪研究之外，而“行業(yè)指導”和“職業(yè)指導”其實也是政策研究，只不過是針對行業(yè)和職業(yè)的政策研究。經(jīng)過這樣一整合，政策研究總計達到7413篇，占同期發(fā)文總量的64%；而基礎研究只占同期發(fā)文總量的36%，相當于政策研究的57%。這同樣印證了信訪研究與國家政治生活緊密相關的判斷。

表1　中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫信訪研究文獻的分布(2001-2005)

由此可見，信訪研究雖然非常繁榮，但分布極不均衡：一是學科高度集中，光是“行政學及國家行政管理”一個學科就占到48%，幾乎是半壁江山；二是對策研究多，而基礎研究少，兩者呈倒四六開。這樣一種態(tài)勢也表明，信訪研究領域的理論視野亟待擴大、理論層次亟待提高。這不是說行政學與行政管理或者政策研究不重要，而是說，信訪作為中國社會中一個曠日持久且似乎愈演愈烈的社會問題，其研究僅僅停留在行政管理和政策研究的層面是遠遠不夠的。

信訪研究的文獻雖然堪稱汗牛充棟，但就基本議題而言，大體可以歸納為信訪行動、信訪工作和信訪改革等三大主題。這三個主題的區(qū)別在于它們理論思考的著眼點和取向不同。如圖4，關于信訪問題的研究，在理論上有兩個切入點，一個是著眼于社會(或曰民眾)怎么鬧，另一個是著眼于國家怎么管；與此同時，在理論上有兩種取向：一個是實證研究，關注實際發(fā)生什么；另一個是規(guī)范研究，關注應該發(fā)生什么。兩個維度交叉，遂形成三個研究主題：第一個主題系著眼于社會的實證研究，致力于用經(jīng)驗事實剖析民眾的信訪行動，包括行動的類型、發(fā)生的原因，以及形成和演變的過程、機制、結局，等等。根據(jù)其關鍵詞，該主題可簡稱“信訪行動”。

圖4　信訪研究的基本主題

第二個主題是以國家為著眼點的實證研究，核心關切是國家實際展開的信訪工作，包括它在歷史上的發(fā)展以及在當前的維穩(wěn)和控訪工作。同樣，根據(jù)其關鍵詞，將該主題簡稱為“信訪工作”。

最后，第三個主題是著眼于調(diào)整國家與社會之間關系的規(guī)范研究，基本內(nèi)容是申論信訪制度改革的各種理念和方案，旨在國家與社會之間建立起更有效率、更受認可的互動關系。前兩個主題都是基于實然的社會事實展開論辯，屬實證研究；唯該主題是面向一個應然的社會愿景，當屬規(guī)范研究。既然致力于調(diào)整國家與社會的關系，就著眼點而論，自然是兼顧國家與社會兩個方面的。循前例，將這個主題簡稱為“信訪改革”。

(一)信訪行動研究

上面這些爭論實際上從多個角度展現(xiàn)了信訪行動在形態(tài)上的復雜變異。了解這些變異，是研究信訪問題的經(jīng)驗基礎。上述研究為我們了解和理解信訪行動的形態(tài)變異提供了良好的基礎，但另一方面，不難看出，首先，信訪行動研究的發(fā)育并不充分。這表現(xiàn)在，大量研究都傾向于把信訪行動與群體性事件等社會抗爭現(xiàn)象打包處理，亦即將信訪行動視為社會抗爭的一種特殊情況來分析，并且往往被置于非常邊緣的位置。事實上，盡管信訪行動與其他社會抗爭形式之間的界限比較模糊，常常相互轉化，但它畢竟是一種在意識形態(tài)上得到承認，在制度上有獨特安排的一種社會行動，完全無視這種獨特性而簡單地借用關于抗爭的理論視角和分析框架，難以準確和全面地揭示信訪行動形成和運作的邏輯，以及背后的社會和政治含義。

其次，將信訪與抗爭相聯(lián)系，本來就是由歷史原因造成的一種不正確的刻板印象。事實上，在國家的設計中，信訪是一種政治溝通設置。民眾固然可以通過信訪渠道申訴和請愿，從而使信訪行動表現(xiàn)出一定對立的特征，但民眾也可以通過信訪渠道向國家提起舉報或建議，此時民眾與國家更多的是合作而不是對立。并且，這種功能至今沒有廢弛?，F(xiàn)在之所以一提到信訪，就聯(lián)想到社會矛盾和沖突，那是由于特殊的歷史背景造成信訪制度的前一種功能被使用得更多，以致留下這樣一種刻板印象。這一歷史事實進一步表明，把信訪與抗爭打包處理在理論分析上是不合適的——它會導致遺漏對某些信訪現(xiàn)象的觀察。

