宋全成

作者簡(jiǎn)介：宋全成，法學(xué)博士，山東大學(xué)移民研究所所長(zhǎng)、哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)、社會(huì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，qcsong1964@126.com。濟(jì)南，250100

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歐洲難民危機(jī)中的德國(guó)難民政策及難民問題應(yīng)對(duì)*

宋全成

內(nèi)容提要在歐洲難民危機(jī)的發(fā)展過程中，德國(guó)實(shí)施的難民政策經(jīng)過了“謹(jǐn)慎對(duì)待”到“友好歡迎”再到“逐漸收緊”的調(diào)整過程。自2015年至今120多萬難民的進(jìn)入，讓德國(guó)承受了巨大的難民接納壓力。為此，德國(guó)從國(guó)內(nèi)和歐盟兩個(gè)層面采取了應(yīng)對(duì)舉措。在國(guó)內(nèi)層面，德國(guó)優(yōu)先放棄了《都柏林公約》之個(gè)別條款，主動(dòng)承擔(dān)起難民申請(qǐng)、登記、造冊(cè)、審查、甄別和臨時(shí)安置的責(zé)任；增加難民登記與審核人力的投入，創(chuàng)新避難審核模式，提高避難程序?qū)徍说男?；為各州合理分配難民安置配額；設(shè)置“較安全國(guó)家”，拒絕來自“較安全國(guó)家”的難民庇護(hù)者的申請(qǐng)及就業(yè)；投資建設(shè)或改建難民營(yíng)，為各州難民安置及時(shí)撥付難民安置款。在歐盟層面，德國(guó)積極支持并力圖推動(dòng)歐盟制定和實(shí)施統(tǒng)一的難民配額方案；積極支持并主導(dǎo)歐盟與土耳其就難民過境和難民安置等問題達(dá)成協(xié)議；積極支持對(duì)歐洲現(xiàn)行的難民庇護(hù)政策與制度進(jìn)行改革。

歐洲難民危機(jī)歡迎難民政策較安全國(guó)家歐盟難民配額難民庇護(hù)政策

在史無前例的歐洲難民危機(jī)中，德國(guó)以其積極主動(dòng)和友好歡迎的難民接納政策，給歐洲難民危機(jī)打上了深刻的德國(guó)烙印。一方面，不僅延續(xù)了自冷戰(zhàn)以來相對(duì)寬松的難民接納政策的德國(guó)傳統(tǒng)，而且在歐洲各國(guó)和世界面前，樹立了崇高的人道主義難民救援的光輝典范。另一方面，德國(guó)難民政策贏得了百萬難民的青睞，結(jié)果導(dǎo)致2015年進(jìn)入德國(guó)境內(nèi)的難民數(shù)量達(dá)到了空前的110萬人，德國(guó)政府、社會(huì)面臨著難民甄別、安置、接納和社會(huì)融合、非傳統(tǒng)國(guó)家安全的巨大壓力。同時(shí)，德國(guó)被歐洲其他國(guó)家斥責(zé)為“道德帝國(guó)主義”，是導(dǎo)致歐洲難民危機(jī)的根源①。毫無疑問，德國(guó)的難民政策遭受著國(guó)內(nèi)層面數(shù)以百萬計(jì)的難民甄別、安置、融合的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和國(guó)際層面歐洲其他國(guó)家在難民接納問題上的指責(zé)和不合作的雙重?cái)D壓。在此次歐洲難民危機(jī)中，德國(guó)的難民政策是如何形成和調(diào)整的？在應(yīng)對(duì)百萬難民問題上，德國(guó)在民族國(guó)家和歐盟兩個(gè)層面上，采取了哪些化解歐洲難民危機(jī)的舉措？本文擬就上述問題，進(jìn)行深入探討。

歐洲難民危機(jī)中的德國(guó)難民政策實(shí)施的三個(gè)階段及其特征

回顧歐洲難民危機(jī)在2015年的發(fā)展歷程，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)，9月2日敘利亞小難民的死亡事件和巴黎暴恐案、跨年夜的科隆集體性侵案，是歐洲難民危機(jī)的兩個(gè)重要的里程碑。由此，歐洲難民危機(jī)的進(jìn)程被劃分為三個(gè)階段②。與歐洲難民危機(jī)進(jìn)程緊密相連，德國(guó)的難民政策經(jīng)歷了從謹(jǐn)慎對(duì)待到開放歡迎、再到逐漸收緊為特征的三個(gè)階段。

