陶愷+胡炳志

摘要：工傷預(yù)防在現(xiàn)代工傷保險制度建設(shè)中的重要作用已為各國實踐所證實。我國的《工傷保險條例》盡管明確了工傷預(yù)防的重要地位，但過于原則性、指導(dǎo)性的規(guī)定導(dǎo)致政策實施的可操作性欠缺。應(yīng)以明確相關(guān)主體的責(zé)任為核心完善立法，建立服務(wù)型工傷預(yù)防管理部門。實現(xiàn)工傷保險部門與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生部門的合理分工和信息共享。發(fā)揮社會監(jiān)督制約的積極作用，從而系統(tǒng)構(gòu)建適合我國國情的工傷預(yù)防制度，切實發(fā)揮工傷預(yù)防的作用。

關(guān)鍵詞：工傷預(yù)防制度；工傷保險；法律責(zé)任；服務(wù)型政府；部門分工；社會監(jiān)督

工傷保險制度的建立，旨在由社會合理分擔(dān)工傷風(fēng)險，保障勞動者利益的同時分散用工單位風(fēng)險，最終實現(xiàn)社會利益的最大化。為達(dá)成這一目標(biāo)，建立工傷預(yù)防機(jī)制是各國在工傷保險制度實踐中公認(rèn)的最符合成本效益原則的策略。2011年，我國新的《工傷保險條例》開始實施，再次明確了工傷預(yù)防的重要地位和制度框架，但是其過于原則性、指導(dǎo)性的規(guī)定導(dǎo)致政策實施的可操作性不足。本文擬就如何系統(tǒng)建構(gòu)適合我國國情的工傷預(yù)防制度，科學(xué)發(fā)揮工傷預(yù)防的作用問題作一些初步探討。

一、制度基礎(chǔ)：以明確相關(guān)主體的責(zé)任為核心完善立法

改革開放后我國于20世紀(jì)80年代末對工傷保險制度進(jìn)行改革，并于1996年10月1日試行《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》，在第六章“工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)”中，明確提出了工傷預(yù)防的要求，確定了工傷保險預(yù)防經(jīng)費的來源和用途.以及開展職業(yè)康復(fù)的要求。

2004年頒布施行的《工傷保險條例》沒有沿用《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》中專章規(guī)定的工傷預(yù)防條款，只在第一、四條中作了促進(jìn)工傷預(yù)防.預(yù)防事故發(fā)生的原則規(guī)定。2011年頒布的新《工傷保險條例》中，第一條及第四條第二款延續(xù)了舊《工傷保險條例》的規(guī)定，在立法目的中明確提出了實施工傷預(yù)防的要求。第十二條第一款在工傷保險基金的用途中增加了工傷預(yù)防項目，并在第二款對工傷預(yù)防費用的提取、使用和管理作出了原則性規(guī)定?？傮w來看，新《工傷保險條例》共八章六十七條的內(nèi)容中，涉及工傷預(yù)防的規(guī)定僅有三條三款，雖然在立法上工傷保險的事故預(yù)防功能得到了肯定，但是內(nèi)容仍然是原則性、指導(dǎo)性的，如何系統(tǒng)建立工傷預(yù)防制度，落實工傷預(yù)防責(zé)任，相比《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》中的專章規(guī)定，新《工傷保險條例》沒有取得實質(zhì)性的進(jìn)步。如，新《工傷保險條例》第十二條第二款規(guī)定：“工傷預(yù)防費用的提取比例、使用和管理的具體辦法，由國務(wù)院社會保險行政部門會同國務(wù)院財政、衛(wèi)生行政、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等部門規(guī)定?！边@種制定配套規(guī)章的做法，容易體現(xiàn)行政主體也就是政府的觀點和偏好，較為可能忽視參保人及其他相對人的權(quán)益，因此在制定過程中尤其應(yīng)當(dāng)突出以權(quán)利義務(wù)的規(guī)范作為基本的出發(fā)點。

立法不是工傷預(yù)防有效開展的充分條件。而是工傷預(yù)防的最低要求，是底線。工傷預(yù)防制度保持其系統(tǒng)性、穩(wěn)定性與連續(xù)性需要以立法為主要形式的制度基礎(chǔ)，首要問題正是立法對工傷相關(guān)主體的責(zé)任劃分，建立和健全工傷責(zé)任體系。一般來說，最基本的工傷預(yù)防是通過法律對工傷的責(zé)任劃分及懲戒來實現(xiàn)的。以細(xì)化的規(guī)則與辦法明確制度中政府部門或履行其管理職能的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、用人單位與勞動者等各主體的責(zé)任，是健全工傷預(yù)防制度的前提。在新《工傷保險條例》出臺的背景下。我國的工傷預(yù)防立法應(yīng)以制定《工傷預(yù)防辦法》的形式，重點明確政府、用人單位、職工三大主體的責(zé)任：