第三，該領域研究在非常熱鬧的同時非常破碎，急需理論上的整合。以往各家都基于所觀察到的經(jīng)驗現(xiàn)象提出自己的理論觀點且相互辯詰，其實這些現(xiàn)象都只是信訪行動在特定條件下的變異。因此，現(xiàn)在需要的不是以此非彼、非此即彼，而是一個能夠統(tǒng)攝信訪行動的各種形態(tài)變異(包括已經(jīng)引起注意和仍未引起注意的)及其邊界條件的理論視角和分析框架。

(二)信訪工作研究

這里所謂“信訪工作”，是指國家圍繞民眾的來信來訪而展開的所有行政或政治活動，既包括對民眾信訪行動的動員或防控，也包括對信訪部門自身的各種建設。如前面所指出的，在當前信訪研究中，信訪政策方面的研究占到六成左右。寬泛地說，它們都屬于這里所說的信訪工作研究。不過，絕大多數(shù)信訪政策研究都屬于即事感言式的議論，無論事實梳理還是理論建構都乏善可陳，不屬嚴格意義上的社會科學研究，這里不予討論。

對國家信訪工作，學術界真正感興趣的問題是：國家對民眾的信訪行動是如何預防和控制的？其體制是如何構成和運作的？邏輯和機制是什么？學者之所以關注這些問題，是因為，在過去若干年中，信訪工作越來越顯著地與“維穩(wěn)”聯(lián)系在一起。以維穩(wěn)對中國社會方方面面的深刻影響，社會科學研究關注國家的信訪工作，實乃不得不然的事。這些問題無疑十分重要，但又相當敏感。相對于民眾比較開放、比較松散的信訪行動，國家的信訪工作規(guī)程嚴密，對研究者來說觀察不易進入，資料難以獲取，成果的發(fā)表也有更多的考慮和限制。盡管如此，該領域的研究還是取得了若干成果，主要集中在以下兩個方面：

陳希的著作是迄今關于信訪現(xiàn)象最為系統(tǒng)的研究，其中關于國家內(nèi)在矛盾的論述尤其富有啟發(fā)性。然而，作者雖然強調(diào)把國家置于理論分析的中心，但終究對中國國家形態(tài)的形成和運作缺乏具有歷史深度的理解，以致對國家內(nèi)在矛盾的論述缺乏連貫性和系統(tǒng)性。與此同時，與其他信訪研究一樣，他仍然將信訪現(xiàn)象理解為社會抗爭的一種特殊形態(tài)，忽略了信訪制度的另一種功能和面相。這些不足在認識論上具有同樣的根源，即都是因為缺乏歷史視野。

關于信訪制度史的研究目前還很不發(fā)達，但恰恰是目前信訪研究非常需要的。歷史視野的局限常常導致對信訪現(xiàn)象的片面理解。

(三)信訪改革研究

當前信訪研究的第三個主題是：信訪制度改革。這可以說是當前信訪研究中爭論最集中，同時也最激烈的問題。卷入其中的不僅有學者，還有政界和媒體。亦因為如此，在該問題上，觀點的發(fā)表渠道比較漫散，論述的格式和嚴謹程度也參差不齊，這給回顧和綜述造成一定困難。大體來說，關于信訪制度改革的研究涉及以下三個方面的問題：第一，信訪制度當前面臨的主要困境是什么？第二，信訪制度在政治上應當如何定性和定位？第三，信訪改革的目標和路徑是什么？顯然，這三個問題在邏輯上是一脈相承的：信訪改革的提出一定是因為該制度在當前面臨嚴重的困境，而要改革，首先就有一個對信訪制度如何定性和定位的問題。

1.信訪制度面臨的困境

信訪制度在當前一定面臨非常嚴重的困境，否則，從官方到民間都高呼信訪制度改革就是一件不可思議的事。這些困境，從具體的信訪現(xiàn)象來說，包括：

(1)信訪總量居高不下，形成所謂“信訪洪峰”。信訪洪峰的形成，原因很復雜。除了社會矛盾不斷增多，信訪總量也隨著水漲船高之外，信訪制度本身的缺陷也是重要原因：一是信訪程序沒有司法程序復雜，某種程度上使社會矛盾更便于流入信訪部門而不是司法部門；二是在信訪問題被國家列為維穩(wěn)的內(nèi)容之后，因上訪、截訪而不斷產(chǎn)生新的信訪事件；三是信訪制度缺乏完善的終結機制，“終結不終訪”，重復信訪的問題長期存在，舊的難以退出，新的不斷涌來，信訪總量自然不斷走高。