第一階段，從2015年1月到2015年9月2日，這是德國(guó)政府以“謹(jǐn)慎對(duì)待”為特征的難民政策的實(shí)施階段。2014年以來，由于西亞北非國(guó)家持續(xù)多年的局勢(shì)動(dòng)蕩和敘利亞內(nèi)戰(zhàn)、伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)、阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)、伊斯蘭國(guó)的崛起等原因，產(chǎn)生了數(shù)以千萬計(jì)的流離失所的國(guó)際難民，其中敘利亞國(guó)際難民多達(dá)430萬人。由于歐洲國(guó)家地緣關(guān)系、難民避難傳統(tǒng)、移民網(wǎng)絡(luò)和難民社會(huì)福利因素的影響，多數(shù)國(guó)際難民不畏艱險(xiǎn)、涌向歐洲國(guó)家。進(jìn)入2015年以來，涌入歐洲地區(qū)的難民數(shù)量呈陡然激增的趨勢(shì)，1-7月，進(jìn)入歐洲地區(qū)的難民數(shù)量達(dá)到了34萬人。為此，早在5月份，歐盟就提出了解決在希臘和意大利登陸的數(shù)萬難民的配額方案，對(duì)此，德國(guó)給予積極支持。盡管按照《都柏林公約》的相關(guān)規(guī)定，第一責(zé)任國(guó)的希臘和意大利應(yīng)負(fù)起難民登記、甄別、臨時(shí)安置的責(zé)任。但由于在難民配額上，歐盟各成員國(guó)堅(jiān)持國(guó)家利益至上的原則，導(dǎo)致歐盟層面上的難民配額方案無法達(dá)成一致意見，致使難民問題久拖不決而愈加嚴(yán)重。此時(shí)，德國(guó)有部分公眾呼吁政府對(duì)數(shù)以萬計(jì)的難民開展人道主義救助，但默克爾領(lǐng)導(dǎo)的德國(guó)聯(lián)邦政府不為所動(dòng)。默克爾與巴勒斯坦國(guó)籍里姆女孩的電視對(duì)話，就充分說明了這一點(diǎn)。7月15日，默克爾在錄制“生活在德國(guó)”電視節(jié)目時(shí)，一個(gè)名叫里姆的巴勒斯坦籍女孩對(duì)默克爾總理說，她一家人為等德國(guó)的永久居留權(quán)已經(jīng)等了四年，因?yàn)楦赣H作為焊接工的臨時(shí)簽證已經(jīng)到期，按照德國(guó)法律，里姆一家人將被驅(qū)逐出境。她非常期望能在德國(guó)繼續(xù)上學(xué)，她的德語和英語都非常流利。默克爾總理對(duì)此回答道：“我理解你，但是我必須說……政治有時(shí)是殘酷的?！薄澳闶莻€(gè)特別好的人，但你要知道，黎巴嫩的巴勒斯坦難民營(yíng)里可有成千上萬的人，要是我們說聲‘你們都過來吧’，到時(shí)候我們可控制不了局面?！迸⒃诼牭竭@樣的回答后當(dāng)場(chǎng)痛哭③。盡管事后，一些德國(guó)政客和民眾認(rèn)為，默克爾總理對(duì)難民的態(tài)度近乎“冷血”，但默克爾依然堅(jiān)持自己的難民接納觀點(diǎn)。在這一階段，德國(guó)盡管支持歐盟層面解決亞非難民問題的方案，但這并沒有在主權(quán)國(guó)家層面上主動(dòng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，而是尋求歐盟層面上的解決方案。正如默克爾所說，為難民危機(jī)找到一個(gè)歐盟共同的解決方案，是她執(zhí)政以來所面臨的最大挑戰(zhàn)④。這種情況一直持續(xù)到9月2日。因此，這一階段上的德國(guó)難民政策實(shí)施的基本特征是“謹(jǐn)慎對(duì)待”。

