宋全成

作者簡(jiǎn)介：宋全成，法學(xué)博士，山東大學(xué)移民研究所所長(zhǎng)、哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)、社會(huì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，qcsong1964@126.com。濟(jì)南，250100

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歐洲難民危機(jī)中的德國(guó)難民政策及難民問(wèn)題應(yīng)對(duì)*

宋全成

內(nèi)容提要在歐洲難民危機(jī)的發(fā)展過(guò)程中，德國(guó)實(shí)施的難民政策經(jīng)過(guò)了“謹(jǐn)慎對(duì)待”到“友好歡迎”再到“逐漸收緊”的調(diào)整過(guò)程。自2015年至今120多萬(wàn)難民的進(jìn)入，讓德國(guó)承受了巨大的難民接納壓力。為此，德國(guó)從國(guó)內(nèi)和歐盟兩個(gè)層面采取了應(yīng)對(duì)舉措。在國(guó)內(nèi)層面，德國(guó)優(yōu)先放棄了《都柏林公約》之個(gè)別條款，主動(dòng)承擔(dān)起難民申請(qǐng)、登記、造冊(cè)、審查、甄別和臨時(shí)安置的責(zé)任；增加難民登記與審核人力的投入，創(chuàng)新避難審核模式，提高避難程序?qū)徍说男?；為各州合理分配難民安置配額；設(shè)置“較安全國(guó)家”，拒絕來(lái)自“較安全國(guó)家”的難民庇護(hù)者的申請(qǐng)及就業(yè)；投資建設(shè)或改建難民營(yíng)，為各州難民安置及時(shí)撥付難民安置款。在歐盟層面，德國(guó)積極支持并力圖推動(dòng)歐盟制定和實(shí)施統(tǒng)一的難民配額方案；積極支持并主導(dǎo)歐盟與土耳其就難民過(guò)境和難民安置等問(wèn)題達(dá)成協(xié)議；積極支持對(duì)歐洲現(xiàn)行的難民庇護(hù)政策與制度進(jìn)行改革。

歐洲難民危機(jī)歡迎難民政策較安全國(guó)家歐盟難民配額難民庇護(hù)政策

在史無(wú)前例的歐洲難民危機(jī)中，德國(guó)以其積極主動(dòng)和友好歡迎的難民接納政策，給歐洲難民危機(jī)打上了深刻的德國(guó)烙印。一方面，不僅延續(xù)了自冷戰(zhàn)以來(lái)相對(duì)寬松的難民接納政策的德國(guó)傳統(tǒng)，而且在歐洲各國(guó)和世界面前，樹(shù)立了崇高的人道主義難民救援的光輝典范。另一方面，德國(guó)難民政策贏得了百萬(wàn)難民的青睞，結(jié)果導(dǎo)致2015年進(jìn)入德國(guó)境內(nèi)的難民數(shù)量達(dá)到了空前的110萬(wàn)人，德國(guó)政府、社會(huì)面臨著難民甄別、安置、接納和社會(huì)融合、非傳統(tǒng)國(guó)家安全的巨大壓力。同時(shí)，德國(guó)被歐洲其他國(guó)家斥責(zé)為“道德帝國(guó)主義”，是導(dǎo)致歐洲難民危機(jī)的根源①。毫無(wú)疑問(wèn)，德國(guó)的難民政策遭受著國(guó)內(nèi)層面數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的難民甄別、安置、融合的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和國(guó)際層面歐洲其他國(guó)家在難民接納問(wèn)題上的指責(zé)和不合作的雙重?cái)D壓。在此次歐洲難民危機(jī)中，德國(guó)的難民政策是如何形成和調(diào)整的？在應(yīng)對(duì)百萬(wàn)難民問(wèn)題上，德國(guó)在民族國(guó)家和歐盟兩個(gè)層面上，采取了哪些化解歐洲難民危機(jī)的舉措？本文擬就上述問(wèn)題，進(jìn)行深入探討。

歐洲難民危機(jī)中的德國(guó)難民政策實(shí)施的三個(gè)階段及其特征

回顧歐洲難民危機(jī)在2015年的發(fā)展歷程，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)，9月2日敘利亞小難民的死亡事件和巴黎暴恐案、跨年夜的科隆集體性侵案，是歐洲難民危機(jī)的兩個(gè)重要的里程碑。由此，歐洲難民危機(jī)的進(jìn)程被劃分為三個(gè)階段②。與歐洲難民危機(jī)進(jìn)程緊密相連，德國(guó)的難民政策經(jīng)歷了從謹(jǐn)慎對(duì)待到開(kāi)放歡迎、再到逐漸收緊為特征的三個(gè)階段。

