何棣華

農(nóng)村低保制度改革探討

何棣華

我國農(nóng)村居民最低生活保障制度在保障困難群眾基本生活、維護社會穩(wěn)定方面起到了重要作用，但在快速發(fā)展過程中也存在一些問題。認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗和反思不足，是完善這項制度的必要環(huán)節(jié)，對進一步促進社會公平與和諧發(fā)展具有重要意義。

一、“理想類型”是我國城鄉(xiāng)低保制度設(shè)計的初衷

20世紀(jì)末，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制確立，市場競爭成為普遍法則。為了保障市場經(jīng)濟體制順利運行，必須建立與之相配套的社會保障機制，最低生活保障制度應(yīng)運而生。由于缺乏經(jīng)驗，當(dāng)時主要是在吸取西方國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上建立，主要內(nèi)容包括：設(shè)立最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，以“戶”為單位差額補足，實現(xiàn)動態(tài)管理，應(yīng)保盡保、應(yīng)退盡退。這項制度與原有的臨時救助制度相比具有明顯優(yōu)勢：一是由臨時性向定期性轉(zhuǎn)變，二是由實物救助向綜合救助轉(zhuǎn)變，三是由粗放管理向規(guī)范化管理轉(zhuǎn)變。從制度設(shè)計上看，這是一個理想的社會救助制度。

二、“理想類型”在實施過程中遇到的困難

任何制度的實施都需要具備一定條件，城鄉(xiāng)最低生活保障制度也是如此。只要現(xiàn)實條件無法滿足制度設(shè)計的要求，就很難達到預(yù)期目的。從實踐來看，這項制度中的部分條件，即政府單方面可以控制的條件比較容易達到，如財政拿錢、逐步提高、應(yīng)保盡保、定期發(fā)放等；那些政府單方面難以掌控的條件，如居民家庭收入情況、群眾的公平觀念和思想境界、村干部的自覺性等，由于不能滿足制度設(shè)計要求，從而導(dǎo)致這項制度實行起來效果并不理想，主要問題有：

一是家庭收入情況難以核實，從而導(dǎo)致“差額補足”的原初設(shè)計難以實施。我國最低生活保障制度的重要理念是“差額補足”，但由于家庭實際收入情況很難核實，尤其是農(nóng)村家庭收入情況核定難度更大，因而導(dǎo)致“差額補足”的理想化設(shè)計無法實現(xiàn)。有人說可采取平均數(shù)來認(rèn)定，但這與建立最低生活保障制度的初衷相違背。目前，許多地方的實際做法是以戶為單位，按人頭給予保障，視困難程度分別給予不同檔次的救助。

二是退保難，從而導(dǎo)致“動態(tài)管理”難以真正落到實處。在現(xiàn)實中，“應(yīng)保盡?！北容^容易做到，而“應(yīng)退盡退”則較難。據(jù)對廣西某市調(diào)查顯示，4年里，全市農(nóng)村低保平均入保增長率為11.83%，而平均退保率只有0.45%，個別地方甚至出現(xiàn)了連續(xù)數(shù)年零退保的現(xiàn)象。主要原因是家庭收入難核準(zhǔn)，群眾認(rèn)為他應(yīng)得，工作人員認(rèn)為他不應(yīng)得。如果把他的低保停了，他就把矛頭指向基層干部。根源在于制度設(shè)計不合理。

三是以“戶”為單位導(dǎo)致“養(yǎng)懶漢”，也導(dǎo)致群眾認(rèn)為干部處事不公。以“戶”為保障單位的初衷是好的，而且對于沒有勞動力的家庭來說是沒有問題的。但是，由于大多數(shù)低保家庭中有勞動力人口，這就導(dǎo)致兩個問題：一是“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象，二是群眾認(rèn)為基層干部辦事不公平。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村群眾有自己樸素的公平觀，他們對以“戶”為單位計算人均收入的做法難以理解，認(rèn)為有勞動能力的年輕人享受低保，而年齡超過60歲的人無法享受低保是不合理的。而且，多數(shù)農(nóng)村群眾不能區(qū)分低保政策與養(yǎng)老政策的不同，持“都是國家的錢，你們這樣做就是不合理”這種觀點非常普遍。因此，即使村干部完全按照政策辦事，群眾依然認(rèn)為他們辦事不公。

四是社會救助資源分散，難以達到“助人自立”的目的。筆者認(rèn)為，我國的城鄉(xiāng)低保制度只對一種類型的困難群眾是合理的，即家庭無勞動人口的貧困家庭，而其前提條件是家里沒有人患重大疾病。除此之外，對其他各類困難家庭來說，都未體現(xiàn)出其針對性和有效性。各個家庭致貧的原因不一樣，包括因病、因災(zāi)、因傷、因缺乏致富門路，因而救助方式和時限也不一樣。許多家庭需要的是短期足夠份量的救助，使他們擺脫困境，實現(xiàn)自立。而目前的做法不能有針對性地幫助他們擺脫困境，亟需改革。

