●張 銳

◇本刊述評

秦漢郡縣制淺析

●張 銳

秦漢是我國郡縣制國家全面形成和確立的時期。在中國這片廣大的區(qū)域內(nèi)建立起穩(wěn)定的中央集權(quán)制大一統(tǒng)國家，源于多種因素的復(fù)雜作用。全面分析其形成和確立過程，對于理解中國特色政治和行政制度具有重要意義。

一、郡縣制的形成

春秋時期，秦、齊、晉、楚等國依靠軍事實(shí)力兼并周邊小國，逐步壯大。對于新占領(lǐng)地區(qū)，列國不同程度地采取了兩種辦法：一種是沿用西周時期的封建制，將之分封給貴族卿士或有功之臣；另一種是設(shè)置國君直轄的郡縣，國君派隨時可以撤換的官吏代表自己去治理。前一種辦法貴族力量容易壯大，出現(xiàn)“禮樂征伐自大夫出”；后一種辦法則利于抑制貴族力量，促進(jìn)中央集權(quán)。戰(zhàn)國時期，列國仍不同程度地使用著這兩種辦法，如戰(zhàn)國四君子皆為分封之君，呂不韋封文信侯，亦為封君。甚至秦王政八年還將河西太原郡更為毐國，分封太后寵臣嫪?dú)?。但是商鞅變法后，秦更多?shí)行郡縣制，其它六國更多實(shí)行封建制。因郡縣制利于中央集權(quán)，早實(shí)行、多實(shí)行郡縣制的秦國，更有效地集中了力量，在列國紛爭中取得了最終勝利。所以，郡縣制不僅是變法的結(jié)果，也是國家制度競爭中優(yōu)勝劣汰自然選擇的結(jié)果。

郡比縣出現(xiàn)晚一些，郡縣之間原本不存在內(nèi)在聯(lián)系，因所處地理位置不同、功能不同而并存。春秋時期，諸侯國向外擴(kuò)張之初設(shè)置的縣，一般離國都不遠(yuǎn)。隨著向外擴(kuò)張，國家疆域變大，這些縣轉(zhuǎn)而成為內(nèi)地，并發(fā)展成人口稠密的地區(qū)。而新占領(lǐng)的外圍邊境地區(qū)要進(jìn)行軍事防御，多以武官兼領(lǐng)行政，因此，設(shè)置有別于縣的“郡”，長官稱守或太守，有鎮(zhèn)守之意。這些地區(qū)一般地域廣闊，但因是邊地，地位在縣之下。其后，強(qiáng)國疆域進(jìn)一步擴(kuò)大，原來的邊郡也轉(zhuǎn)為內(nèi)地，這樣又轉(zhuǎn)而影響郡和縣的政治地位。

郡統(tǒng)縣制度形成于戰(zhàn)國，戰(zhàn)爭應(yīng)是重要原因?！妒酚洝翊荷昃袀鳌罚骸翱剂彝踉?，以黃歇為相，封為春申君，賜淮北地十二縣。后十五歲，黃歇言之楚王曰：‘淮北地邊齊，其事急，請以為郡便?！虿I(xiàn)淮北十二縣”，顯是邊地設(shè)郡統(tǒng)縣有利于集中力量備戰(zhàn)。楚頃襄王二十三年“復(fù)西取秦所拔我江旁十五邑以為郡，距秦”（《史記●楚世家》）也是此意。戰(zhàn)國后期，隨著合縱、連橫斗爭的深入，列國間攻防轉(zhuǎn)換變化無常，為了應(yīng)對戰(zhàn)爭，各國紛紛在與強(qiáng)國交界處設(shè)郡，例如上黨是魏、趙、韓三國的交界處，山地險(xiǎn)要，韓、趙都在上黨設(shè)郡。魏在失去西河、上郡后，又在河?xùn)|設(shè)郡，為的是防秦。韓在三川設(shè)郡，楚在漢中設(shè)郡，也為防秦。秦國則陸續(xù)兼并各國土地，每得新地，必定設(shè)郡，以利攻防。

