文｜張立川

煙臺市數字化平臺運行以來通過體制創(chuàng)新、流程再造和人員的調配，數字城管模式對城市管理的日常問題做到“第一時間發(fā)現問題，第一時間處置問題，第一時間解決問題”。

煙臺市是首批國家沿海開放城市，有著良好的社會和經濟基礎，氣候適宜、基礎設施完善、社會繁榮穩(wěn)定、各行各業(yè)競爭有序，信息技術產業(yè)也蓬勃發(fā)展，煙臺市委市政府對城市建設管理工作十分重視，2003年成立了城市管理局和城市管理綜合執(zhí)法局，煙臺城管事業(yè)進入規(guī)范化和法制化的發(fā)展軌道。

2007年開始，煙臺市委、市政府成立了數字化管理試點工作領導小組。由市長任組長，分管城管和信息工作的副市長任副組長，五個區(qū)和十個相關責任部門的主要領導為成員，下設辦公室。煙臺市數字化城市管理監(jiān)督中心抓住這個歷史性的機遇，于2007年7月市政府批準設立。

煙臺市數字化城市管理監(jiān)督中心集中人財物力，在全市開展了數字化城市管理新模式的創(chuàng)建工作。 計劃分三個階段實施，第一階段在芝罘、萊山、福山和經濟技術開發(fā)區(qū)四個區(qū)運行；第二階段納入牟平區(qū)和高新區(qū)，實現市區(qū)全覆蓋；第三階段向有條件的縣級市拓展，逐步實現數字化城管的全市聯(lián)網。

第一階段于2008年8月份完成了四區(qū)聯(lián)網，投入試運行，覆蓋面積為77平方公里。并于2008年10月份通過了住房和城鄉(xiāng)建設部專家組驗收，開始正式運行。

第二階段于2009年8月對四區(qū)的覆蓋范圍進行了調整增加，并新增加了牟平區(qū)12.88平方公里的采集范圍，使整體的采集覆蓋面積達到了112.6平方公里。

第三階段到目前為止覆蓋面積共計173平方公里，萊陽和海陽兩市已經開始數字化城管模式的運行。

優(yōu)化管理平臺

煙臺市數字化城市管理監(jiān)督中心結合地區(qū)實際，以經濟、實用、高效的開發(fā)原則對數字化系統(tǒng)進行建設，在原有12319服務熱線平臺的基礎上，依托綜合信息服務中心的服務器系統(tǒng)、共享國土部門的地理信息系統(tǒng)、租賃網絡提供商的專線業(yè)務、整合市區(qū)城管各部門的視頻監(jiān)控設備，以招投標的方式采購信息系統(tǒng)、采集服務，節(jié)約了很大的成本。

系統(tǒng)的建設架構和數據結構也科學合理。體制架構上實現“兩軸垂直、高位監(jiān)督”的兩軸運行模式，市里只設監(jiān)督中心，區(qū)里只設指揮中心，市里集中對案件進行采集和核查結案，區(qū)里只負責派遣和處置，監(jiān)管體制更加分明。系統(tǒng)采用“分層構筑，條塊結合”的方式，把系統(tǒng)分為數據庫層、網絡層、系統(tǒng)服務層、應用層等幾個層次，系統(tǒng)設計架構建立在安全和穩(wěn)定的基礎之上，使操作的功能界面符合不同部門的業(yè)務需求；管理模式實現“屬地管理、以區(qū)為主”的管理模式，駐區(qū)各部門要服從區(qū)指揮中心的派遣和協(xié)調，把城管的執(zhí)法權和審批權進一步的下放，使各區(qū)結合區(qū)域實際情況，有的放矢的解決各種問題，營造良好的管理氛圍。采集工作的“市場運作，統(tǒng)一管理”的市場化的運作，通過政府購買服務的方式，對采集服務進行招標，通過競爭的方式選擇服務質量高的采集公司進行服務，既節(jié)約了成本，又做到了客觀和公正。

數字城管體制架構圖

監(jiān)督與處置功能圖

再造業(yè)務流程

按照國家標準，數字化城管的業(yè)務流程包括六個環(huán)節(jié)：信息采集——案卷建立——任務派遣——問題處置——核查結案——統(tǒng)計考核等環(huán)節(jié)。其中信息采集、案卷建立、核查結案、統(tǒng)計考評由市級監(jiān)督中心負責，其他環(huán)節(jié)由指揮中心派遣、專業(yè)部門的處置，既保證了指揮、處置的自主性，又實現了市級部門的監(jiān)督的獨立性。