第一階段，從2015年1月到2015年9月2日，這是德國(guó)政府以“謹(jǐn)慎對(duì)待”為特征的難民政策的實(shí)施階段。2014年以來(lái)，由于西亞北非國(guó)家持續(xù)多年的局勢(shì)動(dòng)蕩和敘利亞內(nèi)戰(zhàn)、伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)、阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)、伊斯蘭國(guó)的崛起等原因，產(chǎn)生了數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的流離失所的國(guó)際難民，其中敘利亞國(guó)際難民多達(dá)430萬(wàn)人。由于歐洲國(guó)家地緣關(guān)系、難民避難傳統(tǒng)、移民網(wǎng)絡(luò)和難民社會(huì)福利因素的影響，多數(shù)國(guó)際難民不畏艱險(xiǎn)、涌向歐洲國(guó)家。進(jìn)入2015年以來(lái)，涌入歐洲地區(qū)的難民數(shù)量呈陡然激增的趨勢(shì)，1-7月，進(jìn)入歐洲地區(qū)的難民數(shù)量達(dá)到了34萬(wàn)人。為此，早在5月份，歐盟就提出了解決在希臘和意大利登陸的數(shù)萬(wàn)難民的配額方案，對(duì)此，德國(guó)給予積極支持。盡管按照《都柏林公約》的相關(guān)規(guī)定，第一責(zé)任國(guó)的希臘和意大利應(yīng)負(fù)起難民登記、甄別、臨時(shí)安置的責(zé)任。但由于在難民配額上，歐盟各成員國(guó)堅(jiān)持國(guó)家利益至上的原則，導(dǎo)致歐盟層面上的難民配額方案無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)，致使難民問(wèn)題久拖不決而愈加嚴(yán)重。此時(shí)，德國(guó)有部分公眾呼吁政府對(duì)數(shù)以萬(wàn)計(jì)的難民開(kāi)展人道主義救助，但默克爾領(lǐng)導(dǎo)的德國(guó)聯(lián)邦政府不為所動(dòng)。默克爾與巴勒斯坦國(guó)籍里姆女孩的電視對(duì)話，就充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。7月15日，默克爾在錄制“生活在德國(guó)”電視節(jié)目時(shí)，一個(gè)名叫里姆的巴勒斯坦籍女孩對(duì)默克爾總理說(shuō)，她一家人為等德國(guó)的永久居留權(quán)已經(jīng)等了四年，因?yàn)楦赣H作為焊接工的臨時(shí)簽證已經(jīng)到期，按照德國(guó)法律，里姆一家人將被驅(qū)逐出境。她非常期望能在德國(guó)繼續(xù)上學(xué)，她的德語(yǔ)和英語(yǔ)都非常流利。默克爾總理對(duì)此回答道：“我理解你，但是我必須說(shuō)……政治有時(shí)是殘酷的?！薄澳闶莻€(gè)特別好的人，但你要知道，黎巴嫩的巴勒斯坦難民營(yíng)里可有成千上萬(wàn)的人，要是我們說(shuō)聲‘你們都過(guò)來(lái)吧’，到時(shí)候我們可控制不了局面?！迸⒃诼?tīng)到這樣的回答后當(dāng)場(chǎng)痛哭③。盡管事后，一些德國(guó)政客和民眾認(rèn)為，默克爾總理對(duì)難民的態(tài)度近乎“冷血”，但默克爾依然堅(jiān)持自己的難民接納觀點(diǎn)。在這一階段，德國(guó)盡管支持歐盟層面解決亞非難民問(wèn)題的方案，但這并沒(méi)有在主權(quán)國(guó)家層面上主動(dòng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，而是尋求歐盟層面上的解決方案。正如默克爾所說(shuō)，為難民危機(jī)找到一個(gè)歐盟共同的解決方案，是她執(zhí)政以來(lái)所面臨的最大挑戰(zhàn)④。這種情況一直持續(xù)到9月2日。因此，這一階段上的德國(guó)難民政策實(shí)施的基本特征是“謹(jǐn)慎對(duì)待”。

