倪春霞 林依帆

西班牙、意大利未成年人保護(hù)工作的做法、經(jīng)驗(yàn)和啟示

倪春霞 林依帆

為學(xué)習(xí)借鑒國外未成年人保護(hù)工作的有效做法和成功經(jīng)驗(yàn)，2016 年1月23日至30日，筆者有幸赴西班牙、意大利考察兩國未成年人保護(hù)政策制度和服務(wù)體系，先后訪問了西班牙中央政府衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)與平等部、馬略卡島政府、馬略卡社會(huì)事務(wù)局等政府部門，參觀了馬略卡“Natzaret”基金會(huì)、困境家庭臨時(shí)庇護(hù)中心、“Puig des Bous”受侵害未成年人臨時(shí)照料中心、羅馬“A Roma Insieme”服刑人員子女服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織，并與當(dāng)?shù)貎和Ｗo(hù)官員、婦女兒童監(jiān)獄負(fù)責(zé)人、兒童保護(hù)NGO負(fù)責(zé)人、兒童保護(hù)律師、專家進(jìn)行座談交流，對兩國特別是西班牙的未成年人保護(hù)體系有了較為系統(tǒng)、深入的了解。

一、西班牙、意大利未成年人保護(hù)工作基本情況

（一）法律政策制定情況。1990年，西班牙簽署加入《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》，成為首批簽署公約國家之一。2008年，西班牙簽署《聯(lián)合國殘疾人權(quán)利公約》，加強(qiáng)了對殘疾未成年人及殘疾人員子女的保護(hù)工作。西班牙憲法第39條賦予政府保護(hù)家庭和未成年人權(quán)益的職責(zé)，要求政府應(yīng)當(dāng)在法定條件下對未成年人所在家庭進(jìn)行干預(yù)。2015年7月，西班牙修訂《未成年人保護(hù)法》，規(guī)范了保護(hù)程序和工作方法使“兒童利益最大化”原則更具可操作性。西班牙同時(shí)還修訂了《刑法》，加大了對侵害未成年人行為的打擊力度。在撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)方面，意大利明確規(guī)定，對于父母被剝奪監(jiān)護(hù)資格的，未成年人仍保留對父母財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)。馬略卡地方法律則規(guī)定，政府保護(hù)的范圍為本轄區(qū)內(nèi)所有未成年人，包括本地區(qū)未成年人、流動(dòng)未成年人及外籍未成年人。

（二）中央和地方事權(quán)劃分情況。西班牙、意大利屬于單一制國家，中央和地方在未成年人保護(hù)工作上各有分工。以西班牙為例，西班牙國會(huì)負(fù)責(zé)未成年人保護(hù)立法，衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)和平等部等中央政府內(nèi)閣部門負(fù)責(zé)出臺(tái)未成年人保護(hù)政策，擬定工作計(jì)劃，并以項(xiàng)目的形式支持各地開展工作。地方政府負(fù)責(zé)本區(qū)域的未成年人保護(hù)具體事務(wù)，向疑似受到父母虐待、忽視等傷害或者陷入監(jiān)護(hù)缺失困境的未成年人提供幫助。這些幫助既包括調(diào)查處置虐童案件，也包括為未成年人及家庭提供一系列干預(yù)和幫扶服務(wù)。

（三）未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況。西班牙各級政府均有職能部門牽頭負(fù)責(zé)未成年人保護(hù)工作，面向未成年人及其家庭提供服務(wù)。在馬略卡，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)事務(wù)局承擔(dān)制定保護(hù)政策、受理舉報(bào)電話、分配個(gè)案任務(wù)、購買社會(huì)力量、監(jiān)管社會(huì)服務(wù)情況等行政職責(zé)。