戰(zhàn)爭年代，軍事優(yōu)先于行政。與春秋時期各國疆界極其模糊不同，戰(zhàn)國中后期各國在疆界上修長城，派重兵把守。這些長城大概與20世紀(jì)30年代法國在法德邊境修筑的“馬奇諾防線”功能相當(dāng)。郡守負(fù)守土之責(zé)，就必須了解和掌握全郡行政、財(cái)政情況，以掌握兵源和軍需供給，權(quán)力范圍必然向非軍事領(lǐng)域擴(kuò)展。這是郡統(tǒng)縣的重要原因。秦統(tǒng)一后，郡統(tǒng)縣遂成為推行全國的制度。

二、秦郡縣制的全面推行

春秋戰(zhàn)國500多年的分裂動蕩，至秦復(fù)歸一統(tǒng)。分封建國是商周以來千余年的做法，郡縣制是秦商鞅變法后一直推行的政策，統(tǒng)一后的王朝采取何種國家結(jié)構(gòu)形式，成為統(tǒng)治集團(tuán)最重要的政治抉擇。公元前221年，秦始皇召集群臣集議此事，丞相王綰等上言道：“諸侯初破，燕、齊、荊地遠(yuǎn)，不為置王，毋以填之。請立諸子，唯上幸許?！保ā妒酚洝袂厥蓟时炯o(jì)》）王綰對當(dāng)時政治形勢的分析是準(zhǔn)確的，所以他的建議得到了群臣的贊許。秦末“諸侯并起叛秦”（《史記●秦本紀(jì)》）和“山東豪俊遂并起而亡秦族矣”（《史記●秦始皇本紀(jì)》）就是例證。從睡虎地秦簡《語書》來看，秦已統(tǒng)治南郡50多年，但作為楚國舊地，南郡的楚人勢力仍然很大，透過南郡守殺氣騰騰的文告，仍可感覺到當(dāng)時南郡政治形勢的復(fù)雜，說明占領(lǐng)一個地區(qū)并使其文化認(rèn)同，需要長期而復(fù)雜的過程。在此過程中，保持政治尤其是軍事上的高壓態(tài)勢是必要的。但是，秦始皇沒有接受王綰的建議，而是采納李斯的意見，堅(jiān)持“廢封建立郡縣”。

8年后，在秦始皇48歲壽宴上，“封建”之議再起。博士齊人淳于越上言道：“今陛下有海內(nèi)，而子弟為匹夫，卒有田常、六卿之臣，無輔拂，何以相救哉？事不師古而能長久者，非所聞也?！保ā妒酚洝袂厥蓟时炯o(jì)》）當(dāng)時秦去古不遠(yuǎn)，皇權(quán)專制中央集權(quán)制度新建，官僚制度還不成熟，不足以抵制封建性、依附性、宗法性、個人性以及各種非理性因素的滲透和侵蝕，因此淳于越的設(shè)問可說正中秦政要害。此后趙高亂政，諾大皇朝竟無自救能力，三年即告滅亡，就是例證。但是秦始皇未聽忠言，反而采取“焚書坑儒”的極端做法，期以思想一統(tǒng)，達(dá)國家一統(tǒng)的目的。實(shí)踐證明，事倍功半。

當(dāng)然，秦“廢封建立郡縣”符合歷史大勢，后世歷史充分證明郡縣制是符合中國國情的國家結(jié)構(gòu)形式。但是，“欲速則不達(dá)”，國家結(jié)構(gòu)形式必須與當(dāng)時的政治形勢相適應(yīng)，才能保障國家政權(quán)穩(wěn)定。從西漢用五世帝王、近百年的經(jīng)營才基本解決先秦封建制的影響來看，秦在“諸侯初破”的情況下，強(qiáng)行“廢封建立郡縣”，有些操之過急。以文字為例，針對戰(zhàn)國時列國“言語異聲，文字異形”問題，秦“罷其不與秦文合者”，強(qiáng)制實(shí)施“書同文”，但據(jù)現(xiàn)代古文字學(xué)的研究，直到漢武帝時期才“走向定型”。文字是政府運(yùn)作的基礎(chǔ)，文字轉(zhuǎn)型需要一定過程，國家結(jié)構(gòu)形式的轉(zhuǎn)型自然也需要一定的過程。