（一）政府責(zé)任。即政府一方面以公權(quán)力強(qiáng)制用人單位做好工傷預(yù)防，防止職業(yè)傷害發(fā)生；另一方面對工傷預(yù)防進(jìn)行政策性引導(dǎo)，構(gòu)建預(yù)防意識。政府作為國家機(jī)器，是法律所要規(guī)范的社會事務(wù)的管理者。工傷預(yù)防作為一項政府職能，需要政府按照法律的規(guī)范嚴(yán)格實施。如德國設(shè)立國家行業(yè)監(jiān)督局監(jiān)督勞動保護(hù)工作，同業(yè)公會根據(jù)政府授權(quán)使用一切適當(dāng)?shù)姆椒ǚe極開展工傷預(yù)防；日本的勞動安全衛(wèi)生和勞災(zāi)保險制度的管理都由厚生勞動省勞動基準(zhǔn)局主導(dǎo)。明確政府責(zé)任是工傷預(yù)防立法的必然要求，工傷預(yù)防制度需要政府用“看得見的手”來推行。

從世界各國的實踐來看，政府在工傷預(yù)防中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，包括確立預(yù)防優(yōu)先的基本原則，構(gòu)成預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)三位一體、依次開展的工傷保險工作鏈：授權(quán)履行工傷預(yù)防、職業(yè)病防治、安全生產(chǎn)監(jiān)督職能的部門以及確定各部門之間的銜接、配合機(jī)制；明確工傷預(yù)防費用的提取來源和比例；確定工傷預(yù)防費用的宣傳、培訓(xùn)、體檢、危險因素監(jiān)測、風(fēng)險評估、科研推廣等用途；以費率調(diào)節(jié)和費用返還機(jī)制激勵用人單位實施風(fēng)險控制、提高工傷預(yù)防效率等。在立法中明確政府責(zé)任是工傷預(yù)防工作的起點，在法律的規(guī)范下，這些內(nèi)容從細(xì)節(jié)上反映了工傷預(yù)防制度中管理、監(jiān)督、服務(wù)等系統(tǒng)職能的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，體現(xiàn)政府責(zé)任的層層落實。

（二）用人單位責(zé)任。即對用人單位在參加工傷保險的義務(wù)之上，進(jìn)一步提出主動實施工傷預(yù)防的要求。如瑞典法律明確規(guī)定，雇主有責(zé)任按照國家有關(guān)工作環(huán)境條例的要求，投入資金改造本單位的工作環(huán)境，最大限度地減少工傷事故的發(fā)生。用人單位是生產(chǎn)經(jīng)營活動的直接實施者，對生產(chǎn)過程中的風(fēng)險因素有直觀了解，實施自我管理、主動進(jìn)行工傷預(yù)防的效果最為明顯。而且在法律的規(guī)范下，用人單位責(zé)任的履行既受到政府的外部監(jiān)督，也受到內(nèi)部工會等團(tuán)體和職工的直接監(jiān)督，保證了實施工傷預(yù)防的可持續(xù)性。由此可見，確保用人單位責(zé)任的履行，效率最高，是立法工作的重心。

立法中對用人單位履行工傷預(yù)防責(zé)任的要求主要是落實安全生產(chǎn)措施，并細(xì)化到生產(chǎn)中的每一環(huán)節(jié)。具體可包括：具備安全生產(chǎn)條件，開展安全生產(chǎn)管理：制定生產(chǎn)設(shè)備設(shè)置規(guī)范、操作規(guī)程、安全防護(hù)措施、安全自查和應(yīng)急預(yù)案等工傷預(yù)防內(nèi)部管理辦法：建立勞動安全管理機(jī)構(gòu)，配備安全工程師、安全監(jiān)督員、醫(yī)生等專業(yè)人員；向工傷預(yù)防主管部門定期提交工傷預(yù)防自檢報告；接受工傷預(yù)防主管部門的巡檢；支持配合工傷預(yù)防宣傳、培訓(xùn)、體檢工作以及及時救助工傷職工等。

（三）職工個人責(zé)任。職工的責(zé)任體現(xiàn)為職工對自身負(fù)責(zé)、對社會負(fù)責(zé)兩個層面。職工是生產(chǎn)過程的參與者、勞動價值的創(chuàng)造者。職工在用人單位的安全與健康不僅關(guān)系到個人的生存發(fā)展，也關(guān)系到與其密切聯(lián)系的其他方面，包括其供養(yǎng)的子女、扶養(yǎng)的老人、承擔(dān)的工作、兼有的其他社會責(zé)任等。從建立了工傷保險制度的國家來看。職工在用人單位中通過參加工會組織。可以作為安全員監(jiān)督用人單位開展工傷預(yù)防。在瑞典、美國等國家，安全員在發(fā)現(xiàn)重大危險的情況下，甚至有權(quán)直接要求停止生產(chǎn)。因此，在立法中明確職工個人責(zé)任具有現(xiàn)實意義：一方面，保護(hù)職工權(quán)益是立法的人本價值取向：另一方面。要求職工重視自身的生命健康權(quán)，也是法律對職工個人承擔(dān)社會責(zé)任的明確要求。

