●俞祖成

日本非營利組織：法制建設(shè)與改革動向

●俞祖成

近年來，學(xué)界對發(fā)達國家的非營利組織（Non-Profit Organization，以下簡稱NPO）制度進行了大量的研究。已有研究對歐美發(fā)達國家關(guān)注較多，相對而言，對鄰國日本的研究顯得不足。而且有關(guān)日本NPO的研究缺乏系統(tǒng)性和整體性視野，研究結(jié)果對中國社會組織發(fā)展的借鑒性不強。本文從“法制建設(shè)”和“改革動向”兩個維度出發(fā)，對日本NPO的整體發(fā)展情況進行分析，以期對國內(nèi)相關(guān)研究和改革有借鑒。

一、日本NPO的分類：市民視角與制度視角

作為“區(qū)別于政府組織與企業(yè)組織的第三部門組織”的指代詞，日本相繼出現(xiàn)了公益法人、廣義公益法人、市民活動團體、志愿者團體、NPO等多種稱謂。但最終被日本社會普遍接受與廣泛使用的是“NPO”。概括而言，目前日本市民對NPO的理解方式有三種：（1）根據(jù)《特定非營利活動促進法》（統(tǒng)稱《NPO法》）成立的“特定非營利活動法人”（通稱NPO法人）；（2）包括NPO法人在內(nèi)的“市民活動團體”；（3）所有不以營利為目的的民間團體。其中第三種是最普遍的理解方式，即不管其是否注冊為法人，只要是市民自主設(shè)立、獨立于政府和企業(yè)且不以營利為目的的民間組織即可被稱為NPO①。如圖1所示。

另外，根據(jù)“是否具有法人資格”的標(biāo)準(zhǔn)，可將日本NPO劃分為“非法人型NPO”和“法人型NPO”。其中“非法人型NPO”是指根據(jù)日本國憲法第21條規(guī)定的結(jié)社自由權(quán)，市民在未經(jīng)政府批準(zhǔn)的情況下自由組建的不具有法人資格的任意團體。這些任意團體通常以“市民活動團體”或“志愿者團體”等形式開展活動，在稅法等法律上又被稱為“無權(quán)利能力社團/財團”（権力能力なき社団●財団）或“無人格社團/財團”（人格なき社団●財団）。在遵守法律的前提下，任意團體不但無須接受來自政府部門的監(jiān)管或干涉，而且還能享受一定的稅收優(yōu)惠。與之相對應(yīng)，“法人型NPO”是指根據(jù)相關(guān)法律履行注冊手續(xù)并在法務(wù)省法務(wù)局履行登記手續(xù)的非營利組織。如圖2所示。

圖1　日本NPO的三種理解方式

二、日本NPO的法制建設(shè)：“加拉帕戈斯現(xiàn)象”

根據(jù)日本學(xué)者雨森孝悅的觀點，在日本，法人型NPO至少包括NPO法人、公益社團/財團法人（通稱“公益法人”）、一般社團/財團法人（通稱“一般法人”）、社會福祉法人、宗教法人、醫(yī)療法人、學(xué)校法人、更生保護法人、管理組合法人（含團地管理組合法人）、許可地緣團體以及消費生活協(xié)同組合。這些法人的法律依據(jù)、成立目的、主管部門以及法人數(shù)量等內(nèi)容，具體見表1。

需要強調(diào)的是，上述法人型NPO包含公益型法人、互益型法人以及私益型法人，其公益程度越高，所享受的稅收優(yōu)惠待遇就越優(yōu)厚。此外，根據(jù)法人型NPO所享受的不同稅收待遇，日本采取寬嚴(yán)相濟的法人登記標(biāo)準(zhǔn)，包括登記備案、認證、認可以及公益認定。但不管采取何種登記標(biāo)準(zhǔn)，其法人成立要件都必須通過法律條文加以明確，以此盡可能地限制政府部門的自由裁量權(quán)。

