梁　遠(yuǎn)

作者簡(jiǎn)介：梁遠(yuǎn)，歷史學(xué)博士，山東大學(xué)威海分校講師。山東威海，264209

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近代英國(guó)區(qū)域規(guī)劃的興起

梁遠(yuǎn)

內(nèi)容提要作為在較大范圍內(nèi)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)要素的綜合部署和構(gòu)建合理城市化格局的一種重要手段，區(qū)域規(guī)劃在19世紀(jì)下半葉期的英國(guó)開始出現(xiàn)。從內(nèi)容來看，近代英國(guó)區(qū)域規(guī)劃經(jīng)歷了從附屬于城市規(guī)劃的輔助活動(dòng)向區(qū)內(nèi)規(guī)劃、區(qū)際規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，實(shí)施區(qū)域規(guī)劃的機(jī)構(gòu)也由相關(guān)城市政府自發(fā)組織的臨時(shí)性專項(xiàng)委員會(huì)，演進(jìn)為穩(wěn)定常設(shè)的區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)。區(qū)域規(guī)劃有力推動(dòng)了近代英國(guó)的城市化進(jìn)程和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。二戰(zhàn)結(jié)束前，英國(guó)的區(qū)域規(guī)劃已初步形成了中央—區(qū)域—地方三級(jí)體制，并在戰(zhàn)后成為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分。

英國(guó)區(qū)域規(guī)劃城市規(guī)劃城市化區(qū)域經(jīng)濟(jì)

近代英國(guó)以城市規(guī)劃為手段，通過調(diào)整城市的空間布局來緩解“城市病”問題，形成了其城市治理的重要特色和成功經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)規(guī)劃實(shí)踐的范圍超出單座城市、擴(kuò)大到特定區(qū)域時(shí)，城市規(guī)劃即發(fā)展為區(qū)域規(guī)劃。英國(guó)于1909年頒布《住房與城市規(guī)劃諸法》，區(qū)域規(guī)劃正式成為與城市規(guī)劃并重的政府職能，英國(guó)也成為率先開展區(qū)域規(guī)劃的國(guó)家。學(xué)界對(duì)英國(guó)區(qū)域規(guī)劃的研究多見于城市規(guī)劃學(xué)者的著述，從時(shí)間段上看，主要集中于二戰(zhàn)之后的現(xiàn)代區(qū)域規(guī)劃，而對(duì)于區(qū)域規(guī)劃在近代英國(guó)的興起和發(fā)展過程則少有關(guān)注。①且規(guī)劃學(xué)界傾向于將1923年美國(guó)紐約區(qū)域規(guī)劃視作區(qū)域規(guī)劃興起的標(biāo)志。②事實(shí)上，無論在理論、立法還是實(shí)踐方面，英國(guó)的區(qū)域規(guī)劃都要早于美國(guó)。本文擬對(duì)近代英國(guó)區(qū)域規(guī)劃的興起及其發(fā)展脈絡(luò)加以梳理和闡釋。

近代英國(guó)區(qū)域規(guī)劃興起的動(dòng)因

城市規(guī)劃是指對(duì)城市的土地利用及空間布局的全面安排與實(shí)施管理。區(qū)域規(guī)劃則是指在一定地域范圍的國(guó)土上進(jìn)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的總體部署。③客觀地說，區(qū)域規(guī)劃既是城市規(guī)劃在范圍上的擴(kuò)展，又是高于城市規(guī)劃的宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，兩者同屬于國(guó)家治理的有機(jī)組成部分。區(qū)域規(guī)劃在近代英國(guó)的興起，首先源自對(duì)城市規(guī)劃在更大范圍內(nèi)實(shí)施進(jìn)行輔助。19世紀(jì)后期，隨著近代交通工具的改進(jìn)和城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜，英國(guó)出現(xiàn)了由中心工業(yè)城市連同附近的城鎮(zhèn)因“局部利益”而集聚成的“城市群落”。為滿足群落內(nèi)城市間彼此交往和協(xié)調(diào)發(fā)展的訴求，區(qū)域規(guī)劃作為更高層面綜合協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)布局的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，得到了進(jìn)一步發(fā)展。

從源頭來看，近代英國(guó)區(qū)域規(guī)劃發(fā)軔于城市規(guī)劃，是對(duì)后者在更大地域范圍內(nèi)高效實(shí)施的有益補(bǔ)充。

