邵燕（中共江陰市委黨校，江蘇江陰214431）

人口老齡化背景下的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)
——基于J省J市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)證研究

邵燕
（中共江陰市委黨校，江蘇江陰214431）

我國已進(jìn)入老齡化社會，面對來勢洶涌的“銀發(fā)浪潮”，社區(qū)居家養(yǎng)老成為一種獨(dú)具優(yōu)勢的養(yǎng)老模式。本文以J省J市為個案，通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前J市的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)初步實(shí)現(xiàn)了服務(wù)范圍擴(kuò)大化、供給模式多元化、服務(wù)形式信息化、服務(wù)隊伍專業(yè)化。但J市的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)依然存在著覆蓋范圍有限；服務(wù)內(nèi)容單一；專業(yè)人才短缺等諸多挑戰(zhàn)。當(dāng)前迫切需要進(jìn)一步擴(kuò)大居家養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋范圍、豐富居家養(yǎng)老的服務(wù)模式、拓展養(yǎng)老的服務(wù)內(nèi)容，提升居家養(yǎng)老的專業(yè)隊伍。

老齡化；社區(qū)居家養(yǎng)老；養(yǎng)老模式

一、“銀發(fā)浪潮”加大了對居家養(yǎng)老服務(wù)的需要

據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2014年，我國60周歲及以上的人口數(shù)量已達(dá)21242萬人，占全國人口比重的15.5%；65歲以上人口數(shù)量達(dá)到13755萬人，占全國人口比重的10.1%。數(shù)據(jù)顯示，我國老年人口規(guī)模呈現(xiàn)出總量擴(kuò)張、增量提速的發(fā)展態(tài)勢，人口撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)逐步加強(qiáng)。加上當(dāng)今社會已經(jīng)進(jìn)入高流動時代，多數(shù)老年生活在空巢家庭，特別是大中城市，空城家庭比率已達(dá)70%左右，給老年人的生活及照料帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

J省早在1986年就進(jìn)入“銀發(fā)社會”，其進(jìn)程不斷加速。而J市又是J省老齡化最嚴(yán)重的地區(qū)之一，J市也于1986年步入了老齡社會，比1999年的全國平均水平提前了10年。根據(jù)江陰民政部門所提供的資料：2013年，J市60周歲以上人口總數(shù)為25.2萬人，占全市總?cè)丝诘?1%。在年齡分布結(jié)構(gòu)上，60-69歲的老年人居多，占老年人數(shù)量的近60%；70-79歲的老年人近30%；80歲以上的占10%。老年人的人數(shù)以每年8000人的速度逐年上升。J市的人口老齡化也和其他地區(qū)一樣呈現(xiàn)基數(shù)大、增長快、高齡化的特點(diǎn)，并且伴隨高空巢率和“未富先老”的現(xiàn)象。

由此可見，“銀發(fā)浪潮”對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響正如科爾巴赫教授警告的一樣：“整個社會體系并未準(zhǔn)備好迎接人口老齡化?！卑l(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)，是應(yīng)對老齡化和空巢化的重要手段。在應(yīng)對“銀發(fā)浪潮”的挑戰(zhàn)而積極探索的各種養(yǎng)老模式中，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的數(shù)量增加緩慢，收費(fèi)昂貴，讓許多老人望而卻步；家庭養(yǎng)老因高空巢率和高齡人群增多而陷入困境；社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式則同時具備了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的雙重優(yōu)點(diǎn)：距離近、服務(wù)便捷，節(jié)約養(yǎng)老成本，有助于直接的滿足老年人的現(xiàn)實(shí)需求，成為應(yīng)對“銀發(fā)浪潮”的一種必然趨勢和許多老年人的現(xiàn)實(shí)選擇。據(jù)一項對老年人養(yǎng)老地點(diǎn)選擇的調(diào)查顯示：有97.81%的老年人選擇本地養(yǎng)老，僅有1.84%和0.35%的老年人選擇異地養(yǎng)老和流動養(yǎng)老；有超過70%的老年人希望養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在離家1公里以內(nèi)的地方，僅有2.58%的老年人可以在3公里以上的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。由此可見，社區(qū)居家養(yǎng)老模式成為多數(shù)人的選擇偏好。