在具體的規(guī)范中，職工個人責(zé)任包括：具備相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格；遵守用人單位的工傷預(yù)防管理制度；配合職業(yè)病預(yù)防和勞動保護(hù)工作；監(jiān)督用人單位開展工傷預(yù)防等。履行職工個人責(zé)任，一方面能減少人為原因造成的職業(yè)傷害，完善職工的自我保護(hù)；另一方面能提高職工的職業(yè)素質(zhì)，促進(jìn)整體行業(yè)水平的提升。

根據(jù)我國《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》等現(xiàn)有立法的有關(guān)規(guī)定，當(dāng)前工傷預(yù)防的責(zé)任主要側(cè)重于用人單位。然而任何一種預(yù)防政策要取得成效，都要求所有直接有關(guān)方面及個人的積極參與，并達(dá)成對這種政策的共識。因此，筆者認(rèn)為，在立法中除明確對工傷預(yù)防進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督、服務(wù)的政府責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化用人單位責(zé)任外，應(yīng)突出強(qiáng)調(diào)職工的個人責(zé)任，使職工真正成為工傷預(yù)防制度的最基本要素。只有用人單位和職工成為工傷預(yù)防的主角，政府、用人單位及個人在權(quán)利、義務(wù)上相協(xié)調(diào)，才能保持工傷預(yù)防的可持續(xù)性。為保證工傷預(yù)防制度的有效性。對用人單位、職工個人及政府相關(guān)部門違法責(zé)任的設(shè)定，可以結(jié)合現(xiàn)有法律的規(guī)定綜合考量，在工傷預(yù)防法規(guī)的法律責(zé)任部分予以確定。

二、角色定位：建立服務(wù)型工傷預(yù)防管理部門

建立服務(wù)型政府是完善中國特色社會主義行政體制的目標(biāo)要求。服務(wù)型政府要在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，維護(hù)社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，必須不斷加強(qiáng)社會管理，發(fā)展社會公共事業(yè)，提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。工業(yè)社會發(fā)展至今，促進(jìn)安全生產(chǎn)已成為政府責(zé)任的重要內(nèi)容。為實現(xiàn)安全生產(chǎn)目標(biāo)，現(xiàn)代意義的工傷預(yù)防管理部門已不僅僅是代表政府行使單純的行政管理職能，發(fā)布命令式或禁止式指令，而更多地是運用政策和經(jīng)濟(jì)手段，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

在市場經(jīng)濟(jì)國家，立法、監(jiān)察和工傷保險是安全生產(chǎn)管理的三大支柱。安全生產(chǎn)管理，實質(zhì)上是一種風(fēng)險管理，工傷保險是風(fēng)險管理在安全生產(chǎn)上的客觀需要和重要手段，而工傷預(yù)防是工傷保險實現(xiàn)風(fēng)險控制目標(biāo)的最主要途徑。工傷預(yù)防采用管理和技術(shù)等手段，事先防范職業(yè)傷亡事故及職業(yè)病的發(fā)生，改善和創(chuàng)造有利于勞動者健康安全的生產(chǎn)環(huán)境和工作條件。從工傷預(yù)防的內(nèi)涵及對安全生產(chǎn)管理的作用可見，其區(qū)別于立法與監(jiān)察，偏重于提供以技術(shù)、資金及人力資源為支持的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

我國1996年頒布《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》后，確立了“工傷保險要與事故預(yù)防、職業(yè)病防治相結(jié)合”的原則，新《工傷保險條例》也在立法目的中明確了工傷預(yù)防的要求，但是對如何實施工傷預(yù)防，則沒有相關(guān)法條予以闡述，工傷預(yù)防職能的定位仍然是模糊的。目前，在實踐中工傷預(yù)防、安全生產(chǎn)、職業(yè)病防治三項職能由社會保障、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、衛(wèi)生部門的相應(yīng)機(jī)構(gòu)分別行使。這三項職能相互聯(lián)系，密不可分。因此，在不改變現(xiàn)有行政體制的前提下，要健全工傷預(yù)防體系，各管理部門的分工應(yīng)各有側(cè)重，互為補(bǔ)充?，F(xiàn)階段，工傷預(yù)防部門的職能主要體現(xiàn)在利用人力、技術(shù)與資金，對全社會的工傷預(yù)防活動進(jìn)行組織、指導(dǎo)和督促，以及促進(jìn)工傷預(yù)防科學(xué)研究等。這些職能與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的執(zhí)法職能有本質(zhì)區(qū)別，與衛(wèi)生部門的防治管理職能分工不同，因此，對工傷預(yù)防部門的定位，可區(qū)別于安監(jiān)、衛(wèi)生部門，著重于服務(wù)型的角色，提供政策激勵與技術(shù)支持。現(xiàn)階段，建立服務(wù)型工傷預(yù)防管理部門要注意以下幾個方面的問題：