秦亡近百年后，司馬遷論道：“楚師深入，戰(zhàn)于鴻門，曾無藩籬之艱。于是山東大擾，諸侯并起，豪俊相立?！l(xiāng)使二世有庸主之行，……裂地分民以封功臣之后，建國立君以禮天下，……則不軌之臣無以飾其智，而暴亂之奸止矣?！保ā妒酚洝袂厥蓟时炯o(jì)》）由此可見，司馬遷認(rèn)為無藩衛(wèi)阻擋是楚軍深入的重要原因，而且在山東諸侯并起的情況下，如果秦二世能“裂地分民以封功臣之后，建國立君以禮天下”，也可緩解政治危機(jī)。

三、漢代郡縣制國家的全面確立

秦漢之際，郡縣制與封建制又進(jìn)行了激烈的較量。陳勝自立為王后，曾分立趙王、齊王、魏王。秦滅后，項(xiàng)羽分封了19個國王。后世普遍認(rèn)為，這是項(xiàng)羽決策的重大失誤。我們認(rèn)為，這個認(rèn)識有片面之處。項(xiàng)羽本人并不想分封。韓信曾評論項(xiàng)羽：“至使人有功，當(dāng)封爵，刻印刓，忍不能予”（《漢書●韓信傳》），爵位都不舍得封，自然更舍不得封王了。秦末大亂，諸侯并起，各諸侯擁兵據(jù)地割據(jù)一方，項(xiàng)羽僅為諸侯盟主，當(dāng)時政治形勢容不得他不分封。而且，追隨項(xiàng)羽的將領(lǐng)多為楚人，楚人普遍具有以土地賞軍功的想法，這是楚國貴族政治的遺存。楚漢相爭時，直到劉邦答應(yīng)滅楚后平分楚地，韓信才出兵，就是例證。韓信勸劉邦“以天下城邑封功臣，何不服！”（《漢書●韓信傳》），認(rèn)為分封是最重要的激勵手段之意甚明。楚漢相爭時，陳平曾對劉邦說：“項(xiàng)王為人，恭敬愛人，士之廉節(jié)好禮者多歸之。至于行功賞爵邑，重之，士亦以此不附。今大王嫚而少禮，士之廉節(jié)者不來；然大王能饒人以爵邑，士之頑頓耆利無恥者亦多歸漢”（《漢書●陳平傳》），劉邦更善于利用分封手段。劉邦稱帝后，高起、王陵當(dāng)眾分析劉邦成功原因時說：“陛下嫚而侮人，項(xiàng)羽仁而敬人。然陛下使人攻城略地，所降下者，因以與之，與天下同利也。項(xiàng)羽妒賢嫉能，有功者害之，賢者疑之，戰(zhàn)勝而不與人功，得地而不與人利，此其所以失天下也”（《漢書●高祖本紀(jì)》），這也可說明劉邦更善于利用分封激勵將士。但是，劉邦占據(jù)關(guān)中后，以秦地為據(jù)點(diǎn)爭奪天下，秦人早已接受郡縣制，易于集中力量；項(xiàng)羽以楚地為據(jù)點(diǎn)，難以集中力量，是以楚漢之爭，實(shí)為戰(zhàn)國時秦地和楚地在封建制與郡縣制傳統(tǒng)上的又一次較量。

西漢初期，郡縣制與封建制再度雙軌并行。劉邦分封了7個異姓王。他們本已擁兵據(jù)地，劉邦只是對這一事實(shí)承認(rèn)而已。此與項(xiàng)羽分封的性質(zhì)完全相同。劉邦即皇帝位第二年就開始東征北戰(zhàn)，用六年多時間剪除異姓王，其做法與項(xiàng)羽分封不久就攻齊又如出一轍?？梢?，劉邦和項(xiàng)羽分封異姓王，都是一種暫時的綏靖政策，只是項(xiàng)羽沒有剪除異姓王，自身反被剪除而已。