近代英國(guó)城市在工業(yè)化和城市化這兩股浪潮的合力作用下迅速發(fā)展，以其物質(zhì)條件優(yōu)越、就業(yè)機(jī)會(huì)眾多等吸引力，聚集了龐大的人口和工廠。但與此同時(shí)，城市中也衍生出以公共衛(wèi)生、住房和犯罪等問題為突出表現(xiàn)的種種“城市病”。從1848年開始，英國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了一系列衛(wèi)生和住房法案，授權(quán)地方政府對(duì)城市街道和建筑的衛(wèi)生條件及結(jié)構(gòu)布局等物質(zhì)環(huán)境進(jìn)行改善和控制，開啟了近代英國(guó)以治理“城市病”為目標(biāo)的城市規(guī)劃運(yùn)動(dòng)。④

在城市規(guī)劃領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，相關(guān)政府意識(shí)到某些規(guī)劃工程的有效運(yùn)作將超出自己的轄區(qū)、或某些工程在與周邊政府合作的情況下可以高效節(jié)約。早在1762年，威瑟姆河流域的六個(gè)地區(qū)就組建成立了“威瑟姆河排水總委員會(huì)”(The Witham Drainage General Commissioners)，其規(guī)劃建成了龐大的排水系統(tǒng)，將林肯郡北部的大片沼澤變成了農(nóng)田。⑤1877年，伯明翰號(hào)召建立了由周邊數(shù)個(gè)地方政府組成的“伯明翰、塔姆河及雷河地區(qū)排水委員會(huì)”(The Birmingham,Tame,and Rea District Drainage Board)，該委員會(huì)負(fù)責(zé)治理的區(qū)域達(dá)到34343英畝，其興建的排污工程在1877年僅為260英畝，1895年達(dá)到1792英畝，在20世紀(jì)初則超過了2000英畝。⑥曾任伯明翰市長(zhǎng)的約瑟夫·張伯倫(Joseph Chamberlain)認(rèn)為，“聯(lián)合委員會(huì)樹立了不同地方政府為了共同利益通力合作的成功典范”。⑦這些地方政府聯(lián)合進(jìn)行城市規(guī)劃的實(shí)踐，事實(shí)上開創(chuàng)了區(qū)域規(guī)劃實(shí)踐的先河。

從發(fā)展過程看，近代交通工具的改進(jìn)和城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜化，引發(fā)了英國(guó)“城市群落”的形成。這種新型的城市發(fā)展態(tài)勢(shì)為近代英國(guó)區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展，奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)并提出了現(xiàn)實(shí)需求。

概而言之，近代英國(guó)區(qū)域規(guī)劃源自于19世紀(jì)中葉的城市規(guī)劃運(yùn)動(dòng)，是城市問題發(fā)展到高度復(fù)雜程度時(shí)對(duì)后者的一種有益補(bǔ)充。近代英國(guó)交通工具的改進(jìn)和城市經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的發(fā)展趨勢(shì)催生了“城市群落”，進(jìn)而對(duì)區(qū)域規(guī)劃提出訴求。這種訴求并不是偶然現(xiàn)象，而是城市經(jīng)濟(jì)在地理分布上的表現(xiàn)，亦是近代英國(guó)社會(huì)發(fā)展在規(guī)劃領(lǐng)域的必然體現(xiàn)。

近代英國(guó)區(qū)域規(guī)劃的演進(jìn)

英國(guó)近代區(qū)域規(guī)劃發(fā)軔于城市規(guī)劃，初期其內(nèi)容與城市規(guī)劃基本一致，是對(duì)更大地域范圍內(nèi)的物質(zhì)環(huán)境進(jìn)行整頓的技術(shù)手段。隨后，區(qū)域規(guī)劃發(fā)展為服務(wù)于城市群落的區(qū)內(nèi)規(guī)劃，既為群落內(nèi)城市增進(jìn)交流提供物質(zhì)保障，又成為在更高層面綜合協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)要素的社會(huì)政策。一戰(zhàn)結(jié)束后，英國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了新變化，此前的區(qū)內(nèi)規(guī)劃無法應(yīng)對(duì)不同區(qū)域發(fā)展失衡的問題。在中央政府的介入下，近代英國(guó)區(qū)域規(guī)劃衍生出更高層面的區(qū)際規(guī)劃，成為控制全國(guó)范圍內(nèi)工業(yè)布局的有效工具。在區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容演進(jìn)的同時(shí)，相應(yīng)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)也得到完善，從早期的城市政府演變?yōu)閰^(qū)域規(guī)劃委員會(huì)，其對(duì)于區(qū)域規(guī)劃的態(tài)度，也從早期迫于形勢(shì)的自發(fā)組織，到后來積極主動(dòng)的執(zhí)行。