信息收集。數字化城市管理系統(tǒng)平臺獲取有關城市綜合管理方面出現問題的信息的過程。包括監(jiān)督員采集、社會公眾舉報、視頻監(jiān)控和領導交辦。其中，采集監(jiān)督員在責任網格內按照巡查區(qū)域的要求，每2小時、6小時、24小時對網格區(qū)域巡查一遍，按照《煙臺市城市管理部件事件立案、處置、結案規(guī)范》將發(fā)現的城市管理問題，通過“城管通”選擇問題的大、小類，用GPS在地圖中對問題發(fā)生的地址定位，并詳細的對問題進行說明，通過VPN專網發(fā)送到監(jiān)督中心進行受理。

案卷建立。監(jiān)督中心核對案卷和建立案件的過程。市監(jiān)督中心獲得上報信息之后，首先要對這個信息的真實性進行查實核對，達到立案標準的案件批轉到各區(qū)指揮中心進行派遣。

任務派遣。指揮中心將監(jiān)督中心己立案的案件作為任務派遣單下達給相關的責任部門，并且開始計時進行監(jiān)督辦理。按照《城市管理指揮手冊》的責任主體劃分，把屬于各部門的問題進行準確的派遣，加強管理的力度。

任務處置。各相關責任單位接收到派遣任務后，根據問題內容進行分析，確定任務處置和具體責任部門，并派相關的人員到現場處理。責任部門接到案卷后，根據責任歸屬，查看表單信息，派出專業(yè)力量第一時間進行處置，確保問題及時解決。

信息反饋。相關責任部門現場處理完畢以后，要具體填寫處理的全部過程，然后將這些己經完成的案卷轉回到指揮中心。指揮中心根據處理情況進行一定程度的督促。

核查結案。監(jiān)督中心根據指揮中心反饋登記的信息，通知問題所在區(qū)域的信息采集員進行核查，通過現場驗證拍照，將確認的信息反饋到監(jiān)督中心。如果達到結案標準，進行結案，如果未處置好，重新任務派遣，開始又一輪的流程。

考核評價。按住房和城鄉(xiāng)建設部頒布的《績效評價標準》，對城市綜合管理的各方面進行綜合考核評價。主要對區(qū)域、部門、崗位等進行考評。

數字城管建設特點

1、建立統(tǒng)一的地理信息系統(tǒng)平臺和信息化平臺

按照國家標準，結合煙臺地區(qū)的地理情況，通過3s技術編制了煙臺地理信息系統(tǒng)及平臺。在此系統(tǒng)中進行萬米單元網格的劃分、部件經統(tǒng)計和測繪之后，在系統(tǒng)中進行定位標注，事件的發(fā)生地點、處置階段都能在系統(tǒng)中進行查看，并且與大屏幕系統(tǒng)互連，能直觀的顯示出來，便于監(jiān)督和指揮。

城市信息管理系統(tǒng)共享了國土資源局的地理信息系統(tǒng)和公安部門的視頻系統(tǒng)，通過地理信息的重構，建立了衛(wèi)星影像圖、大比例尺地形圖、興趣點定位圖、網格部件圖，其中劃分了9千多個單元網格，普查建立了30多萬部件信息和50多萬建筑物信息，全面的覆蓋了了主城區(qū)。 建立了統(tǒng)一的信息系統(tǒng)平臺，使管理更加便捷。

2、確定統(tǒng)一的案件立案、處置、結案標準

按照國家標準，煙臺市政府辦公室出臺了《煙臺市人民政府辦公室關于印發(fā)城市管理部件事件立案、處置、結案規(guī)范的通知》及《煙臺市城市管理部件事件立案、處置、結案規(guī)范》，從制度層面保證了問題處理的標準和要求。標準根據不同部件、事件明確了立案條件、處置時限、結案條件，并以文字和圖片的形式進行了詳細的描述，給城市管理中所涉及的各個部門明確的標準，從源頭上防止了指標模糊不清、處置拖拉推委等問題。