（一）為滿足服務(wù)職能需要，應(yīng)加大工傷預(yù)防資金投入。2013年我國工傷保險基金收入615億元，支出482億元，分別比上年增長16.7%和18.7%，年末工傷保險基金累計結(jié)存996億元。2014我國工傷保險基金收入695億元，支出560億元，分別比上年增長13.0%和16.2%，年末工傷保險基金累計結(jié)存1129億元。近兩年基金支出連續(xù)大幅增長，但仍有大量的結(jié)余，與“以支定收，收支平衡，少留或不留結(jié)余”的工傷保險基金管理原則相悖。若是對工傷預(yù)防加大投入，重點開展對用人單位的安全生產(chǎn)獎勵、技術(shù)革新、宣傳培訓(xùn)等項目，一方面能有效利用基金結(jié)余，另一方面能降低工傷事故發(fā)生率，減少補(bǔ)償支出，形成良性循環(huán)。目前我國的工傷預(yù)防工作處于起步階段，也是發(fā)展空間最大的階段，在經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展的條件下，可參照國際上普遍不高于10%的預(yù)防費用提取率，將提取基金的最低標(biāo)準(zhǔn)定為8%.統(tǒng)籌地區(qū)可根據(jù)事故發(fā)生率適當(dāng)上浮。更為重要的是。統(tǒng)籌地區(qū)使用工傷預(yù)防資金應(yīng)制定可行性計劃.明確支出項目，經(jīng)主管部門核準(zhǔn)后列入工傷保險基金預(yù)算。預(yù)防資金的用途包括實施宣傳培訓(xùn)、職業(yè)體檢、風(fēng)險評估、獎勵性返還、預(yù)防研究等，使用和管理應(yīng)有具體方案，由主管部門將其納入績效考核，對每一個項目、每一項費用使用的合理性及實施效果都進(jìn)行評估并公布，根據(jù)評估結(jié)果和實際需要調(diào)整項目實施的策略及預(yù)算基金。

（二）針對城市化進(jìn)程的加快，需要加大對中小企業(yè)、農(nóng)民工及靈活就業(yè)人員的重點預(yù)防，普及工傷預(yù)防宣傳培訓(xùn)和職業(yè)健康檢查。這類企業(yè)和人群往往在工傷預(yù)防意識方面最為薄弱。相比大型企業(yè)，由于預(yù)防成本、信息渠道等原因，它們獲得工傷預(yù)防投入的機(jī)會更少。因此以工傷預(yù)防管理部門為主導(dǎo)，為它們提供宣傳、培訓(xùn)和咨詢的服務(wù)資源顯得尤為重要。這類服務(wù)應(yīng)具有針對性.且形式是多樣化的。如對于中小企業(yè)，可根據(jù)行業(yè)類別聘請專業(yè)人員到企業(yè)現(xiàn)場授課，同時兼顧職工和企業(yè)雙方的利益，通過調(diào)動其積極性共同促進(jìn)工作場所的安全與健康，降低職業(yè)危害的同時提高勞動生產(chǎn)率，從而獲得勞資雙方的支持，變被動預(yù)防為主動預(yù)防；對農(nóng)民工及靈活就業(yè)人員，可利用人力資源交流中心的數(shù)據(jù)資料，通過媒體網(wǎng)絡(luò)（電子郵件、微博、微信、手機(jī)短信等）定期向他們發(fā)布工傷預(yù)防宣傳資料，并提供咨詢服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺，普及基本的工傷預(yù)防知識。更為重要的是，職業(yè)健康檢查是工傷預(yù)防的基本手段之一，也是一項成本效益比極高的項目，能以較低的投入使用人單位直觀地認(rèn)識到可能存在的職業(yè)病危害因素。并有效防止職業(yè)病發(fā)生及惡化。而根據(jù)衛(wèi)生部2012年統(tǒng)計年鑒中職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督方面的數(shù)據(jù)，各行業(yè)被監(jiān)督單位接觸職業(yè)病危害因素的勞動者中。只有75.1%的人接受過職業(yè)健康檢查，可見現(xiàn)階段用人單位對該項預(yù)防措施的認(rèn)識是不夠的。應(yīng)通過工傷預(yù)防管理部門的主動作為，促使用人單位自覺開展職業(yè)健康檢查。一方面需要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，另一方面需要在經(jīng)濟(jì)上予以激勵，對主動開展的給予經(jīng)濟(jì)支持，對不開展的實施處罰，促使職業(yè)健康檢查成為用人單位工傷預(yù)防的基本項目，將職業(yè)病危害風(fēng)險降到最低程度。

