陳魯南

試論“社會福利”一詞的多義性

陳魯南

在當(dāng)下，社會福利是一個經(jīng)常被引用、卻又有些語義含混、指向不清的概念。比如，作為我國政府職能之一的“社會福利”與西方福利國家所謂的“社會福利”是否等同？由民政部門社會福利口執(zhí)行的一系列制度，如孤兒基本生活費(fèi)、高齡老人津貼、殘疾人兩項補(bǔ)貼等，是屬于“福利”還是屬于“救助”？“養(yǎng)老服務(wù)”“兒童保護(hù)”與傳統(tǒng)的“老年福利工作”“兒童福利工作”之間是什么關(guān)系？福利經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論中的“社會福利”概念對我國的政策設(shè)計又有哪些可供借鑒的內(nèi)容？筆者擬結(jié)合個人學(xué)習(xí)與實(shí)踐，對這個多義詞作簡要探討。

一、“社會福利”之源起

“福利”這兩個字在我國古代典籍中曾經(jīng)出現(xiàn)過。如東漢末年的哲學(xué)家仲長統(tǒng)在其文章里有“是使奸人擅無窮之福利，而善士掛不赦之罪辜”；唐代文學(xué)家韓愈在與友人的信中亦有“何有去圣人之道……以求福利也！”但究其含義，就如同史書中關(guān)于“慈善”的用法一樣，仍是按照兩個單字來用，分別指“財富”和“利益”，并未構(gòu)成一個獨(dú)立的詞匯和概念。

作為專有名詞的“福利”是在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著“法律”“人文”“社會學(xué)”等一批社科詞匯自日本傳入中國。日本的語言文字系統(tǒng)原本受中國文言文影響甚深；明治維新之后，在與西方進(jìn)行深入交流的過程中，日本人利用許多漢語中原有的語素創(chuàng)造出新的概念，用以翻譯和描繪來自另一世界的新事物，“福利”即其中之一。

而日本人使用的“福利”指向的是哪種新事物呢？這就涉及到當(dāng)時歐洲列強(qiáng)所處的發(fā)展階段。19世紀(jì)的英法德諸國內(nèi)，正是工人運(yùn)動蓬勃興起、一浪高過一浪的時候，各國統(tǒng)治者一方面鎮(zhèn)壓，一方面懷柔，以讓“全體國民擁有體面的生活”為口號，采取了一些改善社會公眾生活狀態(tài)的措施；其中，即使強(qiáng)硬如鐵血首相的俾斯麥，亦著手實(shí)施了勞動保險、老年保險等制度。于是，英文中的“welfare”、德文中的“wohlfahrt”概念都開始形成和普及。這些概念的直譯應(yīng)當(dāng)是“好事兒”“好狀態(tài)”。而日本學(xué)者在翻譯這些名詞的時候，抓住其“與民增福添利”的主旨，結(jié)合漢語詞匯，譯作“福利”。

這一名詞傳入中國后，常被革命家們使用，以喚起民眾的權(quán)利意識。如黨早期的領(lǐng)袖瞿秋白同志，在其批判空想社會主義的文章里就有：“工人應(yīng)當(dāng)用別一種方法達(dá)到自己的福利，建設(shè)人類將來最光明的新社會。”孫中山先生在闡述民生思想時說：“蓋國家之設(shè)施，利益所及，仍為國民福利，非如少數(shù)人之壟斷……”毛澤東主席在《論聯(lián)合政府》里也談到：“發(fā)展工業(yè)，建設(shè)國防，福利人民，求得國家的富強(qiáng)……” 逐漸地，知識界和新聞界也開始使用。金陵大學(xué)在當(dāng)時還設(shè)立了兒童福利等專業(yè)。

至于將“社會”加諸“福利”之前開始于南京國民政府。1927年南京國民政府成立后，其機(jī)構(gòu)中設(shè)立了勞工福利科、兒童福利科、社會保險科等部門，后又在社會部下設(shè)社會福利司。據(jù)專家們考證，這是我國政治制度史上第一次使用“社會福利”的概念作為政府機(jī)構(gòu)名稱。究其含義，應(yīng)是負(fù)責(zé)社會公眾的福利。新中國成立之初，內(nèi)務(wù)部民政司的職能中亦有社會福利一項。

二、作為一種“救濟(jì)”措施的社會福利

需要注意的是，“福利”概念在形成之初就處于一種名實(shí)分離的狀態(tài)。以歐洲為例，名義上，“福利”指向?qū)θw國民體面生活的打造，是一種錦上添花的行為；但實(shí)際執(zhí)行中，無論是英國的伊麗莎白濟(jì)貧法，還是俾斯麥早期的執(zhí)政政策，都是以照顧小眾困難群體為目標(biāo)，是一種雪中送炭式的制度。這顯然與當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平密切相關(guān)，政府的財力尚不足以為普羅大眾提供支持，只有先從最需要的群體做起；而在彼時的英德諸國，鰥寡孤獨(dú)、老弱病殘是一個為數(shù)不少的群體，以解決這部分人的溫飽、醫(yī)養(yǎng)等生存需要為方向，是最符合邏輯的做法。