在個(gè)案應(yīng)急響應(yīng)方面，馬略卡社會(huì)事務(wù)局在每個(gè)街鎮(zhèn)設(shè)置了一個(gè)未成年人保護(hù)工作小組（以下簡稱“未保小組”），小組成員即“兒童保護(hù)官”。每個(gè)小組由1～3名心理學(xué)家、1～3名社會(huì)工作者、1名教育專業(yè)人員、1～2名律師、1名行政管理人員構(gòu)成。未保小組的主要職責(zé)包括：受社會(huì)事務(wù)局的委派，開展受侵害未成年人風(fēng)險(xiǎn)評估，決定是否將未成年人從家庭帶離；妥善保障未成年人安全，協(xié)調(diào)未成年人的臨時(shí)寄養(yǎng)家庭或臨時(shí)安置場所；制定并協(xié)調(diào)落實(shí)未成年人保護(hù)計(jì)劃和原生家庭融合計(jì)劃；跟蹤評估未成年人照料安置情況和原生家庭重新融合情況；向法院申請人身安全保護(hù)令等。

在服務(wù)網(wǎng)絡(luò)方面，馬略卡社會(huì)事務(wù)局在招募大量愛心家庭的同時(shí)，還設(shè)立了5個(gè)公辦未成年人服務(wù)機(jī)構(gòu)和18個(gè)民營未成年人服務(wù)機(jī)構(gòu)。公辦和民營機(jī)構(gòu)無顯著區(qū)別，形成良性競爭和功能互補(bǔ)，如代表團(tuán)實(shí)地參觀的“Puig des Bous”為公辦機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)接收和臨時(shí)照料緊急帶離的未成年人；“Natzaret”為民營機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)安置遭受嚴(yán)重侵害、監(jiān)護(hù)人被剝奪監(jiān)護(hù)資格的未成年人；還有的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)家庭教育指導(dǎo)、心理疏導(dǎo)等其他專業(yè)服務(wù)。

（四）未成年人保護(hù)機(jī)制運(yùn)行情況。西班牙、意大利的未成年人保護(hù)機(jī)制主要由以下兩個(gè)部分構(gòu)成。

上. 西班牙馬略卡社會(huì)事務(wù)局官員介紹當(dāng)?shù)匚闯赡耆吮Ｗo(hù)整體情況下. 實(shí)地考察西班牙帕爾馬困境家庭臨時(shí)庇護(hù)中心

一是強(qiáng)制報(bào)告和部門通報(bào)機(jī)制。警察、醫(yī)生、教師、鄰居等人員在發(fā)現(xiàn)未成年人可能遭受虐待、暴力傷害或者對其處境感到擔(dān)憂時(shí)，都有義務(wù)向警察部門或社會(huì)事務(wù)局報(bào)告。為充分共享公眾舉報(bào)線索，警察部門和社會(huì)事務(wù)局建立了交叉報(bào)告制度，一旦警察部門接到虐童舉報(bào)，警察要及時(shí)出動(dòng)，同時(shí)通報(bào)社會(huì)事務(wù)局，請其協(xié)調(diào)未成年人所在轄區(qū)的未保小組派出兒童保護(hù)官到場處置；反之，如果社會(huì)事務(wù)局首先收到虐童舉報(bào)，則會(huì)立即通知未保小組派兒童保護(hù)官到場處置，對情節(jié)嚴(yán)重的，兒童保護(hù)官會(huì)立即報(bào)警，請警察協(xié)助帶離受侵害未成年人。

