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        近代英國區(qū)域規(guī)劃的興起

        2016-08-29 02:56:51
        學海 2016年4期
        關鍵詞:區(qū)域規(guī)劃城市規(guī)劃群落

        梁 遠

        作者簡介:梁遠,歷史學博士,山東大學威海分校講師。山東威海,264209

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        近代英國區(qū)域規(guī)劃的興起

        梁遠

        內容提要作為在較大范圍內進行經(jīng)濟要素的綜合部署和構建合理城市化格局的一種重要手段,區(qū)域規(guī)劃在19世紀下半葉期的英國開始出現(xiàn)。從內容來看,近代英國區(qū)域規(guī)劃經(jīng)歷了從附屬于城市規(guī)劃的輔助活動向區(qū)內規(guī)劃、區(qū)際規(guī)劃的轉變。同時,實施區(qū)域規(guī)劃的機構也由相關城市政府自發(fā)組織的臨時性專項委員會,演進為穩(wěn)定常設的區(qū)域規(guī)劃委員會。區(qū)域規(guī)劃有力推動了近代英國的城市化進程和區(qū)域經(jīng)濟的良性發(fā)展。二戰(zhàn)結束前,英國的區(qū)域規(guī)劃已初步形成了中央—區(qū)域—地方三級體制,并在戰(zhàn)后成為國家宏觀經(jīng)濟政策的重要組成部分。

        英國區(qū)域規(guī)劃城市規(guī)劃城市化區(qū)域經(jīng)濟

        近代英國以城市規(guī)劃為手段,通過調整城市的空間布局來緩解“城市病”問題,形成了其城市治理的重要特色和成功經(jīng)驗。當規(guī)劃實踐的范圍超出單座城市、擴大到特定區(qū)域時,城市規(guī)劃即發(fā)展為區(qū)域規(guī)劃。英國于1909年頒布《住房與城市規(guī)劃諸法》,區(qū)域規(guī)劃正式成為與城市規(guī)劃并重的政府職能,英國也成為率先開展區(qū)域規(guī)劃的國家。學界對英國區(qū)域規(guī)劃的研究多見于城市規(guī)劃學者的著述,從時間段上看,主要集中于二戰(zhàn)之后的現(xiàn)代區(qū)域規(guī)劃,而對于區(qū)域規(guī)劃在近代英國的興起和發(fā)展過程則少有關注。①且規(guī)劃學界傾向于將1923年美國紐約區(qū)域規(guī)劃視作區(qū)域規(guī)劃興起的標志。②事實上,無論在理論、立法還是實踐方面,英國的區(qū)域規(guī)劃都要早于美國。本文擬對近代英國區(qū)域規(guī)劃的興起及其發(fā)展脈絡加以梳理和闡釋。

        近代英國區(qū)域規(guī)劃興起的動因

        城市規(guī)劃是指對城市的土地利用及空間布局的全面安排與實施管理。區(qū)域規(guī)劃則是指在一定地域范圍的國土上進行國民經(jīng)濟建設的總體部署。③客觀地說,區(qū)域規(guī)劃既是城市規(guī)劃在范圍上的擴展,又是高于城市規(guī)劃的宏觀經(jīng)濟活動,兩者同屬于國家治理的有機組成部分。區(qū)域規(guī)劃在近代英國的興起,首先源自對城市規(guī)劃在更大范圍內實施進行輔助。19世紀后期,隨著近代交通工具的改進和城市經(jīng)濟活動的復雜,英國出現(xiàn)了由中心工業(yè)城市連同附近的城鎮(zhèn)因“局部利益”而集聚成的“城市群落”。為滿足群落內城市間彼此交往和協(xié)調發(fā)展的訴求,區(qū)域規(guī)劃作為更高層面綜合協(xié)調區(qū)內各項建設布局的社會經(jīng)濟政策,得到了進一步發(fā)展。