社區(qū)居家養(yǎng)老是一種以社區(qū)為載體，實(shí)現(xiàn)政府、社區(qū)、企業(yè)、社會等多方資源的整合，為社區(qū)內(nèi)的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等系列服務(wù)。這種養(yǎng)老模式的最大優(yōu)勢在于：其一，有利于節(jié)約社會財富，社區(qū)居家養(yǎng)老需要投入的財力遠(yuǎn)低于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老；其二，更加適合于老年人的養(yǎng)老需求。社區(qū)居家養(yǎng)老對于養(yǎng)老需要的家庭，更加便捷、節(jié)約成本，而且還能維護(hù)老年人原本的社會網(wǎng)絡(luò)與支持網(wǎng)絡(luò)。其三，社區(qū)居家養(yǎng)老還能提供就業(yè)機(jī)會，增加就業(yè)崗位，特別有助于解決在就業(yè)市場上處于弱勢群體（如下崗再就業(yè)群體、4050人群等）的就業(yè)問題。

二、社區(qū)居家養(yǎng)老體系的建設(shè)成效

為應(yīng)對“銀發(fā)浪潮”日益嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)，江陰市積極響應(yīng)民政部2006年提出“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)計劃”，通過制定長期性的發(fā)展規(guī)劃，擴(kuò)大政府資助，加強(qiáng)隊伍建設(shè)等有效舉措，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)方面取得了顯著成效。

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)范圍擴(kuò)大化

J市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好，無論是地區(qū)生產(chǎn)總值、公共財政預(yù)算收入，還是居民人均可支配收入與消費(fèi)性支出都具有明顯優(yōu)勢。J市把加快發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系作為一項重要的民生工程常抓不懈，創(chuàng)新機(jī)制，多元投入，在土地緊缺的現(xiàn)實(shí)情況下建設(shè)一批養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，完善了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。近幾年來J市還將居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)列入市委、市政府的民生重點(diǎn)工程，并不斷完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)方案，工作目標(biāo)責(zé)任制和績效考核制度。共建成居家養(yǎng)老服務(wù)站218個，全市居家養(yǎng)老服務(wù)站覆蓋率達(dá)到85%，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)站城區(qū)全覆蓋。此外，J市還大力加大對居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的支持力度，積極引導(dǎo)、整合社會資源，加大資金投入，努力擴(kuò)大受益面，每年都會安排專項資金如建設(shè)資金補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)助、養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員工資補(bǔ)貼等。如2014年CD街道養(yǎng)老服務(wù)中心總投資1.4億元，設(shè)有頤養(yǎng)區(qū)、特護(hù)區(qū)、活動區(qū)等多個功能區(qū)，擁有養(yǎng)老床位500張，配套設(shè)施堪稱一流，而收費(fèi)則是“平民價”，普通老人平均每月只要花費(fèi)1600元左右，就能享受到全方位的生活照料。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老供給模式多元化

J市結(jié)合自身市情，不斷探索多元化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式。在供給方面形成了三種模式：其一，政府出資建設(shè)，與社區(qū)共同運(yùn)營。其二，市場主體投資建設(shè)，政府通過購買獲得服務(wù)。其三，市場出資、市場建設(shè)、市場運(yùn)行。如J市于2008年在全國首次引入外資參與養(yǎng)老項目，由美籍華人投資1500萬美元興建的夕陽紅老年康樂中心，目前，這個綜合性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)已吸引1000多名老人入住，成為了老年人的溫暖之家。

（三）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)形式信息化

J市日益注重依托現(xiàn)代信息科技手段助推社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的建設(shè)，引導(dǎo)居家養(yǎng)老服務(wù)項目向信息化發(fā)展。通過完善具有GPS定位、主動呼叫和被動呼叫共存的老年呼叫居家信息服務(wù)平臺。2008年，J市把保障獨(dú)居、空巢老人的生活作為市政府的十大民生工程，通過財政出資為老年家庭安裝“幸福一點(diǎn)通”居家應(yīng)急呼叫系統(tǒng)。這一系統(tǒng)與120、110相連，老年人遇到緊急情況下及時，通過這一系統(tǒng)能夠在第一時間與社區(qū)服務(wù)組織、志愿者和老年人子女等取得聯(lián)系，獲得幫助。這一舉措有效為獨(dú)居、空巢老人打造了健康安全網(wǎng)。截止到2014年年底，“幸福一點(diǎn)通”用戶擴(kuò)容至7800戶。