（三）工傷預(yù)防部門應(yīng)適時調(diào)整服務(wù)職能的重心。用人單位、工會組織和政府相關(guān)部門（如安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生行政部門、統(tǒng)計部門等）的信息數(shù)據(jù)，是工傷預(yù)防部門進(jìn)行決策、制定政策的重要參考指標(biāo)。瑞典的工傷保險聯(lián)合會（AFA），為促進(jìn)工傷預(yù)防，建立了完善的數(shù)據(jù)庫，其下設(shè)的衛(wèi)生工作部負(fù)責(zé)建立有關(guān)工傷的數(shù)據(jù)庫，包括工傷人數(shù)，工傷部位，工傷發(fā)生的時間，發(fā)生工傷事故的原因、企業(yè)和工種，每個行業(yè)每年千人發(fā)生工傷的人數(shù)，每萬個工時發(fā)生的工傷事故數(shù)等信息。在我國現(xiàn)有條件下，就業(yè)人口總量、就業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域發(fā)展差異、工傷保險參保率、安全生產(chǎn)措施落實情況、職業(yè)康復(fù)水平、職業(yè)危害因素變化等動態(tài)信息都是工傷預(yù)防部門調(diào)整服務(wù)職能重心的主要參考條件。在工傷預(yù)防的起步階段，區(qū)域發(fā)展不平衡，參保率低，工傷預(yù)防意識薄弱，預(yù)防工作必然偏重于宣傳和教育培訓(xùn)、職業(yè)健康檢查等基本手段，以促進(jìn)工傷預(yù)防機(jī)制的建立和發(fā)展。在工傷預(yù)防的完善階段，基本的工傷預(yù)防手段已成熟，開展工傷預(yù)防科研成為必要。如德國的行業(yè)公會，為預(yù)防工傷與職業(yè)病開展科研活動，21世紀(jì)初期每年的經(jīng)費就高達(dá)3000萬馬克，成效是使德國成為工傷預(yù)防最為成功的國家之一。又如美國職業(yè)安全與衛(wèi)生研究所（NIOSH），主要從事職業(yè)安全與衛(wèi)生科學(xué)研究，就與工作有關(guān)的傷害和疾病預(yù)防提出建議，通過收集信息、開展科學(xué)研究、傳播產(chǎn)品和服務(wù)知識，為美國自1970年開始施行的《職業(yè)安全衛(wèi)生法》不斷提供技術(shù)支持。較大的科研經(jīng)費投人預(yù)期能產(chǎn)生長遠(yuǎn)的預(yù)防效益，必然不斷促進(jìn)我國工傷預(yù)防立法和實踐的完善。

（四）從進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、改善公共服務(wù)的工作思路出發(fā)，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。在德國工傷預(yù)防體制中，行業(yè)公會設(shè)置或資助一些研究機(jī)構(gòu)，包括事故預(yù)防和勞動安全中心、行業(yè)公會總會勞動安全研究所、行業(yè)公會總會勞動醫(yī)學(xué)研究所等，為預(yù)防工傷與職業(yè)病開展科研活動。行業(yè)公會總會下屬技術(shù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對企業(yè)實施勞動保護(hù)監(jiān)察并提供咨詢服務(wù)。由此，行業(yè)公會從具體的技術(shù)工作中脫離出來，致力于制定工傷預(yù)防制度框架，提出宏觀目標(biāo)，僅在需要時對技術(shù)機(jī)構(gòu)給予指導(dǎo)和支持。從2009年至2013年我國工傷預(yù)防試點工作開展的情況來看，內(nèi)容主要集中在預(yù)防費用的提取、使用和管理方面，并明確規(guī)定工傷預(yù)防費主要用于開展工傷預(yù)防的宣傳、培訓(xùn)以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他工傷預(yù)防項目。我國已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，2013年按三次產(chǎn)業(yè)劃分的就業(yè)人口總量已達(dá)76977萬人。在當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件下，工傷預(yù)防局限于宣傳與培訓(xùn)顯然是不夠的，現(xiàn)代工傷預(yù)防項目中的職業(yè)健康體檢、危險因素檢測、安全技術(shù)研發(fā)等都應(yīng)納入公共服務(wù)的范圍。