3、信息采集服務實行了市場化的運做

信息采集是數字城管模式的源頭，采集數據的全面、及時、公正是關系以后各處理的環(huán)節(jié)的關鍵。目前數字城管信息采集主要有兩種模式：第一種是自主管理，是指政府自已出面組織一支專職隊伍完成信息采集任務，采集隊伍由政府自己管理。第二種是市場外包，是由第三方服務公司按照“城市管理部件事件立案、處置、結案規(guī)范標準”要求上報采集的信息，并以合同的方式進行結算。第二種方式對于第一種有明顯的優(yōu)勢，使監(jiān)督更加客觀、公正。既避免了內部因素的干擾，又使社會力量參與進來。煙臺、杭州等城市采用的是第二種模式，到目前從工作情況和統(tǒng)計數字來看，基本滿足了數字城管的監(jiān)督采集的要求。

4、滿足城管工作要求，提高工作的質量和效率

從以上幾個方面的創(chuàng)新，對城管工作起到了很大的推動作用，數字城管模式以全新的理念和方式改變了傳統(tǒng)管理中的一些問題，通過“城管通”的使用，加大了問題發(fā)現力度，“執(zhí)法通”的使用促進了執(zhí)法的效率，促使各部門分別組建專業(yè)的處置隊伍，保障了處置的效果，使處置的各項規(guī)范也得到了落實，從質的層面提高了城市管理工作的水平，也讓民眾更廣泛的參與到城市管理之中。

數字城管模式運行的效果

按照采集、派遣、處置的各項標準運行以來，城市管理取得了很好的效果，各項指標都有很大的提高，特別是采集數量、處置時效和結案率都很高。使得城管執(zhí)法更和諧，市政服務更到位，得到市民的擁護、理解和支持。

信息系統(tǒng)界面圖

城管通系統(tǒng)界面圖

1、城市管理的面貌發(fā)生了較大的變化，市政設施的完好率有了提升。

數字化城市管理模式運行以來，通過監(jiān)督員的日常巡查，加大了監(jiān)督的力度，促使行政執(zhí)法部門、市政管線單位、廣告清理公司形成定期在街道巡查的機制，及時發(fā)現和解決城市管理中的問題，促進了市容市貌的較大改變，保證了基礎設施的完好率。采集的部件類案件主要集中在井蓋缺失、道路平側石、人行道路等影響安全的問題，促進了市民的幸福感。從2008年到2016年的部件高發(fā)問題數量統(tǒng)計顯示，部件的立案數量隨著覆蓋面積有相應的提高，每平方公里的部件前三位高發(fā)問題的發(fā)生量少于60件，前十位高發(fā)問題的數量少于120件。基本達到了監(jiān)管的目的，提高了城市的管理水平。

區(qū)級專業(yè)部門考核成績圖

2、各區(qū)成立了數字化管理指揮部門，提高了區(qū)域的處置質量。

六區(qū)分別建立了指揮中心，主城區(qū)成立了城管委，使管理權進一步下移，減少管理層級，應對問題更加高效。 指揮中心按照屬地管理的原則對區(qū)域內的處置部門制定了詳實的考核辦法，明確了部門的責任，結合基層執(zhí)法權的有效使用，使區(qū)級指揮中心的數字化城市管理體系更加科學完善，使處置質量和效率有了極大提升。

3、專業(yè)處置部門加大了巡查和發(fā)現的力度，減少了問題的發(fā)生。

數字化城市管理模式運行以來，通過監(jiān)督員的日常巡查，加大了監(jiān)督的力度。促使行政執(zhí)法部門，市政管線單位、廣告清理公司定期在街道內巡查，及時發(fā)現和解決問題，極大的改善了城市的市容市貌。

4、案件結案率處于較高水平，市民的投訴量較低。

自2008年8月至2016年3月煙臺市數字化管理系統(tǒng)共受理監(jiān)督員上報案件約為3120975件，立案約為2948035件，結案約為2784617件，結案率約為94%。每個月的立案數量約為32395條，主要集中在城市執(zhí)法的街面秩序類、市政實施等嚴重影響居民生活的問題，通過大量的采集使得市民的投訴明顯下降，每月電話量平均在255左右，案卷處理的質量進一步的提高，使得結案率高于90%，投訴率低于立案數的10%。

數字化運行以來通過體制創(chuàng)新、流程再造和人員的調配，數字城管模式對城市管理的日常問題做到“第一時間發(fā)現問題，第一時間處置問題，第一時間解決問題”。