（四）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍專業(yè)化

目前，J市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)持證上崗率目前已達(dá)95%，但專業(yè)人員主要集中在敬老院等機(jī)構(gòu)。為此J市力推“養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)工程”，大力提升對社區(qū)居家養(yǎng)老專業(yè)人員的培訓(xùn)力度，以滿足不同年齡層次的老年人的不同服務(wù)需求，以提升居家養(yǎng)老服務(wù)的水平。培訓(xùn)內(nèi)容實(shí)用而廣泛，不僅包含了養(yǎng)老護(hù)理員的職業(yè)道德和基礎(chǔ)知識方面的培訓(xùn)，還包括老年人權(quán)益保障法、國內(nèi)外機(jī)構(gòu)居家養(yǎng)老護(hù)理現(xiàn)狀、老年人心理特點(diǎn)及與其溝通的技巧、養(yǎng)老護(hù)理基礎(chǔ)知識和生活照料、康復(fù)護(hù)理等養(yǎng)老護(hù)理操作技能、護(hù)理員減壓培訓(xùn)等。這些針對性的培訓(xùn)極大地提升了養(yǎng)老護(hù)理員的護(hù)理理論知識等。此外，J市還對養(yǎng)老護(hù)理員開展職業(yè)技能鑒定。目前，全市各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有360多名養(yǎng)老護(hù)理員，其中已有270多名實(shí)現(xiàn)了持證上崗。與此同時J市還大力倡導(dǎo)公益慈善組織、社會組織志愿者積極參與到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，通過組織駐區(qū)單位、社區(qū)干部、社區(qū)熱心人士以及青年志愿者等，探索出了“鄰里互助幫扶式”、“小手拉大手式”和“高齡孤老結(jié)對關(guān)愛式”等多種服務(wù)形式，使高?？粘怖夏耆擞腥岁P(guān)心幫助，并得到代購、代繳、助醫(yī)、助餐等生活照料和家政、精神關(guān)愛等服務(wù)。例如LG街道共有170名老年志愿者，每月有113位老年人能夠享受到上門服務(wù)。LG街道還專門建立了一套較為完整長效的工作機(jī)制，形成了常態(tài)化的活動模式。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老遭遇的現(xiàn)實(shí)困境

與家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相比，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)有其獨(dú)特的優(yōu)勢。但因其發(fā)展時間較短，在發(fā)展過程中還面臨著一些現(xiàn)實(shí)困境。

（一）覆蓋范圍依然有限

從J市的實(shí)證研究來看，當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的覆蓋依然有限，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚的J市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心也僅在市區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，居家養(yǎng)老覆蓋率不足，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是一些農(nóng)村社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還較為滯后。還有服務(wù)對象上的覆蓋范圍依然難以實(shí)現(xiàn)均衡化。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)按照由誰出資可以分為個人出資和財政出資兩種模式。因地方財力所限，特別是基層社區(qū)活動經(jīng)費(fèi)的短缺，能夠享受到提供給社區(qū)老年人口的免費(fèi)服務(wù)的人口還相對較少。而自費(fèi)購買服務(wù)的人群則更少，其原因在于，傳統(tǒng)觀點(diǎn)的禁錮對老年人影響深遠(yuǎn)，即使經(jīng)濟(jì)相對寬裕大部分老齡人也不愿意花錢購買服務(wù)。