這些項目涉及各類專業(yè)領(lǐng)域，技術(shù)性較強(qiáng).應(yīng)采取政府采購的方式選擇合適的中介經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或非政府組織提供服務(wù)，并嚴(yán)格實行績效評價機(jī)制。對項目開展情況實時監(jiān)督，對成效進(jìn)行考核。一是工傷預(yù)防宣傳，應(yīng)選擇受眾較廣的傳媒機(jī)構(gòu)，利用專業(yè)優(yōu)勢，多平臺、多渠道地開展宣傳，也可以引入非政府組織，通過社會動員型的公益活動喚醒人們的預(yù)防意識，將平淡、枯燥的專業(yè)預(yù)防知識以通俗易懂的方式進(jìn)行傳播，營造安全文化氛圍。二是工傷預(yù)防培訓(xùn)、咨詢，可由具備條件的培訓(xùn)和咨詢機(jī)構(gòu)開展，向用人單位及職工提供有針對性的工傷預(yù)防培訓(xùn)及咨詢，普及職業(yè)安全知識、培養(yǎng)職業(yè)安全人才，并以考核的方式由工傷預(yù)防管理部門考察培訓(xùn)和咨詢的效果。三是職業(yè)健康體檢，可由具備資質(zhì)的醫(yī)療體檢機(jī)構(gòu)組織開展。在工傷預(yù)防費用的支持下，根據(jù)用人單位負(fù)擔(dān)能力、前期工傷預(yù)防實施效果等，可以少繳或不繳體檢費用，由工傷預(yù)防管理部門提供資金支持。四是工傷預(yù)防評測，可由第三方技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。結(jié)論作為工傷保險費率調(diào)整的主要參考指標(biāo)。對存在事故隱患的用人單位。由社保部門會同安監(jiān)、衛(wèi)生部門責(zé)令其及時整改。五是工傷預(yù)防的科研工作，可由工傷預(yù)防費用資助學(xué)者、非政府組織、科研機(jī)構(gòu)等完成，對技術(shù)成果進(jìn)行評估后轉(zhuǎn)化為工傷預(yù)防措施，并由工傷預(yù)防管理部門組織這些專家和機(jī)構(gòu)為用人單位提供工傷預(yù)防技術(shù)支持。

三、管理效能：整合部門分工與信息資源共享

在世界各國的工傷預(yù)防實踐中，工傷預(yù)防管理體制一般同時包括安全生產(chǎn)、衛(wèi)生醫(yī)療等相關(guān)職能，雖然這幾項職能是由一個或多個部門實現(xiàn)的，但是在實現(xiàn)工傷預(yù)防目標(biāo)上，通過分工與協(xié)作，可以保證高度的統(tǒng)一。如德國的勞動保護(hù)（指職業(yè)病防治）由國家行業(yè)監(jiān)督局負(fù)責(zé)，事故預(yù)防由行業(yè)公會負(fù)責(zé)，兩者密切合作。日本的工傷預(yù)防項目在厚生勞動省勞動基準(zhǔn)局的主導(dǎo)下由厚生勞動省勞動基準(zhǔn)局、中央勞動災(zāi)害防止協(xié)會及勞動安全衛(wèi)生研究所分工合作完成，構(gòu)建了項目開展、信息中介、科學(xué)研究的工傷預(yù)防架構(gòu)，有效提高了工傷預(yù)防的管理效率和全社會的勞動安全意識。

我國正處于經(jīng)濟(jì)高速增長時期，職業(yè)人群總量不斷增加，職業(yè)風(fēng)險類型日益多樣化，對安全生產(chǎn)工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，一些用人單位發(fā)生工傷事故后，往往將獲得補(bǔ)償作為首要問題，有向工傷保險部門申報工傷待遇的自覺性，但缺乏報告安全生產(chǎn)責(zé)任的主動性，工作場所隱性的職業(yè)病風(fēng)險難以暴露。由此造成安監(jiān)部門和衛(wèi)生部門無法及時掌握安全生產(chǎn)的動態(tài)信息，不利于消除安全隱患、職業(yè)病防治及伴隨的工傷職工職業(yè)康復(fù)。在我國目前行政體制的實際運作中，安全監(jiān)督管理部門主要履行事故調(diào)查、分析。根據(jù)事故責(zé)任實施處罰等職責(zé)：工傷保險部門主要圍繞工傷開展認(rèn)定、補(bǔ)償、康復(fù)、預(yù)防等綜合管理；衛(wèi)生部門主要在職業(yè)病防治方面發(fā)揮作用。各部門分立管理，造成了在實現(xiàn)工傷預(yù)防這一共同目標(biāo)中的職能交叉，有限的人力、物力或重復(fù)投入，或投入不到位，未能充分發(fā)揮作用。而且各部門在管理工作中積累的大量信息、數(shù)據(jù)，由于行政職能的分離也未能統(tǒng)一管理，整合利用。因此，要提高安全生產(chǎn)水平，強(qiáng)化工傷預(yù)防管理效能，必須保證各部門在工傷預(yù)防制度框架內(nèi)的分工和協(xié)調(diào)。一方面，根據(jù)職能特點，確定安監(jiān)部門承擔(dān)執(zhí)法者的角色，工傷預(yù)防和職業(yè)病防治部門承擔(dān)服務(wù)者的角色。另一方面，基于風(fēng)險控制原理，工傷預(yù)防管理要求工傷事故、職業(yè)病數(shù)據(jù)有統(tǒng)一和穩(wěn)定的信息來源，需要各部門之間職業(yè)危險因素信息的共享。預(yù)防、監(jiān)管與保健三位一體是工傷預(yù)防開展的基礎(chǔ)和保障，這既反映在工作機(jī)制的協(xié)調(diào)上，也反映在信息和數(shù)據(jù)的整合上。對此，主要可從以下幾點著手：