圖2　日本NPO的主要類型

根據(jù)表1的內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，日本N PO的法制建設(shè)高度分化和精細化。日本學(xué)者出口正之將這一獨具日本特色的現(xiàn)象稱為“加拉帕戈斯現(xiàn)象”（Galapagosization）。所謂“加拉帕戈斯現(xiàn)象”，本意是指發(fā)生在孤立的加拉帕戈斯群島（南美島嶼）上扭曲怪異的進化狀況，后被轉(zhuǎn)用為日本商業(yè)用語，特指在孤立的日本市場環(huán)境下，日本商品或技術(shù)獨自進行“最適化”，進而逐漸喪失與外部環(huán)境進行互動的能力，最終不敵那些來自外國的適應(yīng)性高且價格低廉的商品或技術(shù)并陷入被淘汰的危險境地。而在出口正之的語境中，日本法人型NPO的“加拉帕戈斯現(xiàn)象”主要包括以下幾點：第一，根據(jù)不同社會領(lǐng)域的需求，分別設(shè)立不同的非營利法人；第二，出現(xiàn)相互交叉和相互滲透的一般性非營利法人（一般法人與NPO法人）；第三，不同的非營利法人采取不同的會計制度；第四，不同類型的非營利法人，其稅收減免資格的認定基準(zhǔn)也不盡相同②。

三、日本NPO的改革動向：以社團/財團法人制度為中心

日本NPO的發(fā)展已經(jīng)歷一個多世紀(jì)。在這個漫長的發(fā)展過程中，日本政府展開了多次針對NPO的制度改革。日本學(xué)者出口正之認為，戰(zhàn)后日本NPO制度的改革可以分為兩個階段：有關(guān)學(xué)校法人等廣義公益法人制度和NPO法人制度的創(chuàng)設(shè)（第一階段）以及始于2000年的公益法人制度改革（第二階段）③。本文重點對第二階段的NPO制度改革——公益法人制度改革的背景及其主要內(nèi)容進行分析。

（一）日本社團/財團法人制度的緣起及改革

1896年，明治政府頒布日本近代史上的首部民法。其第34條中作出如下規(guī)定：“凡與祭祀、宗教、慈善、學(xué)術(shù)、技藝以及其他公益事業(yè)相關(guān)且不以營利為目的的社團或財團，必須經(jīng)由政府主管部門（主務(wù)官廳）的許可，方能注冊為社團法人或財團法人”，由此創(chuàng)設(shè)出日本歷史上首個有關(guān)NPO的法人制度——公益法人制度。然而，囿于日本傳統(tǒng)文化中根深蒂固的“官本位”思想的影響，以及為了將國民的精力集結(jié)在以富國強兵為目標(biāo)的近代國家建設(shè)活動上（而非將之消耗在結(jié)社活動中），明治政府在公益法人的設(shè)立制度上采取僅次于特許主義的“許可主義”，同時沒有對設(shè)立許可基準(zhǔn)進行明文規(guī)定，而有意將之授權(quán)給各政府主管部門自由裁量，試圖以此嚴(yán)格控制公益法人的設(shè)立與發(fā)展，同時將那些獲準(zhǔn)成立的公益法人變成“行政業(yè)務(wù)代行型法人”，從而開啟日本長達100余年的“公益法人規(guī)制冰河期”。

表1　日本法人型NPO的法制建設(shè)及其概要

客觀地說，在日本民法制定以來的100多年間，根據(jù)民法成立的公益法人（社團/財團法人）在日本近現(xiàn)代過程中發(fā)揮了重要作用。然而，在規(guī)制嚴(yán)厲的許可制度下，公益法人的法人注冊與公益性判定融為一體，從而逐漸引發(fā)一系列的弊端，包括：（1）法人注冊極其困難；（2）公益性判定基準(zhǔn)不明確；（3）營利性（私益性）法人和共益性法人混雜其中；（4）不少公益法人在享受稅收減免待遇的同時，接受大量的財政補助金和政府購買服務(wù)費；（5）不少公益法人淪為安排退休官員再就業(yè)的準(zhǔn)政府組織；（6）不斷出現(xiàn)有關(guān)公益法人行賄、瀆職以及貪污的問題。

為了徹底革除上述制度弊端，日本政府于2000年制定《行政改革大綱》，時隔100余年首次提出徹底改革公益法人制度的意向。2004年，日本政府出臺《今后的行政改革之方針》，據(jù)此確立公益法人制度改革的基本框架。根據(jù)這個改革框架，日本政府于2006年5月出臺“公益法人制度改革關(guān)聯(lián)三法案”，即《關(guān)于一般社團法人和一般財團法人之法律》（以下簡稱《一般法人法》）、《關(guān)于公益社團法人和公益財團法人的認定等法律》（以下簡稱《公益認定法》）、《關(guān)于一般社團法人和一般財團法人之法律以及關(guān)于公益社團法人和公益財團法人的認定等法律的實施所需配套法律之整備等的法律》（以下簡稱《整備法》）。緊接著，日本政府于2007年4月組建“內(nèi)閣府公益認定等委員會”，以此向首相提供有關(guān)公益認定等業(yè)務(wù)的咨詢。2008年4月，內(nèi)閣府公益認定等委員會頒布《有關(guān)公益認定等的操作指南》，并重新修訂《公益法人會計基準(zhǔn)》。