在剪除異姓王過程中，漢沒有全面推行郡縣制，而是分封9個同姓王代之。推其原因，仍是王綰所言：“諸侯初破，燕、齊、荊地遠(yuǎn)，不為置王，毋以填之”，王朝需要依托宗族力量，立藩以衛(wèi)中央。司馬遷論道：“（漢）天下初定，骨肉同姓少，故廣強(qiáng)庶孽，以鎮(zhèn)撫四海，用承衛(wèi)天子也”（《史記●漢興以來諸侯王年表》）；班固也認(rèn)為：“卒折諸呂之難，成太宗（漢文帝）之業(yè)者，亦賴之于諸侯也”（《漢書●諸侯王表》）?？梢姡瑖医Y(jié)構(gòu)形式的選擇，受到當(dāng)時政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等多種因素的影響，有客觀規(guī)律，不以個人意志為轉(zhuǎn)移。

漢文、景時期，先有削藩之舉，“七國之亂”后，景帝令諸侯王不得治民，乘勢把藩國官吏的任免權(quán)收歸朝廷。漢武帝時期又推行推恩令，將藩國越劃越小，并采取了省抑王國官吏、定左官之律、設(shè)附益之法等一系列措施。經(jīng)過文、景、武三代的改革，諸侯王名為封君，實(shí)為食祿的閑員；藩國名為封區(qū)，實(shí)為中央直轄的郡縣。所以，漢武帝之后名義上仍為郡國雙軌制，實(shí)已與秦代郡縣單軌制無異了。至此，我國郡縣制國家全面確立，并一直延續(xù)至今。

但是，在邊疆和少數(shù)民族地區(qū)，漢置的在部都尉、屬國都尉、都護(hù)府統(tǒng)轄下的少數(shù)民族小國，如西域都護(hù)府以軍事監(jiān)護(hù)方式管理的天山南北綠洲上的三五十個小國，則是有先秦封建制遺存的政區(qū)。對這些“蠻夷降者”，中央給以或官或爵的名號，其在本國內(nèi)擁有充分自治權(quán)。隨著民族文化融合和中原王朝統(tǒng)治能力提升，中央政府逐步實(shí)行派官治理，變封建為郡縣。自秦至清，皆是此法?？梢姀氐诅P除封建政體，需要社會文化和國家治理能力的進(jìn)步，不單單是政治制度設(shè)計(jì)的問題。用孟德斯鳩“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”①來理解才更為充分。

四、對郡縣制國家的政治地理分析

秦漢時建立的郡縣制國家，得到不少中外學(xué)者的推崇，如福山認(rèn)為：“我們現(xiàn)在理解的現(xiàn)代國家元素，在公元前3世紀(jì)的中國業(yè)已到位。其在歐洲的浮現(xiàn)，則晚了整整一千八百年”②；李侃如認(rèn)為：“傳統(tǒng)的中國曾有令人敬畏的政治成就，是世界上最先進(jìn)的政府體制。以中央集權(quán)為特征的官僚機(jī)構(gòu)始建于兩千多年前的秦朝……中央集權(quán)的官僚統(tǒng)治傳統(tǒng)，是中國最非凡的成就之一……今天中國具體的行政管理體制，也與其帝國祖制有著很多相同之處”。③