二是分級評估和干預(yù)處置機(jī)制。西班牙法律賦予兒童保護(hù)官開展調(diào)查評估所必要的執(zhí)法權(quán)限。例如兒童保護(hù)官可以直接進(jìn)入受侵害未成年人家庭，向未成年人的老師、醫(yī)生、鄰居調(diào)查了解情況，必要時(shí)可直接帶離未成年人。如果調(diào)查遇到阻礙，兒童保護(hù)官可要求警察協(xié)助。在實(shí)際工作中，未保小組根據(jù)不同風(fēng)險(xiǎn)等級制定相應(yīng)的干預(yù)處置計(jì)劃：對于風(fēng)險(xiǎn)等級較低的，未保小組將側(cè)重制定家庭幫扶計(jì)劃，請專業(yè)人員對父母和未成年人進(jìn)行心理咨詢、教育輔導(dǎo)等，預(yù)防未成年人及其家庭陷入困境；對于風(fēng)險(xiǎn)等級較高的，未保小組會(huì)將其帶離并進(jìn)行臨時(shí)安置，其中0～6歲未成年人臨時(shí)寄養(yǎng)到愛心家庭，6歲以上未成年人臨時(shí)安置到愛心家庭或未成年人服務(wù)機(jī)構(gòu)。帶離未成年人后，未保小組還會(huì)盡快制定家庭重新融合計(jì)劃，盡可能地讓未成年人回歸原生家庭。對于確實(shí)無法返家的未成年人，未保小組將向法院申請剝奪其父母監(jiān)護(hù)權(quán)，并為其制定永久安置計(jì)劃。其中，對10歲以下未成年人，未保小組將盡可能協(xié)調(diào)辦理收養(yǎng)手續(xù)，使其進(jìn)入新的家庭，對10歲以上、無法送養(yǎng)的未成年人，未保小組將制定成年計(jì)劃，培養(yǎng)未成年人求職能力和生存技能，確保其成年后能獨(dú)立謀生。

（五）未成年人保護(hù)資金保障情況。西班牙、意大利的未成年人保護(hù)工作遵循屬地管理原則，主要由地方財(cái)政保障工作經(jīng)費(fèi)，中央及省級政府通過具體項(xiàng)目予以支持。以馬略卡為例，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)事務(wù)局、未保小組、公辦未成年人服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)以及購買社會(huì)力量的費(fèi)用均納入地方政府財(cái)政預(yù)算。其中，購買社會(huì)力量支出主要用于支持18個(gè)民辦未成年人服務(wù)機(jī)構(gòu)和大量愛心家庭。西班牙屬于高福利國家，為寄養(yǎng)家庭提供的補(bǔ)貼以“保健康、促成長”為標(biāo)準(zhǔn)，將受保護(hù)未成年人所必要的衣、食、住、行、醫(yī)、玩等費(fèi)用納入補(bǔ)貼測算范圍。

二、西班牙、意大利未成年人保護(hù)工作的啟示

從考察參觀和座談交流情況看，西班牙、意大利在未成年人保護(hù)工作中始終堅(jiān)持兒童利益最大化的理念，制定了系統(tǒng)完善的法律法規(guī)、政策制度，建立起了政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會(huì)參與的運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建了政府直接提供服務(wù)和出資購買服務(wù)相結(jié)合的服務(wù)供給體系，并制定了專業(yè)化、規(guī)范化的工作準(zhǔn)則和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。我們也應(yīng)當(dāng)借鑒和參考兩國的工作理念、成功經(jīng)驗(yàn)和有效做法，推動(dòng)構(gòu)建符合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的未成年人保護(hù)工作機(jī)制和服務(wù)體系。