(2)信訪手段不斷激進化，甚至政治化?！按篝[大解決”是眾所周知的上訪策略。遵循這一邏輯，信訪過程采用破壞性手段的情況越來越多，手段的破壞性越來越強。這表現(xiàn)在，不服從法律法規(guī)的越級上訪和涉法涉訴信訪、串聯(lián)多人的集體上訪、信訪過程中使用暴力的情況不斷增多，甚至引發(fā)或演變?yōu)槿后w性事件。中央處理信訪突出問題與群體發(fā)生事件聯(lián)席會議將信訪問題與群體性事件放在一起處理，原因就在這里。還有一些民眾選擇到天安門地區(qū)、中南海周邊、領導人住地、外國使領館區(qū)上訪，以圖向政府施加政治壓力，達到解決問題的目的，此即所謂“非正常上訪”。

(3)信訪制度功能異化的問題越來越突出。這主要是指一些利用政府出于維穩(wěn)壓力而追求息事寧人的心理，假借信訪渠道漁利，以致出現(xiàn)前述所謂“謀利型上訪”、“要挾型上訪”、“上訪專業(yè)戶”等荒誕景象。

2.信訪制度的定性與定位

推動信訪制度改革，首先要對信訪制度進行一個總的定性和定位，亦即確定信訪制度的性質及其在整個制度譜系中的相對位置。只有明確了定性和定位，才能確定改革的原點和目標。定性和定位不同，改革的目標、內(nèi)容和路徑也相去甚遠。

中國共產(chǎn)黨長期將信訪制度定位為一種群眾工作制度和社會主義民主制度，即通過信訪工作密切聯(lián)系群眾，同時讓群眾能夠方便地監(jiān)督政府和建言獻策。但隨著法治觀念的興起，越來越多的學者開始把信訪制度置于法治框架中去思考，傾向于法理和法律上去討論信訪制度的性質和地位。由此產(chǎn)生的一個核心爭議是：信訪是不是一種有法律依據(jù)的權利？如果是，又是一種什么權利？對這個問題的回答，實際就是關于信訪制度之法律屬性和地位的回答。

不難看出，上述三種觀點對信訪制度的定性和定位分別是：法律制度、政治制度和行政制度。不同的定性和定位意味著不同的改革方向和方案。反之亦然。

3.信訪改革的方向與方案

從關于信訪改革方向和方案的爭論中也可以看到，政治與法治之間的張力仍是最大的癥結，即到底是為了黨的政治合法性需要和現(xiàn)實政治需要(最典型的是維穩(wěn))而保留甚至強化信訪制度呢，還是出于法治的需要而弱化甚至取消信訪制度。

走向新議程：中國社會轉型中的政治秩序

這項議程的核心理念，是試圖把信訪問題置于當代中國政治秩序的形成和演變這一宏大的理論和歷史背景中去思考，以進一步拓展信訪研究的視野，擴大信訪研究的格局，整合信訪研究的成果。所欲回答的問題包括：當代中國為什么會形成這么一個別具特色的信訪制度？信訪制度為什么會造成形形色色的信訪問題？這些問題的表現(xiàn)及其形成機制在歷史上有什么變化？在理論上怎樣解釋這些變化？基于信訪制度的內(nèi)在邏輯，今后應當進行什么改革？又能夠進行什么改革？在考察這些問題時，將時時與“中國社會轉型中的政治秩序”這一宏大主題相聯(lián)系，一方面以信訪問題為標本，去透視當代中國政治秩序形成和演變，另一方面以當代中國政治秩序的形成和演變?yōu)殓R鑒，去反思信訪制度及其問題的歷史變異，這樣以小見大、以大觀小，讓二者相互發(fā)明、相互證成。自近代以來，中國社會一直處于劇烈的轉型之中。在這樣一個轉型社會中，政治秩序的形成和鞏固始終是個難題。在當代中國，這個問題依然十分突出。準此，本文把這項新的研究議程稱為“中國社會轉型中的政治秩序”。

(一)信訪問題的本質及其要求

之所以推出這么一項議程，首先是由信訪問題的本質決定的。信訪制度是建國后不久即創(chuàng)立的一種國家制度。該制度牽出的“信訪問題”之所以這么復雜難解，原因就在于它實際上涉及國家建構過程中一個具有根本性的問題，即如何處理國家與社會的關系，從而實現(xiàn)社會治理的秩序化？即使在一般情況下，解決這個問題已經(jīng)足夠復雜，而當前中國正處于一個大轉型時期，政治、經(jīng)濟、社會、文化等各方面情況都在發(fā)生迅速而劇烈的變化，自然更增加了解決這個問題的復雜性。