同樣，日本、韓國、中國效仿西方建立現(xiàn)代政府后，最初實(shí)行的社會福利制度，也是保障少數(shù)困難群體的基本生活為主。如前述國民政府設(shè)立的社會福利司，其財政資金的使用方向，是“育幼、養(yǎng)老、救災(zāi)、恤貧、贍給殘廢”。也就是說，這一階段的社會福利就是一種救濟(jì)制度。

在新中國建立后，黨和政府經(jīng)常直接將救濟(jì)與福利并提，二者的同一性更為明顯。如1950年4月，時任政務(wù)院副總理、中央政法委員會主任董必武同志曾在有關(guān)會議上作題為《新中國的救濟(jì)福利事業(yè)》的報告，對建國后的貧民救濟(jì)、流民改造、孤兒孤老精神病人收容等工作進(jìn)行總結(jié)，并指出：“經(jīng)過這番整理，中國人民的社會救濟(jì)福利事業(yè)才能腳踏實(shí)地地向著完全符合于人民大眾的利益前進(jìn)！”1951年，內(nèi)務(wù)部召開全國城市救濟(jì)福利工作會議，提出了當(dāng)時的“社會救濟(jì)福利工作的方針和任務(wù)”，包括“組織貧民生產(chǎn)自救，對喪失勞動能力的孤老殘疾及特殊困難的貧民予以必要的救濟(jì)”等；其中，生產(chǎn)自救工作又催生了“社會福利生產(chǎn)”的概念——這是由內(nèi)務(wù)部在1956年提出的，指的是由政府組織貧民、游民和有勞動能力的殘疾人從事勞動生產(chǎn)這一工作。此后，我國政府在社會福利方面基本是以建設(shè)社會福利事業(yè)單位（包括社會福利院、兒童福利院等）和社會福利生產(chǎn)單位（即各類社會福利企業(yè)）為兩條主線，并進(jìn)入了一個快速發(fā)展期。不幸的是，“文革”中內(nèi)務(wù)部被取消，這一事業(yè)遭到重大打擊。1978年，內(nèi)務(wù)部恢復(fù)設(shè)立并更名為民政部，社會福利事業(yè)再度開啟新的征程，特別是1979年全國城市社會救濟(jì)福利工作會議的召開，明確了當(dāng)時的工作方向，直接推動了事業(yè)的浴火重生。但總的來講，從建國初期到20世紀(jì)80年代這段時間內(nèi)，我國政府實(shí)施的社會福利是以無依無靠、饑寒交迫的人群為對象，以保障他們的基本生活為內(nèi)容，與救濟(jì)是同一個概念。

假如從行政機(jī)構(gòu)的名稱嬗變來觀察，“福利”與“救濟(jì)”在這一階段的難舍難分體現(xiàn)的更為明顯。前文曾述及，建國初期，內(nèi)務(wù)部曾設(shè)社會司負(fù)責(zé)社會福利工作。而1953年，內(nèi)務(wù)部又設(shè)立救濟(jì)司，并將社會福利工作中涉及農(nóng)村的部分交給該司。1955年，國務(wù)院則批準(zhǔn)內(nèi)務(wù)部將社會司改稱城市救濟(jì)司，救濟(jì)司改稱農(nóng)村救濟(jì)司；1958年，又因職能變化，將前者調(diào)整為城市社會福利司，后者為農(nóng)村救濟(jì)福利司；1959年第五次全國民政會議后，二者分別稱城市救濟(jì)社會福利司、農(nóng)村救濟(jì)社會福利司；1964年，又分別改稱城市社會福利司、農(nóng)村救濟(jì)福利司，直至內(nèi)務(wù)部撤銷。1978年民政部設(shè)立，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)亦包括城市社會福利司和農(nóng)村社會救濟(jì)司。實(shí)際上，從這當(dāng)中不僅看到了兩個概念的緊密聯(lián)系與互相通用，更可注意到計劃經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影子。

三、“福利”與“救濟(jì)”的漸行漸遠(yuǎn)

20世紀(jì)80年代以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，以及相應(yīng)的社會結(jié)構(gòu)的變化，中央在如何更好地維護(hù)人民基本權(quán)益上形成了新的思路，政府行政職能中的“福利”與“救濟(jì)”也開始出現(xiàn)分離。標(biāo)志性事件是1985年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》的發(fā)布，其中第一次提出了社會保障的概念，并將之分為社會保險、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置四部分。1988年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時，民政部即取消城市社會福利司、農(nóng)村社會救濟(jì)司，設(shè)立的新機(jī)構(gòu)中則有救災(zāi)救濟(jì)司、社會福利司。