第二階段：從9月2日敘利亞難民小艾蘭在土耳其海灘遇難到2016年元旦的科隆集體性侵案，這是德國(guó)政府以“開放歡迎”為特征的難民政策的實(shí)施階段，也是德國(guó)政府以歐盟一體化的發(fā)動(dòng)機(jī)的角色試圖主導(dǎo)歐洲國(guó)家、特別是歐盟共同應(yīng)對(duì)、集體解決歐洲難民危機(jī)問題的時(shí)期。由于在難民配額問題上，歐盟各成員國(guó)爭(zhēng)執(zhí)不休，無法達(dá)成一致意見，致使難民問題愈加嚴(yán)重。此時(shí)，德國(guó)欲發(fā)揮歐盟的主導(dǎo)角色的功能，率先于8月21日，由聯(lián)邦移民與難民部發(fā)布，不再遵循都柏林公約的第一責(zé)任國(guó)的原則，而直接接納難民的登記和臨時(shí)安置。在德國(guó)國(guó)內(nèi)，對(duì)難民開放歡迎的政策滿足了部分民眾要求政府開展人道主義救助的呼聲，但也引起了右翼分子和種族主義者的強(qiáng)烈不滿。8月21日至22日，“德國(guó)東部小鎮(zhèn)海德瑙連續(xù)發(fā)生針對(duì)難民的示威騷亂，數(shù)百名右翼分子和種族主義者與警方發(fā)生沖突，造成數(shù)十名警察受傷?！雹菰趪?guó)際層面，德國(guó)開放歡迎的難民政策，通過互聯(lián)網(wǎng)和自媒體迅速傳播，激勵(lì)了成千上萬的難民，前往德國(guó)申請(qǐng)難民庇護(hù)。于是，數(shù)以萬計(jì)的難民沖破歐洲共同的外部邊界，進(jìn)入歐洲國(guó)家。東歐及東南歐國(guó)家如匈牙利、塞爾維亞、馬其頓等國(guó)家為了防止難民問題的失控，紛紛暫停申根協(xié)定，恢復(fù)了邊防檢查，關(guān)閉邊界口岸，設(shè)置了鐵絲網(wǎng)，致使數(shù)萬欲通過塞爾維亞和匈牙利、前往德國(guó)避難的難民滯留在匈牙利。這樣，難民們不得不冒著生命危險(xiǎn)，踏上偷渡的征途，致使難民死亡事件不斷上演。8月27日在奧地利的一輛貨車上，發(fā)現(xiàn)了70多名難民的尸體。最具有震撼力、并對(duì)德國(guó)和歐盟的難民政策產(chǎn)生重大影響的是9月2日，敘利亞難民小艾蘭死亡的照片，通過互聯(lián)網(wǎng)迅速傳遍全球，由此，對(duì)德國(guó)的難民政策的實(shí)施和轉(zhuǎn)折產(chǎn)生了決定性影響。德國(guó)的難民政策實(shí)現(xiàn)了謹(jǐn)慎對(duì)待向友好歡迎的根本性轉(zhuǎn)折。“9月5日，經(jīng)過艱難的談判，默克爾與奧地利、匈牙利領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成一致意見，允許滯留在匈牙利的難民進(jìn)入德國(guó)?！诘聡?guó)國(guó)內(nèi)，多數(shù)民眾對(duì)默克爾的決定表示支持，也主動(dòng)為難民提供各種幫助，德國(guó)國(guó)內(nèi)洋溢著‘歡迎文化’?！雹薇M管在這一時(shí)期，面對(duì)著潮涌般涌入德國(guó)的難民潮，聯(lián)邦政府通過了“避難一攬子法案”，對(duì)難民的甄別、安全第三國(guó)等進(jìn)行了重新界定⑦，而且在州政府層面存在著眾多的安置難民的抱怨，執(zhí)政黨內(nèi)部就歡迎難民政策也存在著廣泛的爭(zhēng)論，由此導(dǎo)致“默克爾的民意支持率因其難民政策下滑，由2015年9月的63%下降至11月的49%”⑧。但并沒有從根本上動(dòng)搖德國(guó)實(shí)施友好歡迎的難民政策的實(shí)質(zhì)和根基。這種友好歡迎為特征的難民政策，一直持續(xù)到2016年新年的到來。

德國(guó)對(duì)難民實(shí)施友好歡迎的難民政策，有其深厚的文化背景、歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)考慮。從文化背景來看，二戰(zhàn)結(jié)束以來，德國(guó)將對(duì)難民的保護(hù)納入國(guó)家的基本法之中，而且對(duì)抬頭的種族主義思潮和極右翼的極端民族主義，時(shí)刻保持著高度警覺和高壓態(tài)勢(shì)，對(duì)難民始終秉承友好和積極接納的文化氛圍。從歷史傳統(tǒng)來看，對(duì)二戰(zhàn)納粹德國(guó)種族主義暴行的反思和抵制以及積極接納難民，已經(jīng)成為一種歷史傳統(tǒng)。二戰(zhàn)結(jié)束以來，德國(guó)始終高舉人道主義的旗幟，接納著世界各地的難民，其接納的難民數(shù)量和提供的社會(huì)福利，在歐洲國(guó)家中名列前茅。從現(xiàn)實(shí)考慮來看，德國(guó)具有穩(wěn)固的國(guó)內(nèi)政治基礎(chǔ)和在歐盟中成為事實(shí)上的主導(dǎo)力量。烏克蘭危機(jī)、希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)的成功處置，進(jìn)一步彰顯了德國(guó)在歐盟中的主導(dǎo)力量。正因?yàn)槿绱耍聡?guó)政府在國(guó)際舞臺(tái)上明確宣布：“德國(guó)有義務(wù)和責(zé)任在解決國(guó)際沖突中做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，無論是從安全角度還是從人道主義出發(fā)，德國(guó)不可冷漠旁觀。”⑨正是基于這樣的考慮，德國(guó)在難民危機(jī)中發(fā)揮著歐盟主導(dǎo)力量的作用。