（二）服務(wù)內(nèi)容依然單一

2011年2月24日《人民日報》報道提供的一組數(shù)據(jù)顯示：當(dāng)前我國社區(qū)居家養(yǎng)老存在突出問題是服務(wù)形式單一，高齡人群繼續(xù)康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、精神慰藉等服務(wù)滯后。J市的實(shí)證研究也證明了這一觀點(diǎn)，當(dāng)前居家養(yǎng)老服務(wù)僅限于針對健康老年人的養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)，以及日常生活照料等家政服務(wù)，現(xiàn)有的服務(wù)項目與老年人個性化的服務(wù)需要還有一定的差距。如目前各個社區(qū)居家服務(wù)中心（站）還普遍缺乏老年人特別是高齡人群需求較高的上門服務(wù)；化解空巢家庭、獨(dú)居老人等精神慰藉和精神關(guān)懷等人性化服務(wù)；以及針對高齡人群患病需康復(fù)的老年人的醫(yī)療服務(wù)等個性化的服務(wù)項目。

（三）專業(yè)人才依然短缺

盡管J市通過提升居家養(yǎng)老服務(wù)人員的工資待遇水平，加大對其業(yè)務(wù)水平和工作能力的培訓(xùn)，但在養(yǎng)老服務(wù)人員隊伍方面還存在諸多問題。首先專業(yè)人才力量偏少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能應(yīng)對“銀發(fā)浪潮”的來襲；其次結(jié)構(gòu)不合理，大部分從業(yè)人員年齡超過40歲以上，而且多為女性，這樣的年齡結(jié)構(gòu)不利于提升養(yǎng)老服務(wù)隊伍的專業(yè)化素質(zhì)，而且不利于這一事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。再次人員結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，因養(yǎng)老服務(wù)工作待遇低，工作強(qiáng)度大，工作地位不高，因此人員穩(wěn)定性極低。最后雖然志愿者隊伍通過開展豐富多彩的助老志愿活動，但這些活動大多停留在非常態(tài)化、非專業(yè)化、非連續(xù)性的“獻(xiàn)愛心”層面。

（四）管理機(jī)制仍需完善

目前國家層面還缺乏從法律上給予養(yǎng)老事業(yè)相應(yīng)的保障，許多地方也把工作的重心放在教育、醫(yī)療等其他公共服務(wù)的供給上，從而忽視了養(yǎng)老服務(wù)的供給。在這種背景下，J市養(yǎng)老服務(wù)也缺乏相應(yīng)的法律保障，基本上是靠地方性的政策法規(guī)來開展工作，工作在實(shí)際推廣和具體運(yùn)行過程中會遇到很多障礙和阻力。例如民政部門因資金和人力的限制，很難根據(jù)社區(qū)居民的現(xiàn)實(shí)需求，按照老年人的個性化意愿制定居家養(yǎng)老服務(wù)中心的發(fā)展規(guī)劃和服務(wù)項目，一些項目設(shè)置不實(shí)用，造成了資源的浪費(fèi)。此外，一些社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）建成后，受前期規(guī)劃不到位，布局的不合理，覆蓋范圍狹窄等問題的局限，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的難以向規(guī)?；蛯I(yè)化發(fā)展。特別是養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建立、服務(wù)的開展等需要其他職能部門的支持和配合，因民政部門難以進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，在工作中難以調(diào)動其他部門的資源為養(yǎng)老工作服務(wù)。作為居家養(yǎng)老服務(wù)的具體實(shí)施者，無論是在人力，還是物力、財力上，社區(qū)都難以承擔(dān)如此繁重的工作。社區(qū)的工作人員承擔(dān)著許多行政職能，因而沒有太多的時間和精力來承擔(dān)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)方面的工作。

四、推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的對策

針對已有挑戰(zhàn)，特別是有效化解人口老齡化的社會風(fēng)險，保障老年人安享晚年，還需進(jìn)一步探索優(yōu)化提升居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展方向和發(fā)展路徑。

（一）進(jìn)一步拓展社區(qū)居家養(yǎng)老覆蓋范圍

當(dāng)前，我國大多數(shù)老年人依然居住在農(nóng)村社區(qū)，與城市社區(qū)相比，農(nóng)村社區(qū)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展更為滯后，絕大多數(shù)老齡人群，特別是一些高齡人群缺乏基本的養(yǎng)老服務(wù)，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成了一些負(fù)面影響。因此，今后，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)范圍，特別是應(yīng)加大對農(nóng)村社區(qū)的扶持力度。在全市建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)中心時應(yīng)充分考慮農(nóng)村社區(qū)的實(shí)際情況，在資源配置上有一定程度的傾斜和支持，為更多的農(nóng)村老年人提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的基本保障。此外，還應(yīng)將居家養(yǎng)老服務(wù)的范圍擴(kuò)展到不同年齡層次的老年人群，爭取將老齡服務(wù)由補(bǔ)缺型服務(wù)向普惠型服務(wù)轉(zhuǎn)變，逐漸惠及所有老年入群體。