上述兩個獨特的屬性，決定了信訪制度雖然在整個國家的制度體系中屬于邊緣部分，實際處理的問題卻是國家與社會的關系中最前沿、最敏感的問題，并且涉及得最全面、最直接。既然如此，那么，在國家建構過程中可能發(fā)生的種種矛盾、糾結和磨難，在信訪制度的形成、演變和運作過程中都會發(fā)生。這正是本文決意從“中國轉型社會的政治秩序”的高度來思考信訪問題的原因所在。信訪問題確實不是一個局部的社會沖突或利益救濟的問題，而是一個全局性的政治秩序問題，即國家與社會的關系如何處理，如何實現(xiàn)社會治理秩序化的問題。

如果要從這個高度來思考信訪問題，就必須把政治秩序和信訪制度的演變看成是一個歷史性的國家建構過程，深入分析國家內(nèi)部的張力，以及在這些張力驅動下制度變遷的軌跡和內(nèi)在邏輯。如果以這個標準去衡量以往的信訪研究，那么，這些研究要么理論建構的專業(yè)化程度不夠，要么所解釋的歷史事實有限，要么兼而有之。

(二)新議程的統(tǒng)攝性及其學術價值

推出這一新的研究議程，第二個原因是它可以很好地整合以往信訪研究的成果，并彌補以往研究存在的不足。以往信訪研究的三大主題，歸根到底，都是關心和討論當代中國的政治秩序問題，即當代中國的政治秩序目前處于什么狀態(tài)？未來應該形成什么樣的政治秩序？又能夠形成什么樣的政治秩序？只是各自的切入點和著重點有所不同：信訪行動研究從社會抗爭的角度，信訪工作研究從國家治理的角度，信訪改革研究從應然的角度，而信訪行動和信訪工作研究則從實然的角度去討論同一個問題。這些表面上相互獨立的角度，其實在邏輯上都是有內(nèi)在聯(lián)系的——那些聚焦當下政治秩序的研究，心中一定有一個關于應然政治秩序的理想；那些關注未來政治秩序的研究，心中一定對當下政治秩序抱有某種判斷。同樣地，社會分析一定會以對國家的某種理解為底色，國家分析也一定會以對社會的某種理解為背景?？偠灾瑧慌c實然、國家與社會都是相對而存在的，它們在理論建構和演繹中不可避免地會互為參照。

問題就在于，以往關于信訪問題的研究常常對應然與實然、國家與社會之間的聯(lián)系缺乏自覺和反思。這表現(xiàn)在，它們總是把應然與實然、國家與社會之間的某種關系當作不證自明的公理，然后把這些“公理”作為理論推演的前提，結果造成很多偏誤。比如，如前所述，在那些關于信訪改革的討論中，法治常常被認為是一種毋需爭論的理想政治秩序，信訪制度的是與非、去與留，都以法治這支標尺來衡量。然而，法治作為一種政治秩序本身又如何可能？它發(fā)育和鞏固的社會條件是什么？如果這些問題不解決，法治在多大程度上構成衡量信訪之是非去留的標尺就頗得申辯一下了。然而，在那些討論中，這些問題都被忽視了。其實，那些所謂“公理”只是某種先入為主的假設(assumption)，以為無可爭議，其實大可爭議。但由于這些假設常常是被一個研究領域廣泛接受的共識，因此很少引起注意和反思，更別說爭論。而在“中國社會轉型中的政治秩序”這項新議程中，這些假設都將拿出來重新審視。

由于據(jù)以展開理論討論的前提假設不同，三大主題的信訪研究常?；诓煌睦碚搨鹘y(tǒng)和脈絡去討論問題，各自割據(jù)一方，相互缺少交流。即使是同一主題內(nèi)部的研究，睽違而無對話的情況并不少見。結果，本來可能有和應該有的邏輯關系變成了事實上沒有邏輯關系；本來應該受到檢驗的邏輯關系變成了不證自明的真理，每個研究都沉浸在自己的理論世界里自娛自樂，導致信訪研究越做越干癟，越做越乏味。本文力倡“中國社會轉型中的政治秩序”這一新的研究議程，在理論上最重要的用意之一，就是打破以往研究中那些自以為不證自明或堅不可摧的前提假設，以及因此而形成的研究壁壘，讓多個主題在同一個理論平臺上形成有效的對話和交流，既避免許多規(guī)范研究僅從價值理念出發(fā)放言高論而罔顧歷史條件約束的弊端，也避免許多實證研究只顧眼前事實而無視歷史變異和缺乏價值關懷的弱點。要言之，目的是在整合信訪研究成果的同時，拓寬信訪研究的視野，擴大信訪研究的格局。