（一）工傷保險的受理情況由工傷保險部門與安監(jiān)部門、衛(wèi)生部門信息共享。三部門建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺，核心工作是工傷保險部門受理的工傷案件及時向安監(jiān)和衛(wèi)生部門通報，安監(jiān)和衛(wèi)生部門則反饋相應(yīng)的調(diào)查和處置情況.實現(xiàn)工傷補(bǔ)償與安監(jiān)調(diào)查、職業(yè)康復(fù)同時開展。

（二）定期開展聯(lián)合檢查，由第三方技術(shù)機(jī)構(gòu)對用人單位的安全生產(chǎn)情況進(jìn)行評估，對安全隱患提出整改對策，并建立用人單位的信息檔案，實施長效管理，提升宏觀決策的能力。

（三）在統(tǒng)計部門支持下，工傷、安監(jiān)、衛(wèi)生部門的相關(guān)年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)綜合匯總，保證統(tǒng)計參數(shù)統(tǒng)一、連續(xù)，并進(jìn)行對比分析、趨勢預(yù)測，為各部門下一年度的工作規(guī)劃提供指引。

（四）通過歸納整理工傷醫(yī)療、康復(fù)的數(shù)據(jù)信息，對工傷事故誘因進(jìn)行重點監(jiān)控、預(yù)防，形成工傷預(yù)防在先、工傷補(bǔ)償及時、工傷康復(fù)有效的良性循環(huán)。

四、糾偏機(jī)制：發(fā)揮社會監(jiān)督制約的積極作用

建立完善的工傷預(yù)防制度，切實發(fā)揮工傷預(yù)防的作用，監(jiān)督和制約是必要條件。整合社會力量廣泛參與工傷預(yù)防的監(jiān)督和制約，是促進(jìn)工傷預(yù)防科學(xué)發(fā)展的重要途徑。在工傷保險范疇內(nèi)，對用人單位的社會制約機(jī)制是以安全生產(chǎn)為核心的。這種社會制約機(jī)制的作用原理。確切地說就是建立對利益的約束——提高忽視安全生產(chǎn)行為的成本，降低其獲得未來利益的機(jī)會。對于用人單位，除了自身的安全管理和道德自律外，還應(yīng)通過法律、行政、行會、輿論、金融等手段對其施加影響。

《工傷保險條例》第四條規(guī)定，用人單位和職工應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)安全生產(chǎn)和職業(yè)病防治的法律法規(guī)，執(zhí)行安全衛(wèi)生規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)防工傷事故發(fā)生，避免和減少職業(yè)病危害。依據(jù)《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，對違法的單位和個人，可以通過責(zé)令整改、停產(chǎn)停業(yè)整頓、罰款、刑罰等方式追究責(zé)任。然而在現(xiàn)階段，對于一些工傷風(fēng)險較大的工業(yè)企業(yè)，若沒有發(fā)生社會影響較大的工傷事故.即使在工傷預(yù)防缺位、存在安全生產(chǎn)隱患的情況下，對單位及相關(guān)管理人員責(zé)任追究的實際效果是有限的。一方面，責(zé)令整改、停產(chǎn)停業(yè)整頓、罰款對于這些單位來說“不痛不癢”。風(fēng)險成本極?。毫硪环矫?，安全文化在企業(yè)內(nèi)部尚未完全形成，企業(yè)在安全生產(chǎn)方面往往心存僥幸，導(dǎo)致重大安全生產(chǎn)事故屢屢發(fā)生。因此，工傷預(yù)防僅依靠政府管理部門的監(jiān)督和制約是不夠的，缺乏社會力量的關(guān)注和制約，工傷預(yù)防制度只能治標(biāo)而不能治本。形成對比的是，在發(fā)達(dá)國家，普遍強(qiáng)調(diào)企業(yè)的社會責(zé)任，以社會責(zé)任為核心的企業(yè)信譽(yù)被視為企業(yè)的生命。信譽(yù)是在社會監(jiān)督與制約下成長起來的，這種監(jiān)督與制約無處不在。在安全生產(chǎn)、工傷預(yù)防方面。一旦違規(guī)行為被曝光，用人單位不但會受到政府管理機(jī)構(gòu)的制裁，還將面對工會、新聞媒體、金融機(jī)構(gòu)等社會力量的巨大壓力，隨之而來的信譽(yù)、經(jīng)濟(jì)損失難以估量。

