韓志明

作者簡介：韓志明，博士，天津師范大學政治文化與政治文明建設研究院、政治與行政學院教授、博士生導師，hanzhiming@vip.163.com。天津，300387

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模糊的社會
——國家治理的信息基礎*

韓志明

內容提要本研究從信息的視角分析國家治理的操作性問題。社會是國家治理的場域，也是國家治理的對象。相對于國家占優(yōu)的公民與國家之間的信息不對稱，國家與社會之間也存在著國家處于劣勢的信息不對稱。大多數時候，國家實際上并不掌握社會事實的信息。社會要素的多樣性、社會過程的復雜性和社會運行結果的不確定性等，決定了國家干預的對象是充滿模糊性的社會。國家已經掌握了大量標準化的信息，但仍然難以掌握和處理特定時間和空間條件下的信息。國家治理現代化的基礎是社會事實的清晰化，即掌握充分、精確和可靠的社會信息，其中國家權力的應用涉及到大量復雜的抉擇。

國家治理社會事實模糊社會清晰化信息

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理就是以國家權力機構為中心的社會多元主體共同處理社會公共事務的過程。社會是國家治理的場域，也是國家治理對象。國家治理在社會之中進行，面向社會而進行，也受到社會要素及其互動關系的影響。良好的國家治理離不開社會主體的廣泛參與，是國家權力機構與其他社會主體良性互動的結果。那么，隨之而來的問題就是，作為國家治理場域和對象的社會究竟是什么樣的？如何認識和理解國家治理意義上的社會呢？

模糊性：國家治理的信息圖景

信息是社會生活的本質，人類社會的生活無處不在都與信息息息相關。所有的社會主體、社會活動和社會關系都表現為特定形式的信息。大多研究者指出，政府掌控著社會80%以上的信息資源，政府壟斷性地掌控和利用這些信息，通常還不允許公眾接觸到這些信息。因此，政府與社會民眾之間存在著巨大的信息不對稱，其中政府是信息不對稱的優(yōu)勢一方，而民眾是信息不對稱的弱勢一方，受到信息不足的困擾。由此不可避免帶來了公民對于政府的信息依賴，以及政府策略性地利用信息對民眾進行的支配。但承認這一點的同時，人們卻忽略了另外的問題。即不管這里的“80%”的判斷是否精確，政府掌握著社會中絕大多數的信息資源的事實是不容否認的。但必須要清醒地認識到，這里的信息資源只是指經過搜集、編碼、加工、整理過的公共信息，而并不是社會的全部信息。

事實上，社會信息是豐富而多樣化的。與政府一樣，其他社會組織——不管是私營企業(yè)還是非政府組織——也都掌握著大量的信息，具體包括市場信息、消費者信息、生產技術信息、人事和財務等組織運行的信息等，這些信息根據社會組織的需要而被搜集和整理出來，是社會組織生存和發(fā)展的重要基礎。更為重要的是，個人和社會組織中還存在著許多沒有被編碼和加工的信息，這些信息被分散的個人所掌握，主要是關于特定時間和地點的信息。這種類型的信息無處不在，是社會主體選擇和行動及相互協(xié)調的基礎，但卻很難對它們進行加工和編碼，形成標準化的或可儲存的信息。對于社會運行來說，所有這些信息都是非常重要的，但不可能被政府所完全掌握。

總之，國家是社會信息的搜集者、加工者和儲存者?，F代國家已經掌握了大量有價值的公共信息，國家依靠這些信息已經擁有了巨大的權力，也導致了信息不對稱以及信息不公開等弊病。但相對于社會運行所需要或所產生的巨量信息來說，國家所掌握的信息只是其中可以被加工、編碼和整理的部分，更多的社會信息散落在個人和其他社會組織之中，還沒有被國家所掌握，也難以被國家所掌握?？紤]到社會信息的數量及其內容，政府所掌握的信息資源可以說是非常關鍵和重要的，但也是非常有限的。不管是傳統(tǒng)社會還是現代社會，也不管給予社會什么樣的定義或標簽，比如信息社會、風險社會或后現代社會，不容否認的是，社會是流動的，充滿了不確定性，而國家機構不管多么強大，也是較為簡單的，是比較穩(wěn)定的，還是可預期的。因此，無論是什么時候，國家治理永恒的問題都是，如何用簡單的國家機構管控龐大而復雜的社會，如何在了解和掌握社會實際情況的基礎上實現行之有效的治理。對于國家機構來說，社會復雜而龐大，有許多國家所未知的領域，有大量國家尚未掌握的信息。從信息的角度看，國家治理意義上的社會只能是而且必須是一個充滿模糊性的社會。

在此，模糊社會是一個描述性的概念，是指國家治理意義上的社會概念，描述了國家無法掌握社會及其運行的全部信息的情形、國家與社會之間存在的信息不對稱的情況。模糊社會意味著，信息是分散的，任何人和任何機構，包括國家機構，也只能掌握有限的可以歸納和整理的部分信息，社會中還存在大量有關特定時間和地點的知識，以及關于社會成員相互之間錯綜復雜的交往關系等的信息，都不是國家能全面和準確掌握的。

首先，模糊性是國家治理必須要面對的基本問題。由于社會要素的多樣性、社會主體的多元化及其互動過程和結果的不確定性等，社會信息的加工和整理是非常困難的。①國家只能掌握社會生活的部分事實，而不可能是全部事實。對于國家治理來說，社會的模糊性是內生的，也是不可回避的。國家必須要獲得足夠的信息，才能進行有效的治理。社會的模糊性導致了作為國家治理基礎的信息的匱乏，制約了國家治理的空間、能力及其效能，延緩了社會問題得以解決的機會。但社會的模糊性也構成了國家權力擴張的屏障，一定程度上避免國家建構主義的雄心，有利于維系社會適當的自治性，調整國家與社會的邊界。