縱觀近代英國(guó)區(qū)域規(guī)劃的興起過程，可以發(fā)現(xiàn)，一方面，其經(jīng)歷了從附屬于城市規(guī)劃的輔助活動(dòng)向與城市規(guī)劃并重的區(qū)內(nèi)規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，以及從區(qū)內(nèi)規(guī)劃向更高層的區(qū)際規(guī)劃的升華；另一方面，其區(qū)域規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)也從無到有發(fā)展起來，從地方政府的自發(fā)行動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的自覺執(zhí)行。城市規(guī)劃在范圍上的擴(kuò)大，以及相關(guān)城市政府在物質(zhì)環(huán)境規(guī)劃領(lǐng)域自發(fā)性的聯(lián)合行動(dòng)，為后來區(qū)域規(guī)劃在內(nèi)容和組織機(jī)構(gòu)方面的演進(jìn)，奠定了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)和合作關(guān)系。相較于歐美其他國(guó)家由中央或區(qū)域機(jī)構(gòu)自上而下發(fā)布指令性規(guī)劃要求的模式，英國(guó)這種自下而上逐步展開區(qū)域規(guī)劃模式，面臨的阻力較小，較為貼合地方實(shí)際。隨著中央—區(qū)域—地方三級(jí)規(guī)劃體制的初步形成，英國(guó)區(qū)域規(guī)劃已基本成熟。

近代英國(guó)區(qū)域規(guī)劃的成效與局限

綜上所述，近代英國(guó)區(qū)域規(guī)劃于19世紀(jì)下半葉發(fā)軔于治理物質(zhì)環(huán)境的城市規(guī)劃運(yùn)動(dòng)，是對(duì)后者在更大地域范圍內(nèi)施展的有益補(bǔ)充，也是城市問題和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到高度復(fù)雜程度的產(chǎn)物。隨著“城市群落”的形成，區(qū)域規(guī)劃作為群落內(nèi)部城市加強(qiáng)合作、優(yōu)化地域經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)的有效手段得以興起，成為與城市規(guī)劃并重的政府職能。一戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，進(jìn)一步帶來了英國(guó)區(qū)內(nèi)規(guī)劃向區(qū)際規(guī)劃的轉(zhuǎn)型。區(qū)域規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)獨(dú)立性與合法性的增強(qiáng)以及中央城鄉(xiāng)規(guī)劃部的成立，為英國(guó)二戰(zhàn)后正式設(shè)立區(qū)域?qū)用尕?fù)責(zé)規(guī)劃的行政機(jī)構(gòu)提供了條件，同時(shí)推動(dòng)區(qū)域規(guī)劃成為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分。

①國(guó)外著述主要有：William Ashworth,The Genesis of Modern British Town Planning,London: Routledge & Kegan Paul Ltd.,1954; Gordon Cherry,Cities and Plans,London: Edward Arnold,1988; Peter Hall,Urban and Regional Planning,London: Routledge,2002.國(guó)內(nèi)研究成果主要有張京祥《西方城市規(guī)劃思想史》，東南大學(xué)出版社，2005年；曹康《西方現(xiàn)代城市規(guī)劃簡(jiǎn)史》，東南大學(xué)出版社，2010年；周國(guó)艷、于立《西方現(xiàn)代城市規(guī)劃理論概論》，東南大學(xué)出版社，2010年。

②參見：Antony Sutcliffe,The History of Urban and Regional Planning: An Annotated Bibliography,London: Mansell,1981; John Friedmann and Clyde Weaver,Territory and Function: The Evolution of Regional Planning,London: Edward Arnold,1999.

③吳志強(qiáng)、李德華：《城市規(guī)劃原理》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2010年，第223-225頁。

④參見梁遠(yuǎn)《近代英國(guó)工業(yè)城市的空間結(jié)構(gòu)與城市規(guī)劃》，《安徽史學(xué)》2015年第4期。

⑤John Boyes and Ronald Russell,The Canals of Eastern England,Newton Abbot: David and Charles,1977,pp.256-258.

⑥John Duncan Watson,The Works of the Birmingham,Tame,and Rea District Drainage Board,Birmingham: The Birmingham,Tame,and Rea District Drainage Board,1912,pp.1-3.

⑦Asa Briggs,History of Birmingham,Vol.2,Oxford: Oxford University Press,1952,pp.132-134.

⑧廖躍文：《英國(guó)維多利亞時(shí)期城市化的發(fā)展特點(diǎn)》，《世界歷史》1997年第5期。

⑩Richard Dennis,English Industrial Cities of the Nineteenth Century: A Social Geography,Cambridge: Cambridge University Press,1984,pp.119-120.

作者簡(jiǎn)介：梁遠(yuǎn)，歷史學(xué)博士，山東大學(xué)威海分校講師。山東威海，264209

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