孫太一

試圖影響政策的人一旦與重要政客的基金會(huì)建立起了良好關(guān)系，獲取大型項(xiàng)目，

直至出讓核原料開采權(quán)，都不算什么了

關(guān)于克林頓基金會(huì)的爭議，至今余波未了。

之所以說游說不一定能搞定的事情，通過政客基金會(huì)或許能生效，是因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)和不少“大事”產(chǎn)生了臺(tái)面下的聯(lián)系

近日，美國司法觀察組織（Judicial Watch）公布296頁民主黨總統(tǒng)候選人希拉里的郵件，該組織稱，其中有44頁并非由希拉里本人發(fā)送給國務(wù)院。報(bào)道稱，克林頓基金會(huì)對美國國務(wù)院的影響以及兩者的關(guān)系因這些郵件的出現(xiàn)而疑點(diǎn)重重。

隨著2016年美國總統(tǒng)大選臨近，共和黨與民主黨的廝殺漸漸進(jìn)入白熱化階段，針對兩位候選人的各種負(fù)面消息也接踵而至。其中，克林頓基金會(huì)受到關(guān)注。

此前，共和黨候選人特朗普在各種場合表示，希拉里通過克林頓基金會(huì)大量洗錢，基金會(huì)所得捐款只有不到10%被用于支持慈善機(jī)構(gòu)等。這些消息雖被逐一證偽，但是，這個(gè)以民主黨候選人希拉里丈夫、美國前總統(tǒng)克林頓命名的基金會(huì)是否如公眾預(yù)期般運(yùn)作規(guī)范，乃至以其為代表的美國前總統(tǒng)們的基金會(huì)是否在美國政治中扮演了政治掮客角色，已經(jīng)引起了全球越來越多的關(guān)注。

游說不是萬能的

提到美國前總統(tǒng)們的基金會(huì)，首先得從美國的金錢政治說起。

而提到美國的金錢政治，則不得不提及游說。

游說最早出現(xiàn)在17世紀(jì)的英國。當(dāng)時(shí)，人們會(huì)在英國國會(huì)附近的一個(gè)大廳（lobby）內(nèi)向議員們表達(dá)看法與意見，所以才有了“l(fā)obbying”（即游說）這個(gè)通過某種方式影響政客的現(xiàn)象。

在美國，游說的原始設(shè)計(jì)也是為了讓多元的意見和觀點(diǎn)能有一個(gè)交流、爭辯的平臺(tái)，以使作決策的議員們能夠作出平衡的、明事理的決策。但是，也許制度的設(shè)計(jì)者可能并沒有想到，在今天的美國，這種少數(shù)個(gè)體才擁有的渠道不僅僅只是“影響”甚至可以“左右”部分議員的態(tài)度了。

一些學(xué)者從1999年至2002年對超過300名活躍在華盛頓的游說者與政府官員進(jìn)行了為期四年的跟蹤訪談，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，游說團(tuán)體游說的實(shí)際內(nèi)容，媒體及公眾知道的非常少。真正進(jìn)入公眾視野的，可能只有少數(shù)轟動(dòng)性議題，在其背后，游說已經(jīng)推動(dòng)不少議題悄悄地變化，甚至實(shí)現(xiàn)了法案的修改。

另一個(gè)有意思的發(fā)現(xiàn)是，不光專業(yè)游說者在參與游說，國會(huì)議員本身也是游說大軍的重要組成部分。也就是說，他們會(huì)帶著相關(guān)利益，試圖去說服他們的議員同僚支持自己。

在華盛頓這樣的地方，大財(cái)團(tuán)的確更有可能得到他們想要的結(jié)果。不過，并不是錢越多，游說就一定越成功。這當(dāng)中，還會(huì)遇到一些其他的制度限制。

同時(shí)，美國的制度變革往往需要越過很多的制度壁壘，這使得維持現(xiàn)狀或順應(yīng)趨勢更有可能，哪怕投進(jìn)去的游說費(fèi)用非常多。

從只“蓋”圖書館到介入公共事務(wù)