(三)新的研究議程與中國社會現(xiàn)實

“轉型社會的政治秩序”作為一個研究議程的理論價值和現(xiàn)實意義不言而喻，但更關鍵的問題是研究如何開展。本文擬議的研究策略，是將其置于中國信訪制度的創(chuàng)制、運作和變異這一具體的歷史情境中去思考。之所以這樣做，是因為政治秩序的形成和演變過程十分宏大而抽象，如果不與具體的制度進程相結合，要追尋其中的邏輯和機制難免漫無邊際，沒有著力點。這樣不僅研究工作的效率甚低，而且容易導致理論推演脫離歷史情節(jié)的約束而流于隨意和任性。而政治制度是政治秩序最為集中和明確的表現(xiàn)形式，從信訪這樣一個久經(jīng)風雨、飽受爭議的政治制度入手，政治秩序興革中的種種關節(jié)、糾結和磨難就非常具體而可考，探尋歷史進程中的因果關系和作用機制就相對容易得多。

①該文件見中共中央文獻研究編《建國以來重要文獻選編》(第二冊)，中央文獻出版社，1997年，第322-324頁。

②參見《各地各級人民政府應更加重視人民來信來訪》，《人民日報》1953年1月19日；《中國共產(chǎn)黨山西省委員會關于加強處理人民來信、接見人民來訪工作的決定》，《山西政報》1953年第7期；《山西省人民政府關于加強處理群眾來信、來訪工作的指示》，《山西政報》1953年第8期；《陜西省人民政府關于省級政府各機關處理群眾來信和接見群眾來訪暫行辦法》，《陜西政報》1953年第10期。

③該文件見《湖南政報》1960年第7期，第138-141頁。當時天津市屬河北省，交河縣屬天津市。交河縣后撤銷，其政區(qū)并入泊頭市。

④《天津市1960年信訪工作總結(摘要)》，《天津政報》1961年第14期。

⑤筆者掌握的最早的北京市《信訪簡報》為1967年第4期(檔號182-1-90)，刊發(fā)于1967年12月8日。按期刊發(fā)頻率推定，第1期當刊發(fā)于當年9月。

⑥參見《天津政報》1964年第17期。

⑦張修成：《1978年以來信訪工作研究——以山東威海為個案》，序言第7頁，中共中央黨校博士論文，2007年；吳超：《中國當代信訪史基本問題探討》，《當代中國史研究》2011年第1期。

⑧中央辦公廳信訪局、國務院辦公廳信訪局編著：《信訪學概論》，華夏出版社，1991年，第5頁。

⑨張成良編：《信訪工作》，高等教育出版社，1988年，第3頁；另見中央辦公廳信訪局、國務院辦公廳信訪局編：《信訪學概論》，第5頁。

⑩張成良編：《信訪工作》，第3頁；《中共中央轉發(fā)〈關于關于加強信訪工作和維護首都治安的報告〉的批示(摘錄)》，見金志良、孫偉漢、李發(fā)云主編《信訪工作實用手冊》，黑龍江人民出版社，1991年，第9頁。

1.《各地各級人民政府應更加重視人民來信來訪》，《人民日報》1953年1月19日。

2.《河北省交河縣開展人民來信來訪工作的幾點經(jīng)驗》，《湖南政報》1960年第7期。

3.《山西省人民政府關于加強處理群眾來信、來訪工作的指示》，《山西政報》1953年第8期。

4.《陜西省人民政府關于省級政府各機關處理群眾來信和接見群眾來訪暫行辦法》，《陜西政報》1953年第10期。

5.《天津市1960年信訪工作總結(摘要)》，《天津政報》1961年第14期。

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7.《中共中央轉發(fā)〈關于關于加強信訪工作和維護首都治安的報告〉的批示(摘錄)》，載金志良、孫偉漢、李發(fā)云主編《信訪工作實用手冊》，黑龍江人民出版社，1991年。

8.《中國共產(chǎn)黨山西省委員會關于加強處理人民來信、接見人民來訪工作的決定》，《山西政報》1953年第7期。

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〔責任編輯：畢素華〕

馮仕政，中國人民大學社會學系教授，中國人民大學社會學理論與方法研究中心研究員。北京，100872

*本文系國家社科基金課題“社會沖突治理與新中國信訪制度的演進研究”(項目號：11ASH004)和中國人民大學科研基金項目“當前中國網(wǎng)絡群體性的形成及治理研究”(項目號：13XNL005)的階段性成果。