秦漢能夠建立起郡縣制國家，與我國獨(dú)特的政治地理環(huán)境有著重要關(guān)系。黃河流域、長江流域和兩湖流域是我國早期文明的中心，這些地區(qū)氣候溫暖濕潤，大多屬于開闊的平原或者丘陵，適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，適宜人居。戰(zhàn)國時期，鐵器的廣泛應(yīng)用促進(jìn)了社會生產(chǎn)力的迅速進(jìn)步。剩余產(chǎn)品的大量增加，可以支持更大規(guī)模的軍隊(duì)和政治機(jī)關(guān)，為加劇對稀缺資源的爭奪提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但是，中國的東面是波濤洶涌的太平洋，西面是世界屋脊的青藏高原，北面是高寒的沙漠和草原，西南面是連綿的群山，中國人只能在這個相對封閉的巨大空間中沖突和融合。這與歐洲氣候寒冷（不適宜農(nóng)業(yè)，難以養(yǎng)活更多的人口）、多山（內(nèi)部分隔，不易沖突）、面向地中海（地中海很平靜，戰(zhàn)爭失敗方可以迅速逃離）的地理環(huán)境有很大的不同。因此，中華文明從一開始就走上了一條與西方不同的道路。整個歐洲的面積與當(dāng)代中國相當(dāng)，人口約為中國一半，現(xiàn)卻有45個國家和地區(qū)，數(shù)十種語言，數(shù)十種貨幣，雖然歐洲一體化進(jìn)程還在步履蹣跚中發(fā)展著，但距離形成統(tǒng)一國家還有漫長的路要走，而中國卻從“萬國”走向統(tǒng)一，成為一個廣土眾民的中央集權(quán)制國家，政治地理環(huán)境顯然是個重要原因。

政治地理環(huán)境是建立新的政治制度的背景，此背景發(fā)揮作用要以社會客觀需要作為中介。戰(zhàn)國時期，鐵器的普遍應(yīng)用促進(jìn)了生產(chǎn)能力的增強(qiáng)，生產(chǎn)能力的增強(qiáng)又促進(jìn)了糧食產(chǎn)量的提高，糧食產(chǎn)量的提高更是促進(jìn)了人口的增長，人口的增長進(jìn)而促進(jìn)了對土地資源的爭奪，這是一個自然遞進(jìn)的過程。戰(zhàn)國時期各國“吞食敵土，武裝移民”的戰(zhàn)法，就是例證。在中國這個相對封閉的巨大空間中，這種爭奪越來越激烈，列國間“爭地以戰(zhàn)，殺人盈野；爭城以戰(zhàn)，殺人盈城”（《孟子●離婁上》）的頻繁而慘烈的戰(zhàn)爭，使人們過著“父子不相親，兄弟不相安，夫婦離散，莫保其命”（《戰(zhàn)國策●序》）的生活，在這種背景下，人們不得不思考避免“同歸于盡”的辦法。為了使這些嚴(yán)重對立的國家沖突不致于把自己和社會一起消滅，客觀上需要一種凌駕于各國之上的力量，通過這種力量緩和沖突，把沖突控制在“秩序”的范圍以內(nèi)。這個凌駕于各國之上的力量，就是秦漢之后的皇權(quán)。而諾大國家皇帝一人不可能獨(dú)治，只能派遣官吏代表自己去統(tǒng)治一方，于是就形成了郡縣制國家。

如果我們認(rèn)可政治和行政制度的復(fù)雜性與國家面積、人口數(shù)量、民族構(gòu)成、歷史傳統(tǒng)、中央集權(quán)程度等成正比，那就必須承認(rèn)，中國特色社會主義政治和行政制度是世界上最復(fù)雜的，積累的經(jīng)驗(yàn)最豐富，具有鮮明的制度優(yōu)勢。因?yàn)椋皬V土”，就要解決山川、河流、氣候等地區(qū)差異的影響問題；“眾民”，就要解決分級分層治理問題；多民族，就要解決因俗而治問題；歷史久，就要解決繼承和創(chuàng)新的關(guān)系問題；中央集權(quán)，就要解決中央與地方兩個積極性的問題。這種制度優(yōu)勢的很多方面都淵源于秦漢的郡縣制?？v觀世界文明史，很多文明古國如埃及、巴比倫、古希臘、羅馬等皆已相繼滅亡，而中國卻巍然屹立于世界東方數(shù)千年，顯然其制度優(yōu)勢是重要因素之一。

①［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上），張雁深譯，商務(wù)印書館，1963年第1版，第154頁。

②［美］弗朗西斯●福山：《政治秩序的起源——從前人類時代到法國大革命》，廣西師范大學(xué)出版社，2012年第1版，第131頁。

②［美］李侃如：《治理中國——從革命到改革》，中國社會科學(xué)出版社，2010年第1版，第5、13頁。

（作者單位：中央編辦監(jiān)督檢查司）

▲黃萼裳裳　 巴謀軍攝影