因此，游說渠道有時(shí)效果不錯(cuò)，但不少時(shí)候卻收獲有限。那么，有沒有其他潛在渠道可以更有效地影響美國政治呢？

重要政客的基金會(huì)可能會(huì)是一個(gè)非常明顯的選擇。而其中，卸任總統(tǒng)的基金會(huì)是不可忽視的渠道。

從1941年建立了羅斯福圖書館以來，美國總統(tǒng)在卸任后都會(huì)建立以自己名字命名的圖書館。一直到約翰遜，總統(tǒng)基金會(huì)設(shè)立的作用都僅限于為總統(tǒng)圖書館提供資金。

情況從卡特開始有所改變?？ㄌ鼗饡?huì)的錢，不光用來支持圖書館的運(yùn)營，很大一部分開始用來在全世界做各種各樣的項(xiàng)目，主要是扶貧、維和、抵御疾病?？ㄌ卦谌紊系臅r(shí)候，美國人民對他都不太感冒。一些美國人甚至打趣道，“卡特還真是個(gè)不錯(cuò)的‘前總統(tǒng)”，意指其主要政績都是在卸任之后實(shí)現(xiàn)的。而在實(shí)現(xiàn)這些“政績”的過程中，卡特基金會(huì)的作用至關(guān)重要。

顯然，并不是所有美國總統(tǒng)在卸任后都會(huì)關(guān)注世界和平這樣的宏大問題。有些美國前總統(tǒng)，比如克利夫蘭和柯立芝，在卸任之后堂而皇之地去了保險(xiǎn)公司當(dāng)董事。不過，最近幾屆美國總統(tǒng)卸任之后，大多通過基金會(huì)等渠道，依然活躍在公共事務(wù)中。

比如，2010年，海地地震發(fā)生后，兩位前美國總統(tǒng)創(chuàng)立了“克林頓——布什基金會(huì)”，從網(wǎng)上接收捐款，幫助海地。

2015年，在職期間發(fā)起了伊拉克戰(zhàn)爭的美國前總統(tǒng)喬治·布什的布什基金會(huì)發(fā)起了W100慈善騎行活動(dòng)，為傷殘老兵募捐籌款。

克林頓基金會(huì)的“污跡”

之所以說游說不一定能搞定的事情，通過政客基金會(huì)或許能生效，是因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)和不少“大事”產(chǎn)生了臺(tái)面下的聯(lián)系。這在克林頓基金會(huì)身上就有顯露。

比如，據(jù)《華盛頓郵報(bào)》報(bào)道，此前，阿爾及利亞政府在試圖游說美國國務(wù)院緩和對阿人權(quán)狀況的態(tài)度時(shí)，給克林頓基金會(huì)捐了50萬美元，以支持其在海地的地震重建項(xiàng)目。克林頓基金會(huì)欣然接受捐款。

克林頓基金會(huì)有一個(gè)項(xiàng)目：克林頓全球倡議（Clinton Global Initiative）。完善尼日利亞海岸線是這個(gè)項(xiàng)目的一部分。據(jù)美國有線電視新聞網(wǎng)披露，一對黎巴嫩裔商人Chagoury兄弟在尼日利亞有沿海景觀項(xiàng)目，而Chagoury兄弟捐給克林頓基金會(huì)大約100萬～500萬美元。這種打著誘人旗號，實(shí)則有利益交換嫌疑的伎倆，讓不少美國民眾對克林頓失去了信心。

最近，希拉里的郵件門進(jìn)一步披露了涉及Chagoury兄弟的一些細(xì)節(jié)。有郵件顯示，克林頓基金會(huì)的員工曾幫助Chagoury通過克林頓在國務(wù)院的助理，聯(lián)系在黎巴嫩的重要政治人物，包括時(shí)任美國駐黎巴嫩大使。除此之外，郵件門還顯示了一些其他國務(wù)院、克林頓基金會(huì)、第三方利益交換訴求的內(nèi)容。

據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道，加拿大鈾礦開采公司Uranium One，曾為了控制美國五分之一的鈾礦開采權(quán)而通過Fernwood基金會(huì)給克林頓基金會(huì)捐款。因?yàn)殁櫴侵圃旌宋淦鞅夭豢缮俚脑?，所以這個(gè)項(xiàng)目涉及到美國的國家安全。而一旦商業(yè)交易涉及國家安全，內(nèi)閣的重要官員們（包括時(shí)任國務(wù)卿希拉里）就需要討論批準(zhǔn)。Uranium One給克林頓基金會(huì)捐了235萬美元，也同時(shí)順利獲得了開采權(quán)。人們不能斷定這兩件事情之間一定有聯(lián)系，但不少人認(rèn)為，至少克林頓基金會(huì)沒有因涉及利益沖突而選擇規(guī)避。