歡迎難民政策下的德國(guó)對(duì)歐洲難民問題的應(yīng)對(duì)

回顧歐洲難民危機(jī)的發(fā)展進(jìn)程以及歐洲國(guó)家、歐盟為解決歐洲難民問題的行動(dòng)和努力，可以清晰地發(fā)現(xiàn)，無論是在歐洲主權(quán)國(guó)家的層面，還是在歐盟與國(guó)際關(guān)系的層面，在解決歐洲難民潮問題上，德國(guó)都發(fā)揮了舉足輕重的關(guān)鍵作用。

1.民族國(guó)家主權(quán)視角下的德國(guó)應(yīng)對(duì)難民潮的舉措

表1　2015年德國(guó)各聯(lián)邦州難民分?jǐn)偙壤?/p>

資料來源：Katrin Hirseland: Flucht und Asyl: Aktuelle Zahlen und Entwicklungen,Aus Politik und Zeitgeschichte 25/2015,p.23.

2.德國(guó)積極參與和主導(dǎo)歐盟層面上的應(yīng)對(duì)難民潮的努力

德國(guó)一方面快速甄別和安置在德國(guó)提出難民庇護(hù)的申請(qǐng)者，另一方面，積極參與并充分發(fā)揮其在歐盟中的主導(dǎo)作用，力圖在歐盟層面上達(dá)成并執(zhí)行解決歐洲難民危機(jī)的具體方案。限于篇幅，在此僅關(guān)注其三個(gè)方面。

結(jié)　論

①青木、徐珍珍：《歐洲四國(guó)拒絕難民分?jǐn)傆?jì)劃 稱德國(guó)“道德帝國(guó)主義”》，中國(guó)青年網(wǎng)，http://news.youth.cn/gj/201509/t20150924_7149037.htm.訪問日期：2016-02-21。

②宋全成：《歐洲難民危機(jī)：進(jìn)程、特征與近期發(fā)展前景》，《山東社會(huì)科學(xué)》2016年第2期。

③新華社：《“冷血”默克爾“說哭”難民女孩》，新浪網(wǎng)，http://news.sina.com.cn/o/2015-07-18/132932121916.shtml.訪問日期：2016-02-25。

④⑥鄭春榮、周玲玲：《德國(guó)在難民危機(jī)中的表現(xiàn)、原因及影響》，《德國(guó)研究》2015年第6期。

⑤新華社：《洶涌難民潮 歐洲各國(guó)啥想法？》，網(wǎng)易新聞，http://news.163.com/15/0824/08/B1P54R8M00014JB5.html.訪問日期：2016-02-23。

⑦Asylrecht wird verschaeft.Bundesrat stimmt fuer Asylpaket.http://www.Tagesschau.de/inland/bundestagasylgesetze-107.html.2016-02-29.

⑧黃萌萌：《德國(guó)開放性難民政策的成因與挑戰(zhàn)》，《理論視野》2016年第1期。

⑨Von der Leyen,Ursula “Rede der Bundesministerin der Verteidigung,Dr.Ursula von der Leyen,anl?sslich der 50.Münchner Sicherheitskonferenz am 31.Januar 2014”，Bundesministerium der Verteidigung.http://www.nato.diplo.de/contentblob/4123416/Daten/3885836/redevdleyensiko2014.pdf.2016-03-02.

⑩孫進(jìn)：《巴黎恐怖襲擊對(duì)歐洲難民政策有何影響？》，《新京報(bào)》2015年11月23日。

作者簡(jiǎn)介：宋全成，法學(xué)博士，山東大學(xué)移民研究所所長(zhǎng)、哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)、社會(huì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，qcsong1964@126.com。濟(jì)南，250100

〔責(zé)任編輯：成婧〕

* 本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“宗教信仰與流動(dòng)人口的社會(huì)融入研究”(項(xiàng)目號(hào)：13JJD730002)、國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)民族問題研究項(xiàng)目“歐洲難民危機(jī)研究”(項(xiàng)目號(hào)：2016-GMB-043)的階段性成果。