當(dāng)前，我國重大的安全生產(chǎn)事故發(fā)生后，新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺的及時關(guān)注和跟進(jìn)起到了一定的社會監(jiān)督作用，但要讓漠視安全生產(chǎn)的用人單位感到生存壓力，自覺做好工傷預(yù)防，依然需要政府部門發(fā)揮引導(dǎo)作用，促進(jìn)社會其他相關(guān)資源的整合，對用人單位形成監(jiān)督制約。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段有以下幾方面的重點：

（一）細(xì)化工傷預(yù)防法規(guī)，提高用人單位的違法成本。如德國現(xiàn)代的工傷預(yù)防法規(guī)既有國家制定的勞動保護(hù)規(guī)范框架，又有行業(yè)公會制定的具體事故預(yù)防法規(guī)，內(nèi)容十分細(xì)致，涉及安全生產(chǎn)的各個方面；法規(guī)數(shù)量達(dá)到百余個，囊括了各行各業(yè)的安全生產(chǎn)內(nèi)容。有法可依是提高用人單位違法成本的前提條件，細(xì)致地規(guī)范工傷預(yù)防責(zé)任能為用人單位開展工傷預(yù)防提供必要的指引。

（二）社保、安監(jiān)、衛(wèi)生等行政部門形成合力。行政部門對用人單位的管理效果是最為直接的。一是介入迅速，二是制約手段效果明顯，三是可以發(fā)揮事前預(yù)防、事中監(jiān)控、事后制裁的鏈?zhǔn)阶饔?。而且官方的話語權(quán)具有較高的公信力，對安全生產(chǎn)事故原因調(diào)查、責(zé)任追究等情況的發(fā)布，于用人單位的聲譽(yù)影響巨大，用人單位不得不引起高度重視和警覺。

（三）行業(yè)協(xié)會發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)管的職能。行業(yè)協(xié)會通過共同制定的綱領(lǐng)實現(xiàn)其組織職能。作為全行業(yè)的代表，行業(yè)協(xié)會能利用自己的整體實力較好地處理和協(xié)調(diào)各類關(guān)系，并為國家相關(guān)法規(guī)和政策的制定提供依據(jù)。它們比政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)更熟悉業(yè)內(nèi)用人單位運作的具體情況，在執(zhí)法檢查、紀(jì)律監(jiān)控方面比政府監(jiān)管更具靈活性和預(yù)防性?？勺鳛樾袠I(yè)權(quán)威對用人單位發(fā)揮指導(dǎo)作用，監(jiān)督和促進(jìn)用人單位提升工傷預(yù)防水平，進(jìn)而降低風(fēng)險成本，提高生產(chǎn)效率。

（四）引導(dǎo)和利用輿論。報紙、廣播、電視和網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了當(dāng)今社會的主要輿論宣傳陣地，用人單位的社會信譽(yù)很大程度上取決于輿論的評價。政府部門應(yīng)積極引導(dǎo)主流輿論走向，利用輿論對用人單位安全生產(chǎn)、工傷預(yù)防情況進(jìn)行監(jiān)督、評價，并協(xié)調(diào)用人單位作出準(zhǔn)確的判斷和應(yīng)對。

（五）金融服務(wù)體系對用人單位的制約。這種制約主要作用于企業(yè)，良好的信譽(yù)是企業(yè)獲得信貸支持，拓寬融資渠道的前提條件。將安全生產(chǎn)、工傷預(yù)防評估數(shù)據(jù)納入金融機(jī)構(gòu)對企業(yè)的商業(yè)信用評級，能有效地刺激企業(yè)提高安全生產(chǎn)、工傷預(yù)防的水平。

五、結(jié)語

工傷預(yù)防采用風(fēng)險控制的方法降低工傷發(fā)生率，以達(dá)到工傷保險制度保護(hù)勞動者權(quán)益、分散用人單位風(fēng)險、調(diào)和社會矛盾的目的，這種預(yù)防為先的制度價值是不言而喻的。積極開展工傷預(yù)防，是工傷保險制度發(fā)展的必然要求。新《工傷保險條例》的頒布使我國工傷預(yù)防在立法層面再次得到確認(rèn)，相關(guān)的制度安排也有待于進(jìn)一步出臺辦法和規(guī)定予以規(guī)范。隨著新《工傷保險條例》的施行，國家立法保護(hù)勞動者權(quán)益的意圖更加明顯，對勞動者權(quán)利關(guān)懷的價值目標(biāo)追求更加明確。工傷預(yù)防制度的發(fā)展，理應(yīng)在新《工傷保險條例》施行的背景下，圍繞權(quán)益保護(hù)的本源價值取向，在立法、行政管理、信息整合、公共服務(wù)、監(jiān)督制約等方面，確立系統(tǒng)的規(guī)劃，落實可行的方案，實施有效的管理。