        從源頭來看,近代英國區(qū)域規(guī)劃發(fā)軔于城市規(guī)劃,是對后者在更大地域范圍內高效實施的有益補充。

        近代英國城市在工業(yè)化和城市化這兩股浪潮的合力作用下迅速發(fā)展,以其物質條件優(yōu)越、就業(yè)機會眾多等吸引力,聚集了龐大的人口和工廠。但與此同時,城市中也衍生出以公共衛(wèi)生、住房和犯罪等問題為突出表現(xiàn)的種種“城市病”。從1848年開始,英國陸續(xù)出臺了一系列衛(wèi)生和住房法案,授權地方政府對城市街道和建筑的衛(wèi)生條件及結構布局等物質環(huán)境進行改善和控制,開啟了近代英國以治理“城市病”為目標的城市規(guī)劃運動。④

        在城市規(guī)劃領域的基礎設施的建設中,相關政府意識到某些規(guī)劃工程的有效運作將超出自己的轄區(qū)、或某些工程在與周邊政府合作的情況下可以高效節(jié)約。早在1762年,威瑟姆河流域的六個地區(qū)就組建成立了“威瑟姆河排水總委員會”(The Witham Drainage General Commissioners),其規(guī)劃建成了龐大的排水系統(tǒng),將林肯郡北部的大片沼澤變成了農田。⑤1877年,伯明翰號召建立了由周邊數(shù)個地方政府組成的“伯明翰、塔姆河及雷河地區(qū)排水委員會”(The Birmingham,Tame,and Rea District Drainage Board),該委員會負責治理的區(qū)域達到34343英畝,其興建的排污工程在1877年僅為260英畝,1895年達到1792英畝,在20世紀初則超過了2000英畝。⑥曾任伯明翰市長的約瑟夫·張伯倫(Joseph Chamberlain)認為,“聯(lián)合委員會樹立了不同地方政府為了共同利益通力合作的成功典范”。⑦這些地方政府聯(lián)合進行城市規(guī)劃的實踐,事實上開創(chuàng)了區(qū)域規(guī)劃實踐的先河。

        從發(fā)展過程看,近代交通工具的改進和城市經(jīng)濟活動的復雜化,引發(fā)了英國“城市群落”的形成。這種新型的城市發(fā)展態(tài)勢為近代英國區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展,奠定了堅實的物質基礎并提出了現(xiàn)實需求。

        概而言之,近代英國區(qū)域規(guī)劃源自于19世紀中葉的城市規(guī)劃運動,是城市問題發(fā)展到高度復雜程度時對后者的一種有益補充。近代英國交通工具的改進和城市經(jīng)濟區(qū)域化的發(fā)展趨勢催生了“城市群落”,進而對區(qū)域規(guī)劃提出訴求。這種訴求并不是偶然現(xiàn)象,而是城市經(jīng)濟在地理分布上的表現(xiàn),亦是近代英國社會發(fā)展在規(guī)劃領域的必然體現(xiàn)。

        近代英國區(qū)域規(guī)劃的演進

        英國近代區(qū)域規(guī)劃發(fā)軔于城市規(guī)劃,初期其內容與城市規(guī)劃基本一致,是對更大地域范圍內的物質環(huán)境進行整頓的技術手段。隨后,區(qū)域規(guī)劃發(fā)展為服務于城市群落的區(qū)內規(guī)劃,既為群落內城市增進交流提供物質保障,又成為在更高層面綜合協(xié)調區(qū)內經(jīng)濟要素的社會政策。一戰(zhàn)結束后,英國國內經(jīng)濟形勢發(fā)生了新變化,此前的區(qū)內規(guī)劃無法應對不同區(qū)域發(fā)展失衡的問題。在中央政府的介入下,近代英國區(qū)域規(guī)劃衍生出更高層面的區(qū)際規(guī)劃,成為控制全國范圍內工業(yè)布局的有效工具。在區(qū)域規(guī)劃內容演進的同時,相應規(guī)劃機構也得到完善,從早期的城市政府演變?yōu)閰^(qū)域規(guī)劃委員會,其對于區(qū)域規(guī)劃的態(tài)度,也從早期迫于形勢的自發(fā)組織,到后來積極主動的執(zhí)行。