五是其他專項救助疊加，造成新的不公。許多其他專項救助都與低保救助捆綁，只要享受了低保，就會因此帶來一連串的實惠和好處。據(jù)測算，如果一個低保家庭每一項專項救助都能享受到，一年不少于1萬元收益，其他收益比低保金本身還要多，與低收入的就業(yè)者全年工資收入持平。這樣做造成新的不公。

三、改革思路：調(diào)整“理想類型”以適應(yīng)現(xiàn)實條件

針對當(dāng)前農(nóng)村低保工作中存在的普遍問題，筆者深入基層進行了廣泛調(diào)研，初步形成了一個改革思路，并在廣西選擇了四個縣開展問卷調(diào)查，就此改革思路的合理性和可行性廣泛聽取各方意見。調(diào)查共發(fā)放問卷200份，對象包括縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民政干部、村干部、低保戶、非低保群眾。統(tǒng)計顯示：57.4%的受訪者認(rèn)為現(xiàn)行低保制度非常需要改革，答“不需要”的占11.6%，答“說不清”的占31%。其中，73.3%的民政干部、63.6%的村干部、44.4%的低保戶、55.3%的非低保群眾認(rèn)為“非常需要”。對于“您認(rèn)為貧困家庭中有勞動能力的人口享受低保是否合理”，50.9%答“合理”，33.5%答“不合理”，15.6%答“說不清”。對于“您認(rèn)為子女比較有錢的父母年老后是否應(yīng)該享受國家養(yǎng)老補貼”，51.2%答“應(yīng)該一視同仁”，20.5%回答“其補貼應(yīng)少于貧困家庭的老年人”，28.3%回答“應(yīng)全由其子女扶養(yǎng)”。對于“國家根據(jù)殘疾等級不同對殘疾人發(fā)放不同生活補貼的做法是否合理”，70.7%回答“合理”，19.2%回答“不合理”，10.2%回答“說不清”。其中，90%的民政干部、82.9%的村干部、66.7%的低保戶、54.9%的非低保群眾認(rèn)為“合理”。對于“國家對單親家庭發(fā)放一定標(biāo)準(zhǔn)的生活補貼是否合理”，73.2%回答“合理”，10.4%回答“不合理”，16.5%回答“說不清”。其中，73.3%民政干部、82.4%的村干部、74.5%的低保戶、64%的非低保群眾認(rèn)為“合理”。對于“國家對所有兒童（不分貧富家庭）給予同等生活（營養(yǎng)）補助的做法是否合理”，47.3%回答“合理”，32.9%回答“不合理”，19.8%回答“說不清”。其中，73.3%的民政干部、54.3%的村干部、35.3%的低保戶、39.2%的非低保群眾認(rèn)為“合理”。最后，問卷就改革的具體思路征求意見：第一，將現(xiàn)行的以“戶”為單位變?yōu)橐浴叭恕睘閱挝?，精確到“人”；第二，將現(xiàn)行的低保制度分解為以下6項：（1）所有老人都享受養(yǎng)老補貼；（2）根據(jù)殘疾等級每月給予殘疾人不同檔次的生活補貼；（3）對患重大疾病或遭遇重大事故者給予較大份量的一次性救助；（4）對遭遇自然災(zāi)害的家庭給予臨時救助；（5）對所有兒童給予營養(yǎng)補助；（6）為貧困家庭中有勞動能力的成年人提供就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)崗位。如果一個人符合多項條件，可以同時享受。結(jié)果，71.1%認(rèn)為“將會好于現(xiàn)行的做法”，5.4%認(rèn)為“將會比現(xiàn)行做法更糟”，23.5%回答“說不清”。其中，80%的民政干部、80%的村干部、68%的低保戶、62.7%的非低保群眾認(rèn)為這個改革方案“將會好于現(xiàn)行的做法”。

四、結(jié)論與建議

通過調(diào)查，可以得出以下結(jié)論：一是多數(shù)受訪者尤其是從事此項工作的基層干部認(rèn)為當(dāng)前的農(nóng)村低保制度需要改革；二是71.1%的受訪者認(rèn)為問卷提出的改革方案會更好；三是受訪者對發(fā)放養(yǎng)老補貼、殘疾補貼、單親家庭補貼等比較認(rèn)可，但對一視同仁發(fā)放兒童生活補貼有較大分歧，群眾贊成的比例不高。

總之，完善農(nóng)村低保制度的方向是要努力細(xì)化救助項目，并使享受條件硬性化，如以年齡、殘疾等級、縣級醫(yī)院的疾病診斷證明、單親等為標(biāo)準(zhǔn)，確保條件清楚明確。要努力實現(xiàn)救助項目精確化，如果一個家庭中有多人符合救助條件，則分別按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)給予救助；如果一個人符合多項救助條件，福利可以疊加享受；不讓政策執(zhí)行者有自由定奪的空間，群眾也就沒有理由把矛頭指向基層干部，給群眾一個明白，還干部一個清白。因此，建議打破國際慣用的以“戶”為單位的救助方式，變?yōu)獒槍Α叭恕边M行救助。

作者單位：（廣西壯族自治區(qū)民政廳）