第二階段：從9月2日敘利亞難民小艾蘭在土耳其海灘遇難到2016年元旦的科隆集體性侵案，這是德國(guó)政府以“開(kāi)放歡迎”為特征的難民政策的實(shí)施階段，也是德國(guó)政府以歐盟一體化的發(fā)動(dòng)機(jī)的角色試圖主導(dǎo)歐洲國(guó)家、特別是歐盟共同應(yīng)對(duì)、集體解決歐洲難民危機(jī)問(wèn)題的時(shí)期。由于在難民配額問(wèn)題上，歐盟各成員國(guó)爭(zhēng)執(zhí)不休，無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)，致使難民問(wèn)題愈加嚴(yán)重。此時(shí)，德國(guó)欲發(fā)揮歐盟的主導(dǎo)角色的功能，率先于8月21日，由聯(lián)邦移民與難民部發(fā)布，不再遵循都柏林公約的第一責(zé)任國(guó)的原則，而直接接納難民的登記和臨時(shí)安置。在德國(guó)國(guó)內(nèi)，對(duì)難民開(kāi)放歡迎的政策滿(mǎn)足了部分民眾要求政府開(kāi)展人道主義救助的呼聲，但也引起了右翼分子和種族主義者的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。8月21日至22日，“德國(guó)東部小鎮(zhèn)海德瑙連續(xù)發(fā)生針對(duì)難民的示威騷亂，數(shù)百名右翼分子和種族主義者與警方發(fā)生沖突，造成數(shù)十名警察受傷?！雹菰趪?guó)際層面，德國(guó)開(kāi)放歡迎的難民政策，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)和自媒體迅速傳播，激勵(lì)了成千上萬(wàn)的難民，前往德國(guó)申請(qǐng)難民庇護(hù)。于是，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的難民沖破歐洲共同的外部邊界，進(jìn)入歐洲國(guó)家。東歐及東南歐國(guó)家如匈牙利、塞爾維亞、馬其頓等國(guó)家為了防止難民問(wèn)題的失控，紛紛暫停申根協(xié)定，恢復(fù)了邊防檢查，關(guān)閉邊界口岸，設(shè)置了鐵絲網(wǎng)，致使數(shù)萬(wàn)欲通過(guò)塞爾維亞和匈牙利、前往德國(guó)避難的難民滯留在匈牙利。這樣，難民們不得不冒著生命危險(xiǎn)，踏上偷渡的征途，致使難民死亡事件不斷上演。8月27日在奧地利的一輛貨車(chē)上，發(fā)現(xiàn)了70多名難民的尸體。最具有震撼力、并對(duì)德國(guó)和歐盟的難民政策產(chǎn)生重大影響的是9月2日，敘利亞難民小艾蘭死亡的照片，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)迅速傳遍全球，由此，對(duì)德國(guó)的難民政策的實(shí)施和轉(zhuǎn)折產(chǎn)生了決定性影響。德國(guó)的難民政策實(shí)現(xiàn)了謹(jǐn)慎對(duì)待向友好歡迎的根本性轉(zhuǎn)折?！?月5日，經(jīng)過(guò)艱難的談判，默克爾與奧地利、匈牙利領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成一致意見(jiàn)，允許滯留在匈牙利的難民進(jìn)入德國(guó)。……在德國(guó)國(guó)內(nèi)，多數(shù)民眾對(duì)默克爾的決定表示支持，也主動(dòng)為難民提供各種幫助，德國(guó)國(guó)內(nèi)洋溢著‘歡迎文化’?！雹薇M管在這一時(shí)期，面對(duì)著潮涌般涌入德國(guó)的難民潮，聯(lián)邦政府通過(guò)了“避難一攬子法案”，對(duì)難民的甄別、安全第三國(guó)等進(jìn)行了重新界定⑦，而且在州政府層面存在著眾多的安置難民的抱怨，執(zhí)政黨內(nèi)部就歡迎難民政策也存在著廣泛的爭(zhēng)論，由此導(dǎo)致“默克爾的民意支持率因其難民政策下滑，由2015年9月的63%下降至11月的49%”⑧。但并沒(méi)有從根本上動(dòng)搖德國(guó)實(shí)施友好歡迎的難民政策的實(shí)質(zhì)和根基。這種友好歡迎為特征的難民政策，一直持續(xù)到2016年新年的到來(lái)。

德國(guó)對(duì)難民實(shí)施友好歡迎的難民政策，有其深厚的文化背景、歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)考慮。從文化背景來(lái)看，二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，德國(guó)將對(duì)難民的保護(hù)納入國(guó)家的基本法之中，而且對(duì)抬頭的種族主義思潮和極右翼的極端民族主義，時(shí)刻保持著高度警覺(jué)和高壓態(tài)勢(shì)，對(duì)難民始終秉承友好和積極接納的文化氛圍。從歷史傳統(tǒng)來(lái)看，對(duì)二戰(zhàn)納粹德國(guó)種族主義暴行的反思和抵制以及積極接納難民，已經(jīng)成為一種歷史傳統(tǒng)。二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，德國(guó)始終高舉人道主義的旗幟，接納著世界各地的難民，其接納的難民數(shù)量和提供的社會(huì)福利，在歐洲國(guó)家中名列前茅。從現(xiàn)實(shí)考慮來(lái)看，德國(guó)具有穩(wěn)固的國(guó)內(nèi)政治基礎(chǔ)和在歐盟中成為事實(shí)上的主導(dǎo)力量。烏克蘭危機(jī)、希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)的成功處置，進(jìn)一步彰顯了德國(guó)在歐盟中的主導(dǎo)力量。正因?yàn)槿绱?，德?guó)政府在國(guó)際舞臺(tái)上明確宣布：“德國(guó)有義務(wù)和責(zé)任在解決國(guó)際沖突中做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，無(wú)論是從安全角度還是從人道主義出發(fā)，德國(guó)不可冷漠旁觀?！雹嵴腔谶@樣的考慮，德國(guó)在難民危機(jī)中發(fā)揮著歐盟主導(dǎo)力量的作用。