較之舊制度，2008年開始實施的新公益法人制度具有以下幾個特征：第一，將法人注冊與公益性判定（稅收減免資格的認定）進行制度性分離；第二，法人注冊采取登記備案制度，廢除主管部門的許可制度；第三，公益性判定（即稅收減免資格的認定）不再交由主管部門或國稅廳負責(zé)，而是授權(quán)給由民間有識之士組成的合議制機構(gòu)；第四，通過法律或政令（行政法規(guī)）等法規(guī)將公益認定基準(zhǔn)等規(guī)則明文化，以此提高制度操作的透明度；第五，實現(xiàn)監(jiān)管理念從“事先規(guī)制”轉(zhuǎn)向“事后監(jiān)管”。詳見圖3。

（二）一般社團/財團法人的制度

1.制度特征。一般社團/財團法人（以下統(tǒng)稱“一般法人”）的制度特征在于法人享有極高的自由度。首先，法人的注冊手續(xù)非常簡易，同時法人的事業(yè)目的和事業(yè)內(nèi)容沒有任何法律限制。換言之，在不違反其他法律的前提下，一般法人可以從事任何不以營利為目的事業(yè)。為此，有日本學(xué)者將一般法人稱為“全天候型法人”。當(dāng)然，與營利法人不同，法律禁止一般法人進行利潤（剩余金）分配。不過，這種“利潤分配禁止”屬于非完全性“利潤分配禁止”，其原因在于：法律雖然禁止一般社團法人向其會員進行分股或分紅，但卻未禁止其將利潤或剩余財產(chǎn)分配給組織干部或會員之外的個人或組織。此外，法律允許一般法人通過權(quán)力機關(guān)（一般社團法人的會員大會或一般財團法人的評議員會）的決議將組織剩余財產(chǎn)分配給會員或組織創(chuàng)立者。其次，盡可能地將政府部門的介入和干涉限制在最小范圍內(nèi)，同時通過詳盡縝密的法律規(guī)定，盡可能地促使一般法人建立完善的內(nèi)部治理機制，以此強化法人運營的自律性和自主性。

圖3　日本公益法人制度的改革框架

2.注冊手續(xù)。在日本，設(shè)立一般社團法人僅需2名會員（個人或法人均可）。另外，市民（單個人或多個人均可）只需提供不低于300萬日元（約18萬人民幣）的原始基金即可成立一般財團法人。設(shè)立這兩類法人均無需政府部門的同意。法人的發(fā)起人（或創(chuàng)始人）只需將事先制定好的組織章程進行公證并提交至法務(wù)省法務(wù)局進行法人登記后即可獲得法人資格。

3.內(nèi)部治理機制。根據(jù)法律規(guī)定，一般社團法人必須設(shè)置作為最高決策機構(gòu)的會員大會，同時必須設(shè)置1名以上的理事。不過，法律并未規(guī)定一般社團法人負有設(shè)置理事會和監(jiān)事的法定義務(wù)。據(jù)此，一般社團法人的內(nèi)部治理機制可分為五種類型：（1）會員大會+理事；（2）會員大會+理事+監(jiān)事；（3）會員大會+理事+監(jiān)事+會計監(jiān)查人；（4）會員大會+理事+理事會+監(jiān)事；（5）會員大會+理事+理事會+監(jiān)事+會計監(jiān)查人。需要補充說明的是，利潤完全非分配型一般社團法人（即稅法上規(guī)定的“非營利型法人”）必須設(shè)置理事會（3名以上理事）和監(jiān)事。此外，負債總額超過200億日元的一般社團法人（即大規(guī)模一般社團法人）必須設(shè)置監(jiān)事和會計監(jiān)查人（注冊會計師或監(jiān)查法人）。另外，一般社團法人可以通過章程的特別規(guī)定，設(shè)立獨具日本特色的“基金”。所謂“基金”，是指一般社團法人為了籌集組織成立所需的啟動資金而向個人或組織籌集而來的社會資金。這些社會資金不同于募捐資金，必須將之歸還給出資人。