        縱觀近代英國區(qū)域規(guī)劃的興起過程,可以發(fā)現(xiàn),一方面,其經(jīng)歷了從附屬于城市規(guī)劃的輔助活動向與城市規(guī)劃并重的區(qū)內規(guī)劃的轉變,以及從區(qū)內規(guī)劃向更高層的區(qū)際規(guī)劃的升華;另一方面,其區(qū)域規(guī)劃機構也從無到有發(fā)展起來,從地方政府的自發(fā)行動轉變?yōu)閰^(qū)域規(guī)劃機構的自覺執(zhí)行。城市規(guī)劃在范圍上的擴大,以及相關城市政府在物質環(huán)境規(guī)劃領域自發(fā)性的聯(lián)合行動,為后來區(qū)域規(guī)劃在內容和組織機構方面的演進,奠定了良好的物質基礎和合作關系。相較于歐美其他國家由中央或區(qū)域機構自上而下發(fā)布指令性規(guī)劃要求的模式,英國這種自下而上逐步展開區(qū)域規(guī)劃模式,面臨的阻力較小,較為貼合地方實際。隨著中央—區(qū)域—地方三級規(guī)劃體制的初步形成,英國區(qū)域規(guī)劃已基本成熟。

        近代英國區(qū)域規(guī)劃的成效與局限

        綜上所述,近代英國區(qū)域規(guī)劃于19世紀下半葉發(fā)軔于治理物質環(huán)境的城市規(guī)劃運動,是對后者在更大地域范圍內施展的有益補充,也是城市問題和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展到高度復雜程度的產物。隨著“城市群落”的形成,區(qū)域規(guī)劃作為群落內部城市加強合作、優(yōu)化地域經(jīng)濟空間結構的有效手段得以興起,成為與城市規(guī)劃并重的政府職能。一戰(zhàn)后經(jīng)濟形勢的變化,進一步帶來了英國區(qū)內規(guī)劃向區(qū)際規(guī)劃的轉型。區(qū)域規(guī)劃機構獨立性與合法性的增強以及中央城鄉(xiāng)規(guī)劃部的成立,為英國二戰(zhàn)后正式設立區(qū)域層面負責規(guī)劃的行政機構提供了條件,同時推動區(qū)域規(guī)劃成為國家宏觀經(jīng)濟政策的重要組成部分。

        ①國外著述主要有:William Ashworth,The Genesis of Modern British Town Planning,London: Routledge & Kegan Paul Ltd.,1954; Gordon Cherry,Cities and Plans,London: Edward Arnold,1988; Peter Hall,Urban and Regional Planning,London: Routledge,2002.國內研究成果主要有張京祥《西方城市規(guī)劃思想史》,東南大學出版社,2005年;曹康《西方現(xiàn)代城市規(guī)劃簡史》,東南大學出版社,2010年;周國艷、于立《西方現(xiàn)代城市規(guī)劃理論概論》,東南大學出版社,2010年。

        ②參見:Antony Sutcliffe,The History of Urban and Regional Planning: An Annotated Bibliography,London: Mansell,1981; John Friedmann and Clyde Weaver,Territory and Function: The Evolution of Regional Planning,London: Edward Arnold,1999.

        ③吳志強、李德華:《城市規(guī)劃原理》,中國建筑工業(yè)出版社,2010年,第223-225頁。

        ④參見梁遠《近代英國工業(yè)城市的空間結構與城市規(guī)劃》,《安徽史學》2015年第4期。

        ⑤John Boyes and Ronald Russell,The Canals of Eastern England,Newton Abbot: David and Charles,1977,pp.256-258.

        ⑥John Duncan Watson,The Works of the Birmingham,Tame,and Rea District Drainage Board,Birmingham: The Birmingham,Tame,and Rea District Drainage Board,1912,pp.1-3.

        ⑦Asa Briggs,History of Birmingham,Vol.2,Oxford: Oxford University Press,1952,pp.132-134.

        ⑧廖躍文:《英國維多利亞時期城市化的發(fā)展特點》,《世界歷史》1997年第5期。

        ⑩Richard Dennis,English Industrial Cities of the Nineteenth Century: A Social Geography,Cambridge: Cambridge University Press,1984,pp.119-120.

        作者簡介:梁遠,歷史學博士,山東大學威海分校講師。山東威海,264209

        〔責任編輯:姜守明〕

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