文/滕 煒

學(xué)習(xí)十三五發(fā)展規(guī)劃綱要
推動社會法立法向前發(fā)展

文/滕 煒

滕 煒：全國人大法工委社會法室原主任、巡視員

十三五發(fā)展規(guī)劃綱要是未來五年國家發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。綱要“提高民生保障水平”中的許多內(nèi)容涉及到社會法的立法工作，公共服務(wù)、就業(yè)優(yōu)先、社會保障、一些社會群體權(quán)益保障等，其它篇中也提出一些社會立法的任務(wù)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理中的社區(qū)服務(wù)、社會組織、社會自我調(diào)節(jié)等。與十二五規(guī)劃相比，十三五規(guī)劃增加了一些新內(nèi)容，比如在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理一篇中，提到增強(qiáng)社會自我調(diào)節(jié)功能，加強(qiáng)行業(yè)規(guī)范、社會組織章程、村規(guī)民約、社區(qū)公約等社會規(guī)范建設(shè)，充分發(fā)揮社會規(guī)范在協(xié)調(diào)社會關(guān)系、約束社會行為等方面的積極作用；還提到完善社會信用體系，加快推進(jìn)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信等重點(diǎn)領(lǐng)域信用建設(shè)，推進(jìn)信用信息共享，健全激勵懲戒機(jī)制，提高全社會誠信水平。這些內(nèi)容在過去一些文件中不同程度也有提到，但這次在國家建設(shè)發(fā)展規(guī)劃中比較全面地提出，很有意義?？傮w看，規(guī)劃對社會建設(shè)方面的內(nèi)容更具體更詳細(xì)了，對今后立法工作，不管是國家層面立法，還是地方立法，都有指導(dǎo)意義。

社會法的立法，2016年也有一個良好開始。2015年年底人大常委會通過了反家庭暴力法，已于2016 年3月1日實(shí)施。2016年3月又通過了慈善法。這兩部法，填補(bǔ)了社會法領(lǐng)域中的空白，立法意義很大。

關(guān)于社會領(lǐng)域立法，需要進(jìn)一步關(guān)注如下幾個問題。

第一，進(jìn)一步加強(qiáng)對社會法的法理研究、理論研究。社會法的概念是近幾年才提出來的，傳統(tǒng)的法律部門還沒有明確的分類。隨著改革開放和社會服務(wù)的發(fā)展，立法和社會建設(shè)的重視，逐步開始提出這個概念，但是法理研究上剛剛開始。社會法的概念不能局限于工作現(xiàn)實(shí)和考慮。由于立法機(jī)構(gòu)成立的時間不長，立法也主要是在大家有共識的范圍內(nèi)進(jìn)行，范圍較小。如果從法的理論上研究，不能受限，雖然工作上無法包含，但法理上還是要不斷發(fā)展。尤其是十三五規(guī)劃中社會治理方面增加了一些新內(nèi)容，比如增強(qiáng)社會自我調(diào)節(jié)功能、加強(qiáng)行業(yè)規(guī)范、社會組織管理、章程、村規(guī)民約、社區(qū)公約等這些社會規(guī)范的建設(shè)。要充分發(fā)揮社會規(guī)范在協(xié)調(diào)社會關(guān)系、約束社會行為方面的積極作用，目前我們的立法還未涉及，但這屬于社會建設(shè)很重要的一個方面。村民委員會、居民委員會組織法目前是屬于國家法而非社會法；十三五規(guī)劃中提到完善社會信用體系建設(shè)，包括政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會公信等，這都是新的提法，需要加強(qiáng)理論研究。

第二，立法過程呼喚公眾參與。慈善法的立法模式應(yīng)該很好的總結(jié)，特別是如何重視社會的參與。社會法涉及的人很多，立法要最大限度地考慮社會參與。有些法就是專家立法，行業(yè)性和專業(yè)性較強(qiáng)，但社會法不同，涉及的人較多。2012年修改勞動合同法時，涉及到勞務(wù)派遣的條款，征集到55萬條意見，是迄今為止人大立法征求意見最多的。所以立法要廣泛參與，多聽各方意見。

第三，充分發(fā)揮人大專門委員會的作用。從人大內(nèi)部來講，各個專業(yè)委員會都有提案權(quán)，但法律同時規(guī)定，由法律委員會統(tǒng)一審核，這在實(shí)際工作中就造成了立法基本上由法律委員會來主導(dǎo)，專門委員會發(fā)揮的作用不大。因此，要進(jìn)一步發(fā)揮專門委員會的作用。有些部門起草的法律，可以直接交給相對應(yīng)的委員會，如財經(jīng)委、教科文衛(wèi)委等，立法法已經(jīng)明確各個委員會擁有立法提案權(quán)，這些部門涉及的面比較廣，基本上能涵蓋國務(wù)院的部門。行政法規(guī)的制定必須要經(jīng)過法制辦。

第四，明確社會組織的概念，正確看待社會組織及其發(fā)展。社會組織是一個大概念，涵蓋面比較大。目前國內(nèi)的法規(guī)，主要是由《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》三個法規(guī)來調(diào)整，這三個條例規(guī)范的社會組織都是在民政部登記的，據(jù)統(tǒng)計有60多萬個。但是沒有在民政部登記的社會組織數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于登記的，但究竟有多少、具體干什么，底數(shù)并不清楚，事實(shí)上，他們發(fā)揮的積極作用很多。但也存在不同認(rèn)識，強(qiáng)調(diào)他們消極一面的比較多，要充分調(diào)研，掌握社會組織的基本情況，正確認(rèn)識社會組織的發(fā)展。

第五，社會領(lǐng)域立法基本框架。社會法體系中應(yīng)有以下幾個方面的法律作為支柱性法律：一是勞動保護(hù)（包括就業(yè)保護(hù)）方面，主要是勞動法、勞動合同法、安全生產(chǎn)法；二是社會保障方面，主要是社會保險法、社會救助法，慈善法；三是社會組織方面，主要是社會組織法，志愿者法；四是基本公共服務(wù)方面，主要是義務(wù)教育法和提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面的法律等。目前，在基本公共服務(wù)方面的法律，習(xí)慣上還沒有列入社會法行列，這值得進(jìn)一步研究。社會建設(shè)中一個很重要的內(nèi)容就是政府提供基本公共服務(wù)，通過立法規(guī)范將基本公共服務(wù)列入社會法范疇，是有意義的。以上幾部法律，應(yīng)是構(gòu)成社會法體系的基礎(chǔ)性法律，也可以說是支柱性法律，目前有的已經(jīng)立法，有的尚未立法。除這些基礎(chǔ)性法律之外，還有一些方面，如對婦女、未成年人、殘疾人、老年人等一些社會群體專門保護(hù)的法律，以及其他一些關(guān)系社會治理方面的法律，共同構(gòu)成法律體系中的社會法。由于社會法概念的提出，在我國法律體系中時間不長，其內(nèi)涵外延不成熟，因此需要加強(qiáng)研究。比如現(xiàn)有法律部門范圍的劃分，村民委員會組織法和居民委員會組織法并不在社會法范圍以內(nèi)，但這兩個法調(diào)整的內(nèi)容是基層群眾自治組織，歸類于社會法更為合理。

總之，社會法立法是社會建設(shè)中的一個重要方面，是社會建設(shè)法治保障的基礎(chǔ)，加強(qiáng)社會法法理研究，對于推進(jìn)中國特色社會主義建設(shè)和完善法律體系，都有很重要的意義。