較之一般社團法人，作為財產(chǎn)集合體的一般財團法人不存在會員④，所以無法設(shè)立“會員大會”。不過，根據(jù)法律規(guī)定，一般財團法人負有設(shè)置理事、理事會以及監(jiān)事的法定義務(wù)。另外，為了制衡和監(jiān)督理事，一般財團法人還必須設(shè)置獨具日本特色的“評議員”和“評議員會”。評議員擁有諸如選任理事以及更變組織章程等重大事項的決策權(quán)。此外，負債總額超過200億日元的一般財團法人（即大規(guī)模一般財團法人）還須設(shè)置會計監(jiān)查人。簡言之，可供一般財團法人選擇的內(nèi)部治理機制僅有兩種，即“類型1：評議員+評議員會+理事+理事會+監(jiān)事”和“類型2：評議員+評議員會+理事+理事會+監(jiān)事+會計監(jiān)查人”。

4.監(jiān)管體制。由于一般法人的注冊手續(xù)與營利法人無異，無需政府部門的同意，因此其成立后也無需接受政府部門的監(jiān)管，主要依靠自律原則開展活動。當(dāng)然，根據(jù)法務(wù)大臣或相關(guān)利害人的申述，法院有權(quán)禁止市民成立那些有礙于公益秩序的一般法人，同時有權(quán)解散那些涉嫌違法的一般法人。此外，為了防止制度濫用，隸屬法務(wù)省法務(wù)局的法人登記官有權(quán)對“休眠法人”（即那些長期未開展實質(zhì)性活動的一般法人）強制實行“視為解散登記”。

5.稅收優(yōu)惠。由于一般法人在事業(yè)目的和事業(yè)內(nèi)容方面擁有最大限度的自由，因此，基本無法享受稅收減免優(yōu)惠。那些滿足稅法規(guī)定的“徹底貫徹非營利性的法人之要件”或“以共益性活動為目的的法人之要件”的一般法人可被視為“非營利型法人”，從而享受諸如會費收入免稅等若干稅收優(yōu)惠。而除此之外的一般法人（即稅法上規(guī)定的“普通法人”）則與營利法人相同，其所有收入均被課稅。

（三）公益社團/財團法人的制度

1.公益認定基準(zhǔn)。所謂公益社團/財團法人（以下統(tǒng)稱“公益法人”），是指那些滿足公益認定基準(zhǔn)并獲得公益認定資格，從而享受全方位的稅收減免優(yōu)惠的一般法人。根據(jù)《公益認定法》第5條的規(guī)定，公益認定基準(zhǔn)多達18項，其核心內(nèi)容可概括如下：（1）以實施“公益目的事業(yè)”為主要目的；（2）具備實施公益目的事業(yè)所需會計基礎(chǔ)和技術(shù)能力；（3）禁止在事業(yè)實施過程中向與法人存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的人員（包括會員、評議員、理事、監(jiān)事以及職員等人員）提供特殊利益；（4）禁止在事業(yè)實施過程中通過捐贈等方式向營利團體或以謀求特定個人或特定團體之利益為宗旨的團體提供特殊利益；（5）公益目的事業(yè)收入不超過實施該事業(yè)所需合理費用；（6）公益目的事業(yè)所占比率超過50%；（7）閑置資產(chǎn)不超過法定限度額；（8）不設(shè)置有關(guān)會員資格和會員表決權(quán)的歧視性規(guī)定或不合理規(guī)定。需要補充的是，公益認定基準(zhǔn)所提及的“公益目的事業(yè)”，是指《公益認定法》第2條第4項的附表所列舉且有助于增進不特定多數(shù)人利益的公益事業(yè)⑤。

2.公益認定機關(guān)。在兩個或兩個以上的都道府縣區(qū)域內(nèi)（省級區(qū)域內(nèi)）設(shè)有事務(wù)所（辦公室），或者在兩個或兩個以上的都道府縣區(qū)域內(nèi)開展實質(zhì)性活動，抑或開展與國家事業(yè)緊密相關(guān)的公益目的事業(yè)的一般法人（即“全國性一般法人”），其公益認定機關(guān)（行政廳）為內(nèi)閣總理大臣（首相），而除此之外的一般法人，即地方性一般法人的公益認定機關(guān)為該法人事務(wù)所所在都道府縣的知事（行政首長）。不過，為了確保公益認定的公平性、公正性以及透明性，公益認定機關(guān)（即首相或知事）在進行公益認定之前，必須咨詢獨立于政府部門的第三方機構(gòu)。這些第三方機構(gòu)一般采取合議制，包括中央層面的“內(nèi)閣府公益認定等委員會”和地方層面的“公益認定等合議制機構(gòu)”（例如東京都的“東京都公益認定等委員會”、北海道的“北海道公益認定等審議會”、京都府的“京都府公益認定等審議會”、滋賀縣的“滋賀縣公益認定等委員會”）。作為第三方機構(gòu)的公益認定等合議制機構(gòu)擁有有關(guān)公益認定等業(yè)務(wù)的實質(zhì)性權(quán)限，而作為行政主管部門的首相或知事是對第三方機構(gòu)的公益認定結(jié)果進行認可。