（一）更新未成年人保護(hù)理念。西班牙、意大利在確定困境未成年人干預(yù)幫扶方案時(shí)始終遵循以下原則：一是穩(wěn)定方案優(yōu)于臨時(shí)措施。在保障未成年人人身安全的前提下，盡可能選擇干預(yù)措施最少的方法，采取對未成年人最為穩(wěn)定的解決方案，避免未成年人的生活、就學(xué)、社交環(huán)境發(fā)生變化。二是家庭養(yǎng)育優(yōu)于機(jī)構(gòu)照料。兒童保護(hù)官將未成年人帶離家庭時(shí)，優(yōu)先選擇交由愛心家庭養(yǎng)育，其次選擇交由小型“類家庭”機(jī)構(gòu)照料，盡可能地使未成年人在家庭環(huán)境中成長。意大利設(shè)立了專門的“媽媽監(jiān)獄”，供服刑母親與0～3歲的子女在家庭式環(huán)境的監(jiān)獄內(nèi)共同生活。西班牙“Natzaret”基金會(huì)將機(jī)構(gòu)內(nèi)照料的近50名未成年人分解成數(shù)個(gè)“大家庭”，“大家庭”的功能區(qū)室設(shè)置和家庭成員構(gòu)成盡可能地模仿普通家庭。每個(gè)“大家庭”配備一名資深社工作為“家長”，履行督促學(xué)習(xí)、開家長會(huì)、帶孩子看病等日常監(jiān)護(hù)職責(zé)。男、女未成年人在“大家庭”內(nèi)共同生活，除有各自的臥室外，其他的廚房、客廳、衛(wèi)生間等均為共用，有助于培養(yǎng)未成年人與異性正常交往的能力。三是恢復(fù)原生家庭功能優(yōu)于替代監(jiān)護(hù)照料。在對未成年人采取緊急保護(hù)措施時(shí)，未保小組要同時(shí)制定家庭幫扶計(jì)劃，盡可能地恢復(fù)原生家庭功能而非取代其家庭功能。對于帶離未成年人的家庭，馬略卡社會(huì)事務(wù)局會(huì)以每6個(gè)月為一個(gè)周期，對未成年人及其監(jiān)護(hù)人進(jìn)行一次家庭融合評估，作出未成年人是否回歸家庭的決定。我國在統(tǒng)籌謀劃未成年人保護(hù)制度時(shí)，也應(yīng)充分吸收兩國的先進(jìn)理念和政策原則，運(yùn)用未成年人權(quán)益視角和家庭養(yǎng)育最優(yōu)原則來設(shè)計(jì)保護(hù)政策、優(yōu)化服務(wù)流程和服務(wù)內(nèi)容。

（二）構(gòu)建“個(gè)案督導(dǎo)、行政協(xié)調(diào)、具體服務(wù)”三位一體的保護(hù)鏈條。保護(hù)未成年人是政府、社會(huì)、家庭的共同責(zé)任。這項(xiàng)工作在政府內(nèi)部涉及多個(gè)部門，在社會(huì)上又涉及各類服務(wù)機(jī)構(gòu)，因此需要有一個(gè)完整的保護(hù)鏈條，既能保障部門間有序銜接，又能充分激發(fā)社會(huì)活力，為未成年人提供有針對性的保護(hù)服務(wù)。在馬略卡，“個(gè)案督導(dǎo)”職能由未保小組承擔(dān)，主要負(fù)責(zé)處理未成年人個(gè)案、制定幫扶計(jì)劃、開展調(diào)查評估等個(gè)案事務(wù)；“行政協(xié)調(diào)”職能由社會(huì)事務(wù)局承擔(dān)，主要負(fù)責(zé)政策引導(dǎo)、資金支持、監(jiān)督管理及未成年人保護(hù)個(gè)案派發(fā)等行政事務(wù)；“具體服務(wù)”職能由5個(gè)公辦未成年人服務(wù)機(jī)構(gòu)、18個(gè)民營未成年人服務(wù)機(jī)構(gòu)、大量愛心家庭承擔(dān)，由上述機(jī)構(gòu)或愛心家庭具體執(zhí)行未保小組制定的干預(yù)幫扶計(jì)劃。上述職能節(jié)點(diǎn)環(huán)環(huán)相扣，形成了“社會(huì)事務(wù)局受理舉報(bào)，派發(fā)個(gè)案任務(wù)→未保小組接到個(gè)案，開展調(diào)查，制定干預(yù)幫扶計(jì)劃→各類未成年人服務(wù)機(jī)構(gòu)、愛心家庭執(zhí)行干預(yù)幫扶計(jì)劃，提供具體服務(wù)→未保小組定期督導(dǎo)評估干預(yù)幫扶計(jì)劃執(zhí)行情況→推動(dòng)未成年人回歸家庭或永久安置→結(jié)案”的完整保護(hù)鏈條。我國在推進(jìn)未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作中，也應(yīng)積極借鑒兩國做法，拓展未成年人保護(hù)中心的職能定位，在發(fā)揮救助保護(hù)機(jī)構(gòu)引領(lǐng)示范作用的基礎(chǔ)上，探索由民政部門和未成年人保護(hù)中心承擔(dān)行政協(xié)調(diào)和個(gè)案督導(dǎo)職能，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供具體服務(wù)的工作模式，使未成年人保護(hù)中心成為未成年人保護(hù)工作的資源整合平臺(tái)和個(gè)案轉(zhuǎn)介平臺(tái)。