據(jù)《赫芬頓郵報(bào)》報(bào)道，海地地震后，克林頓基金會(huì)壟斷了海地救援，甚至不讓別國公益組織的飛機(jī)降落。包括《紐約時(shí)報(bào)》在內(nèi)的多家媒體還報(bào)道說，因?yàn)檫@樣的壟斷，克林頓基金會(huì)把不少項(xiàng)目交給了希拉里弟弟Tony Rodham的公司。Tony Rodham不僅被邀請加入了當(dāng)?shù)亟鸬V公司的顧問委員會(huì)，同時(shí)還獲取了在海地兩千多萬美元的房屋重建項(xiàng)目。

其他基金會(huì)可能更“污”

玉米游說可以促使乙醇燃料補(bǔ)貼高到不合理的地步，槍支游說可以讓美國無法推進(jìn)槍支管控與槍支購買背景審查。美國法律對于這類常規(guī)性的政治游說組織有透明度要求和規(guī)范。

根據(jù)1995年出臺(tái)的《游說公開法》，任何6個(gè)月內(nèi)在游說上花銷超過2萬美元的組織都要在美國的國會(huì)注冊為“游說組織”。這些“游說組織”要在每年公布兩次的游說報(bào)告中公布游說開銷（包括頻繁接觸政府官員職員的薪水）、游說議題，以及具體參與游說的法律法規(guī)?！队握f公開法》同時(shí)涵蓋了提升游說組織透明度的要求。

但是，重要政客的基金會(huì)往往并不會(huì)注冊成游說組織。而從實(shí)際情況看，試圖影響政策的人一旦與重要政客的基金會(huì)建立起了良好關(guān)系，獲取大型項(xiàng)目，直至出讓核原料開采權(quán)，都可能比直接游說更容易實(shí)現(xiàn)。

對于這個(gè)頗具影響力的渠道，美國也曾嘗試用一些方法進(jìn)行規(guī)范。

比如，為了避嫌，在擔(dān)任國務(wù)卿一職之前，希拉里·克林頓專門與奧巴馬政府通過簽署諒解備忘錄預(yù)先作了約定，即在希拉里擔(dān)任國務(wù)卿期間，克林頓基金會(huì)的捐款人名單全部需要向奧巴馬政府匯報(bào)，以避免利益沖突。所以，輿論所指責(zé)的克林頓基金會(huì)大量從外國獲取捐助的問題，被克林頓的支持者認(rèn)為是比較透明的。

但是，目前的制度規(guī)范顯然是不足的。據(jù)《華盛頓郵報(bào)》報(bào)道，希拉里在擔(dān)任國務(wù)卿期間，克林頓基金會(huì)收到了至少來自7個(gè)不同國家的價(jià)值至少幾百萬美元的資助，其中一些違反了與奧巴馬政府此前的約定。

從2001年成立至今，克林頓基金會(huì)收到的資金超過20億美元，其中三分之一來自美國之外。從媒體報(bào)道的情況看，基金會(huì)給美國國外勢力提供了與美國退休政要進(jìn)行游說交易的一個(gè)途徑。

值得一提的是，和同類型的基金會(huì)相比，克林頓基金會(huì)收受的外國資金比例并不算高。而且，在透明度上，不少基金會(huì)還不如克林頓基金會(huì)。據(jù)第三方機(jī)構(gòu)politifact報(bào)道，卡特基金會(huì)，其所有美國以外的捐款并不是按筆單列，而是整體合并成一項(xiàng)。

克林頓基金會(huì)之所以備受關(guān)注，是因其不同于其他退休政要基金會(huì)之處，比爾·克林頓的妻子希拉里·克林頓正在代表美國現(xiàn)在的執(zhí)政黨競選下一任美國總統(tǒng)，一些機(jī)構(gòu)因此把向克林頓基金會(huì)捐款作為對一支潛力股的投資，期待在希拉里任上獲取相應(yīng)的回報(bào)。

（作者系美國波士頓大學(xué)國際關(guān)系與政治科學(xué)講師）