3.內(nèi)部治理機制。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，公益社團法人的內(nèi)部治理機制類型共有兩種，即“類型1：會員總會+理事+理事會+監(jiān)事”和“類型2：會員總會+理事+理事會+監(jiān)事+會計監(jiān)查人”。與之相似，公益財團法人選擇的內(nèi)部治理機制類型也只有兩種，即“類型1：評議員+評議員會+理事+理事會+監(jiān)事”和“類型2：評議員+評議員會+理事+理事會+監(jiān)事+會計監(jiān)查人”。其中，損益計算表所列收益總額超過1000億日元、損益計算表所列費用額和損失額之總和超過1000億日元、借貸對照表所列負債總額超過50億日元的公益法人（即所謂的大規(guī)模公益法人），必須設(shè)置會計監(jiān)查人。

4.監(jiān)管體制。在法律授權(quán)下，作為第三方機構(gòu)的公益認定等合議制機構(gòu)有權(quán)通過公益認定機關(guān)（首相或知事），要求公益法人提交報告或直接進入法人事務(wù)所進行現(xiàn)場檢查，以確保公益法人嚴(yán)格遵守公益認定基準(zhǔn)。另外，如果有足夠充分的理由，公益認定等合議制機構(gòu)還有權(quán)通過公益認定機關(guān)向公益法人發(fā)出勸告，要求其采取相應(yīng)措施。如果公益法人不聽從勸告，公益認定等合議制機構(gòu)有權(quán)通過公益認定機關(guān)發(fā)出改善命令，甚至直接撤銷該法人的公益認定資格。不過，公益認定等合議制機構(gòu)在做出勸告、改善命令以及撤銷公益認定資格的決定之后，應(yīng)及時將相關(guān)信息公之于眾。

5.稅收優(yōu)惠。一般而言，公益法人除了收益事業(yè)所得收入（營利性收入）之外的所有收入均可享受免稅待遇。不過，《公益認定法》規(guī)定的收益事業(yè)并不等同于《法人稅法實施令》所規(guī)定的34項收益事業(yè)。換言之，公益法人所實施的事業(yè)一旦被認定為《公益認定法》所列舉的公益目的事業(yè)，那么既是屬于《法人稅法實施令》所規(guī)定的收益事業(yè)，也可以享受免稅待遇。此外，公益法人即使實施需要正常納稅的收益事業(yè)（即屬于《法人稅法實施令》所規(guī)定的收益事業(yè)且不屬于該法人的公益目的事業(yè)之事業(yè)），如果將該事業(yè)所得收入用于公益目的事業(yè)支出，那么被轉(zhuǎn)移支出的那部分收入（最高可達到100%）可被視為“公益目的事業(yè)財產(chǎn)”，從而享受免稅待遇。此外，公益法人還能享受捐贈免稅等各種稅收優(yōu)惠。

①需要注意的是，在這些NPO中，凡是開展國際性活動的組織一般被稱為NGO（Non-Governmental Organizations，非政府組織）。換言之，在日本，NPO側(cè)重指那些以解決國內(nèi)社會問題為使命的民間組織，而NGO（又稱為“國際協(xié)力NGO”）則指那些致力于解決國際性或全球性問題的民間組織。

②③岡本仁宏編著『市民社會セクターの可能性』関西學(xué)院大學(xué)出版社，2015年，159-160頁，157頁。

④根據(jù)法律規(guī)定，一般財團法人有權(quán)設(shè)立“贊助會員制度”。

⑤關(guān)于“公益目的事業(yè)”的具體內(nèi)容，詳見俞祖成：“慈善活動范疇認定的展望”，《中國社會科學(xué)報》，2016-05-18。

（作者系日本同志社大學(xué)綜合政策科學(xué)研究科專任教員）