文/彭高建

社會立法的進(jìn)展與前瞻

文/彭高建

彭高建 ：國務(wù)院法制辦社會管理法制司副司長

一、中央對社會立法的要求

黨的十八屆三中全會的要求，（1）推進(jìn)社會事業(yè)改革創(chuàng)新，深化教育領(lǐng)域綜合改革、健全促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)體制機(jī)制、形成合理有序的收入分配格局、建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度、深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革；（2）創(chuàng)新社會治理體制，改進(jìn)社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系。黨的十八屆四中全會要求，加快保障和改善民生、推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)；依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù)，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)；加強(qiáng)社會組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會組織健康發(fā)展；制定社區(qū)矯正法等。

二、近期已完成的社會立法

包括慈善法、中醫(yī)藥法、安全生產(chǎn)法、反家庭暴力法、全國社會保障基金條例、社會救助暫行辦法和居住證暫行條例等，修訂了人口與計(jì)劃生育法。

三、擬抓緊的社會立法

1.社會保障。包括社會保險：修訂失業(yè)保險條例；社會救助：制定刑事被害人救助法；社會福利：制定兒童福利條例。

2.教育、衛(wèi)生、食品安全。包括修訂職業(yè)教育法，制定基本醫(yī)療衛(wèi)生法，修訂食品安全法、藥品管理法、紅十字會法。

3.特殊群體保護(hù)。包括制定殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例、修訂殘疾人教育條例、制定農(nóng)村扶貧開發(fā)條例。

4.社會組織。包括制定行業(yè)協(xié)會商會法，修訂社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例、基金會登記管理?xiàng)l例、民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例。

5.社會治理。包括制定社區(qū)矯正法、志愿服務(wù)條例。

四、推進(jìn)社會立法的幾點(diǎn)建議

立法要關(guān)注科學(xué)立法、民主立法的路徑。科學(xué)立法，就是要遵循經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展客觀規(guī)律和法律體系的內(nèi)在規(guī)律，敢于和善于在矛盾焦點(diǎn)上“砍一刀”，使立法回歸理性和常識，解決實(shí)際問題。民主立法，就是要充分發(fā)揚(yáng)民主，認(rèn)真聽取各方面意見，取得社會“最大公約數(shù)”。

1.立足中國國情

（1）城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距長期存在。比如居住證暫行條例，難以馬上解決城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的“身份差異”和“區(qū)別對待”問題；養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等立法需有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，不為今后制度并軌造成障礙。（2）處理好中央和地方關(guān)系。一方面，要給地方一定自主權(quán)，如最低工資標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，要注意維護(hù)國家法制統(tǒng)一，如社會保險費(fèi)征繳體制、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險管理經(jīng)辦體制、婚假假期等。

2.關(guān)注制度的可持續(xù)性

立法要經(jīng)得起實(shí)踐、人民和歷史的檢驗(yàn)，需處理好當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系，關(guān)注制度的可持續(xù)性。在社會保障領(lǐng)域，公民個人與國家政府都可能存在近視、短視的問題。社會立法，要有“功不必在我”的擔(dān)當(dāng)勇氣，重在建立一套科學(xué)、管用的制度規(guī)矩。對看準(zhǔn)的，尤其是法定的目標(biāo)和定型的制度，不要朝令夕改，不為今后發(fā)展“埋地雷”、“留釘子”。

社會保障政策具有剛性特征，社會保障水平只能提高或維持，除非有替代方案，一般不能降低。因此，社會保障制度建設(shè)需按照從無到有、從易到難、從窄到寬、從低到高的順序，逐步推進(jìn)。比如，養(yǎng)老保險涉及代際調(diào)劑，養(yǎng)老保險繳費(fèi)與待遇的確定和調(diào)整要以精算為基礎(chǔ)，才能保證制度的可持續(xù)性。五險變四險、降低社會保險費(fèi)率，都需做好科學(xué)的測算、全國的統(tǒng)籌和長遠(yuǎn)的規(guī)劃，不能“按下葫蘆起了瓢”。

3.處理好政府與社會、政府與公民的關(guān)系

（1）社會立法要尊重社會力量的主體地位，發(fā)展壯大社會力量，充分發(fā)揮社會自治功能。如社會組織類立法，行業(yè)協(xié)會商會立法等，要克服部門利益、減少行政干預(yù)。（2）堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持公平公正理念，尤其要向社會弱勢群體傾斜。比如，和諧勞動關(guān)系構(gòu)建，要注重對勞動者權(quán)益的保護(hù)。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的情況下，也不能以犧牲勞動者的合法權(quán)益為代價。再如，是否修訂勞動合同法，需進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查研究，做好利弊分析。

4.充分聽取民意

社會立法要加強(qiáng)調(diào)查研究、進(jìn)行科學(xué)論證，使立法回歸理性和常識。比如，機(jī)動車闖黃燈、除夕是否為法定假日、2.5天休假等問題。要有序引導(dǎo)公民參與社會立法，多聽取民眾意見，有時還需進(jìn)行法律政策社會影響預(yù)評估。再如，禁止電動車上路、機(jī)動車單雙號限行、退休年齡延遲等問題。

5.增強(qiáng)法的執(zhí)行力

社會法是硬法（強(qiáng)制力）還是軟法（包含道德約束）？有的法實(shí)施不夠理想，如《職工帶薪年休假條例》。社會法涉及公民基本權(quán)利、政府職責(zé)，需要明確具體的條件、程序。如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保險待遇在不同地域、不同職業(yè)之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)。社會法需明確權(quán)利救濟(jì)渠道，實(shí)現(xiàn)社會保險權(quán)利的可訴性。社會法的法律責(zé)任設(shè)定要切實(shí)可行，如資格罰、單位和個人征信體系建立等。