歡迎難民政策下的德國(guó)對(duì)歐洲難民問(wèn)題的應(yīng)對(duì)

回顧歐洲難民危機(jī)的發(fā)展進(jìn)程以及歐洲國(guó)家、歐盟為解決歐洲難民問(wèn)題的行動(dòng)和努力，可以清晰地發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是在歐洲主權(quán)國(guó)家的層面，還是在歐盟與國(guó)際關(guān)系的層面，在解決歐洲難民潮問(wèn)題上，德國(guó)都發(fā)揮了舉足輕重的關(guān)鍵作用。

1.民族國(guó)家主權(quán)視角下的德國(guó)應(yīng)對(duì)難民潮的舉措

表1　2015年德國(guó)各聯(lián)邦州難民分?jǐn)偙壤?/p>

資料來(lái)源：Katrin Hirseland: Flucht und Asyl: Aktuelle Zahlen und Entwicklungen,Aus Politik und Zeitgeschichte 25/2015,p.23.

2.德國(guó)積極參與和主導(dǎo)歐盟層面上的應(yīng)對(duì)難民潮的努力

德國(guó)一方面快速甄別和安置在德國(guó)提出難民庇護(hù)的申請(qǐng)者，另一方面，積極參與并充分發(fā)揮其在歐盟中的主導(dǎo)作用，力圖在歐盟層面上達(dá)成并執(zhí)行解決歐洲難民危機(jī)的具體方案。限于篇幅，在此僅關(guān)注其三個(gè)方面。

結(jié)　論

①青木、徐珍珍：《歐洲四國(guó)拒絕難民分?jǐn)傆?jì)劃 稱(chēng)德國(guó)“道德帝國(guó)主義”》，中國(guó)青年網(wǎng)，http://news.youth.cn/gj/201509/t20150924_7149037.htm.訪問(wèn)日期：2016-02-21。

②宋全成：《歐洲難民危機(jī)：進(jìn)程、特征與近期發(fā)展前景》，《山東社會(huì)科學(xué)》2016年第2期。

③新華社：《“冷血”默克爾“說(shuō)哭”難民女孩》，新浪網(wǎng)，http://news.sina.com.cn/o/2015-07-18/132932121916.shtml.訪問(wèn)日期：2016-02-25。

④⑥鄭春榮、周玲玲：《德國(guó)在難民危機(jī)中的表現(xiàn)、原因及影響》，《德國(guó)研究》2015年第6期。

⑤新華社：《洶涌難民潮 歐洲各國(guó)啥想法？》，網(wǎng)易新聞，http://news.163.com/15/0824/08/B1P54R8M00014JB5.html.訪問(wèn)日期：2016-02-23。

⑦Asylrecht wird verschaeft.Bundesrat stimmt fuer Asylpaket.http://www.Tagesschau.de/inland/bundestagasylgesetze-107.html.2016-02-29.

⑧黃萌萌：《德國(guó)開(kāi)放性難民政策的成因與挑戰(zhàn)》，《理論視野》2016年第1期。

⑨Von der Leyen,Ursula “Rede der Bundesministerin der Verteidigung,Dr.Ursula von der Leyen,anl?sslich der 50.Münchner Sicherheitskonferenz am 31.Januar 2014”，Bundesministerium der Verteidigung.http://www.nato.diplo.de/contentblob/4123416/Daten/3885836/redevdleyensiko2014.pdf.2016-03-02.

⑩孫進(jìn)：《巴黎恐怖襲擊對(duì)歐洲難民政策有何影響？》，《新京報(bào)》2015年11月23日。

作者簡(jiǎn)介：宋全成，法學(xué)博士，山東大學(xué)移民研究所所長(zhǎng)、哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)、社會(huì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，qcsong1964@126.com。濟(jì)南，250100

〔責(zé)任編輯：成婧〕

* 本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“宗教信仰與流動(dòng)人口的社會(huì)融入研究”(項(xiàng)目號(hào)：13JJD730002)、國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)民族問(wèn)題研究項(xiàng)目“歐洲難民危機(jī)研究”(項(xiàng)目號(hào)：2016-GMB-043)的階段性成果。