1993年，黨的十四屆三中全會再次提出，我國要建立多層次的社會保障體系，包括社會保險、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障，繼續(xù)將救濟(jì)與福利分置。2004年，黨的十六屆四中全會提出要“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系”，第一次將“社會救濟(jì)”的表述改為“社會救助”。此后，在黨的中央全會或全國代表大會發(fā)布的多個重要文獻(xiàn)中，社會救助、社會福利都被提及，并同時作為社會保障體系的組成部分被提出。

名稱使用的不同只是表象，如果從供給主體、供給范圍、供給方式等角度來看待這兩種制度，其漸行漸遠(yuǎn)的趨勢更加明顯。

在供給主體上，社會救助和社會福利都是我國政府為社會公眾提供的基本公共服務(wù)，這一點(diǎn)上并無不同。

在供給范圍或者說供給對象上，當(dāng)下二者已出現(xiàn)差別。當(dāng)前的社會救助制度是以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為主體，兼及醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等方面；在救助對象的選擇上，基本是以家庭收入、財產(chǎn)情況等嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)條件作為準(zhǔn)入門檻。而由民政系統(tǒng)社會福利戰(zhàn)線執(zhí)行的孤兒基本生活費(fèi)、高齡老人津貼、重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼等制度，均是以身份而非經(jīng)濟(jì)條件來確定支持對象，如符合“父母雙亡、未滿十八周歲”的兒童即可申領(lǐng)孤兒基本生活費(fèi)，在二十多個省份老人年過八旬就能得到當(dāng)?shù)卣慕蛸N，與其貧富狀況無關(guān)。

在供給方式上，二者的分野則更為明顯。社會救助基本是以資金給付為主；社會福利則分為津貼和服務(wù)兩項，除前述的“發(fā)錢”的制度外，還有大量的社會福利服務(wù)機(jī)構(gòu)存在。特別是上世紀(jì)90年代末“社會福利社會化”戰(zhàn)略的提出，各種社會力量也加入到機(jī)構(gòu)建設(shè)中來；而近年來養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，使得社會力量的參與又掀起了一個高潮。國營、民辦及混合型機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成了一個多元化的服務(wù)體系，并為全社會創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位。

此外，從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，二者之間還有一個“量”的區(qū)別，救助是幫助其對象達(dá)到基本的生活水平，而福利是在國民既定的生活水平之上，盡力提高對象的生活質(zhì)量，甚至在提高國民素質(zhì)、優(yōu)化勞動力成本等方面發(fā)生作用。當(dāng)然，這一點(diǎn)以我國當(dāng)前所處的社會發(fā)展階段而言，尚無法充分體現(xiàn)——這也是我國的社會福利制度與以英國、北歐為代表的“福利國家”所不同的地方。

四、下一步的發(fā)展方向

綜上可以看出，“社會福利”在現(xiàn)代漢語語境中出現(xiàn)時，最早是作為學(xué)術(shù)概念，隨即發(fā)展為政府職能和行政制度，其內(nèi)涵和外延緊隨社會發(fā)展階段特別是政府行政實(shí)踐的變化而變化。在許多國家，社會福利的發(fā)展都經(jīng)過了從覆蓋小眾人群到普惠大眾人群的過程。目前發(fā)達(dá)國家已經(jīng)完成了這一進(jìn)程，我國則正處在從小眾逐步轉(zhuǎn)向大眾的過程中。

從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，即便是給予大眾的福利，不同的國家也采用了不同的模式。比如美國、澳大利亞等，強(qiáng)調(diào)政府在福利供給中只需承擔(dān)有限責(zé)任，只要避免出現(xiàn)社會不良狀態(tài)即可，形成了低標(biāo)準(zhǔn)的所謂自由主義福利模式；德國、法國、意大利等，強(qiáng)調(diào)個人獲得的福利要與其作出的貢獻(xiàn)掛鉤，形成了不高不低的所謂合作主義福利模式；英國和北歐諸國則以身份為前提，認(rèn)為只要是該國公民就應(yīng)當(dāng)獲得政府提供的津貼和服務(wù)，形成了高標(biāo)準(zhǔn)的所謂福利國家模式。

我國的社會福利事業(yè)發(fā)展，下一步應(yīng)走向哪一種模式呢？筆者以為，這要結(jié)合構(gòu)成福利的“津貼”和“服務(wù)”兩個系統(tǒng)各自的特點(diǎn)來討論。福利津貼作為一項制度安排，必須要落實(shí)到特定的公共財政支出上——“津貼”就是“要花錢”，并且只有政府是出錢的，因此津貼項目的設(shè)立，必須以經(jīng)濟(jì)和財力的可持續(xù)增長為前提。而福利服務(wù)作為一項有著多元主體參與的事業(yè)，其發(fā)展不僅可以滿足服務(wù)對象的需求，還可創(chuàng)造就業(yè)崗位并拉動消費(fèi)。因此，可再次回顧和總結(jié)“社會福利社會化”成功經(jīng)驗(yàn)，以此為基礎(chǔ)，把“社會福利服務(wù)化”作為下一步的中短期目標(biāo)，既努力增加人民群眾的獲得感，又為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出顯著貢獻(xiàn)。

作者單位：（民政部社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司 ）