（二）進(jìn)一步豐富社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容

當(dāng)前，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心所能提供的服務(wù)與老年群體的個性化需要存在著一定的差距。因此，政府應(yīng)逐步豐富服務(wù)內(nèi)容。如當(dāng)前空巢家庭數(shù)量較多，因此社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心可提供一些精神生活陪伴、文化娛樂活動等精神性的服務(wù)。此外，老年人對健康的關(guān)注和健康服務(wù)的需求較高，因此社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)也可以進(jìn)一步豐富服務(wù)形式，如采取多種形式向老年群體提供健康資源、陪醫(yī)送藥、康復(fù)護(hù)理等服務(wù)，也可以根據(jù)老年群體的生活現(xiàn)狀，提供一些如房產(chǎn)分配、贍養(yǎng)等方面的法律咨詢和法律維權(quán)等服務(wù)。最后，還應(yīng)該加大對老年群體精神狀態(tài)、心理狀況的特別關(guān)注，注重服務(wù)質(zhì)量。

（三）進(jìn)一步完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制

針對人口老齡化高齡化速度不斷加快、老年人對養(yǎng)老服務(wù)需求日趨多元的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，各級政府應(yīng)逐步完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理機(jī)制，為養(yǎng)老事業(yè)提供制度保障。各級政府應(yīng)因地制宜，探索建立長期護(hù)理保險制度與養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，為居家養(yǎng)老服務(wù)提供必要的資金支持。

（四）進(jìn)一步壯大社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍

首先，應(yīng)該通過制定各種優(yōu)惠政策，提升養(yǎng)老服務(wù)人員從業(yè)待遇，鼓勵和吸引更多的人才加入到養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)工作。其次，應(yīng)該利用和借助高校和職業(yè)院校以及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等各方力量，加大對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)，提升行業(yè)的整體素質(zhì)。最后，完善志愿者工作機(jī)制，逐步建立志愿者服務(wù)人員的專業(yè)化、穩(wěn)定化和職業(yè)化。

［1］江蘇省財政廳.充分發(fā)揮財政資金支持引導(dǎo)作用助推社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)［J］.中國財政，2014（2）：21-23.

［2］宋超.江陰投入10億興辦養(yǎng)老設(shè)施顛覆養(yǎng)老靠子女的傳統(tǒng)［N］.江南晚報，2012-10-08.

［3］孫迎春.我國社區(qū)居家養(yǎng)老調(diào)查及對策研究——基于南京市棲霞區(qū)居家養(yǎng)老調(diào)查［J］.特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2012（11）：90-92.

［4］胡丹，鄭英.社區(qū)居家養(yǎng)老托起“夕陽紅”［N］.江陰日報，2014-01-13.

［5］鄭英.政府主導(dǎo)社會參與全民關(guān)懷多元化為養(yǎng)老服務(wù)托起幸?！跋﹃柤t”［N］.江陰日報，2014-10-01.

［6］“江蘇特色”居家養(yǎng)老服務(wù)模式初步形成［N］.新華日報，2013-10-14.

［7］江陰市大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)中心及日間照料中心［EB/OL］.江陰政務(wù)網(wǎng)（http：//www.jiangyin.gov.cn/a/201312/ m69vcmq4lchf.shtml）.

［8］“江蘇特色”居家養(yǎng)老服務(wù)模式初步形成［N］.新華日報，2013-10-14.

［9］丁建定.居家養(yǎng)老服務(wù)：認(rèn)識誤區(qū)、理性原則及完善對策［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報，2013（2）：20-26.

（責(zé)編：李園）

C912.83

A

1008-8431（2016）04-0061-04

2016-04-20

邵燕（1982-），女，中共江陰市委黨校講師，南京大學(xué)社會學(xué)院博士研究生。