（三）創(chuàng)新服務(wù)供給模式，提升專業(yè)服務(wù)水平。從西班牙、意大利的經(jīng)驗(yàn)來看，創(chuàng)造人性化、專業(yè)化的保護(hù)服務(wù)供給體系，必須滿足三個(gè)條件：首先要有開放的競爭環(huán)境。馬略卡當(dāng)?shù)爻素?fù)責(zé)行政協(xié)調(diào)的社會(huì)事務(wù)局工作人員和負(fù)責(zé)個(gè)案督導(dǎo)的兒童保護(hù)官是公職人員外，其他具體服務(wù)工作由5個(gè)公辦未成年人服務(wù)機(jī)構(gòu)、18個(gè)民營未成年人服務(wù)機(jī)構(gòu)及大量愛心家庭完成。各公辦、民辦機(jī)構(gòu)形成平等合作和競爭關(guān)系，需要努力提升服務(wù)質(zhì)量，及時(shí)按需調(diào)整服務(wù)內(nèi)容，爭取承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目，并接受社會(huì)事務(wù)局的監(jiān)督、指導(dǎo)、評估和管理。其次要有公益的服務(wù)心態(tài)。未成年人具有很強(qiáng)的人身依附性和情感依賴性，往往傾向于與具有愛心的個(gè)體和機(jī)構(gòu)產(chǎn)生情感聯(lián)系。愛心家庭和未成年人服務(wù)機(jī)構(gòu)通常不以營利為目的，具有天然的保護(hù)愿望和服務(wù)熱情，更容易為未成年人所接受，有利于為未成年人營造健康、寬松、穩(wěn)定的成長環(huán)境。第三要有專業(yè)的人才隊(duì)伍。履行對未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)，并不只是簡單地保障其安全，解決其溫飽，而是要關(guān)心未成年人的身心健康，教育其為人處事方法，引導(dǎo)其樹立正確觀念，幫助其像其他兒童一樣正常成長。在代表團(tuán)所訪問的政府部門、保護(hù)機(jī)構(gòu)、NGO組織中，絕大多數(shù)職工具備社工、教育、心理、律師等專業(yè)背景。目前我國正處于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵時(shí)期，我國未成年人保護(hù)領(lǐng)域同樣也面臨有效公共服務(wù)供給不足和低效公共服務(wù)供給過剩的挑戰(zhàn)，存在專業(yè)化不高、人性化不強(qiáng)的體制障礙和人才瓶頸，應(yīng)當(dāng)充分借鑒西班牙、意大利的工作模式，在繼續(xù)加大未成年保護(hù)政策創(chuàng)制、設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)和資金投入的同時(shí)，積極創(chuàng)新未成年人保護(hù)服務(wù)供給模式，大力鼓勵(lì)引導(dǎo)和培育扶持專業(yè)社會(huì)力量從事未成年人服務(wù)工作，充分發(fā)揮市場的資源配置作用，優(yōu)化未成年人公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，有效提升供給效率和服務(wù)效果。

作者單位：（民政部社會(huì)事務(wù)司）