其次，社會的模糊性不完全等同于國家治理的模糊性。有些社會情況可能缺乏系統(tǒng)和明確的信息，比如某地區(qū)特定類型的病患者數量或某種尚未形成規(guī)模和氣候的不良社會現象等，但如果這些還沒有成為國家干預的對象，社會事實的信息不足也就不是國家治理意義上的模糊性。比如傳統(tǒng)社會的國家沒有(能力和義務)承擔提供國民教育和醫(yī)療等公共服務的責任，國家也就沒有動力和激勵去搜集國民受教育和醫(yī)療狀況的信息。因此社會事實如果還沒有成為國家治理的對象，也就無所謂模糊還是清晰。但隨著國家干預范圍的拓展，這種模糊性就有可能成為國家治理要處理的問題，獲得清晰化的可能性。

最后，社會的模糊性是相對的。社會的模糊性程度，是相對于國家治理的需要和能力而言的。社會的模糊性與國家治理的能力成反比，兩者之間很大程度上是此消彼長的關系。換言之，國家權力如果不能深入滲透到社會之中，不能建立關于社會情況的信息處理體系，社會的模糊性程度就越高，反之，如果國家治理能力很高，能夠有效地搜集和掌控社會情況的信息，社會的模糊性程度也就越低。因此，對于現代國家治理來說，模糊性也可以說是國家治理能力的函數。傳統(tǒng)社會比較簡單，但國家治理能力有限，會面臨社會模糊性的問題?，F代社會復雜性程度提高，國家治理能力也不斷提升，有些方面越來越清晰化，但很多方面仍然是模糊的。

模糊性的基本維度及其形成機理

對于有效的國家治理來說，全面了解社會的基本情況，獲得準確的社會信息是極其重要的。古往今來，歷朝歷代建立初期，一個重要的任務都是整理戶籍，清查人口，丈量土地，掌握社會的基本信息，為國家賦稅徭役等奠定基礎。比如歷史上記載，“沛公西入咸陽，諸將皆爭走金帛財物之府分之；蕭何獨先入收秦丞相府圖籍藏之，以此沛公得具知天下厄塞、戶口多少、強弱之處?！笔捄螌⑶爻嘘P國家戶籍、地形和法令等圖書檔案進行清查，分門別類，登記造冊，加以珍藏，使得劉邦集團掌握了天下的關塞險要、戶口多寡、風土民情等信息，為其后西漢政權的建立和鞏固起到了極其重要的作用。

然而，獲得充分而準確的信息并不容易。歷史上不管整頓戶籍的措施多么嚴厲，也難以避免漏戶、脫戶或脫籍等情況的存在。為了滿足賦稅徭役的需要，國家主要是掌握人口和土地的信息，這種信息是非常粗糙的。特別是對于人多地廣的國家來說，不管國家治理擁有什么樣的雄心壯志，國家想要清晰地掌握社會的情況，幾乎是不可能的，甚至也是不必要的。首先，在傳統(tǒng)社會的交通和信息條件下，信息處理主要依賴于手工操作，信息搜集整理和存儲的成本非常高；其次，由于信息技術非常落后，信息的標準化、形式化和可操作化程度很低，信息的質量是非常有限的，信息的清晰化水平也很低；最后，傳統(tǒng)國家的職能和任務非常簡單，國家也只是尋求有限度的清晰化，而不是全面的清晰化。因此，雖然傳統(tǒng)社會總體上是簡單的和靜態(tài)的社會，但由于國家清晰化的成本和技術限制，尤其是國家治理的功能非常簡單，社會的模糊性程度是非常高的。

隨著全球化、信息化和網絡化時代的來臨，人類社會正在變得越來越復雜，社會的風險程度和不確定性程度也越來越高?！皬碗s性已成為這個時代的根本特征?！雹谡鐚W者所指出的，20世紀80年代以來，人類社會進入了全球化、后工業(yè)化進程之中。與全球化、后工業(yè)化運動相伴隨的，是社會的高度復雜性和高度不確定性。③“現代治理體系是一個巨大的復雜系統(tǒng)工程?！边@個復雜系統(tǒng)由相當數量的單元組成，根據信息來采取行動，具有智能性和自適應性?！八皇呛唵蜗到y(tǒng)，也不是隨機系統(tǒng)，不是簡單線性系統(tǒng)，是一個復合的有許多子系統(tǒng)的復雜系統(tǒng)，相互作用、依賴、學習和共同進步”、“復雜系統(tǒng)常常具有突現性、不穩(wěn)性、非線性、不確定性、不可預測性等特征?！雹軐τ趪抑卫韥碚f，復雜社會不可避免帶來了高度模糊的治理圖景。

(一)社會事實具有多樣性

社會事實是國家治理的客觀對象。社會事實本身是無限多樣的，國家治理的社會事實是經過選擇的社會事實，是以國家需要為前提的。也就說是，不是所有的社會事實都是國家治理的社會事實，國家治理的社會事實是政治和技術雙重作用的結果，比如鹽鐵稅和人頭稅一直是古代國家重要的稅種，但隨著技術的發(fā)展，經濟資源越來越多樣化了，國家的征稅技術越來越精巧和發(fā)達，國家的財政基礎發(fā)生了變化，資源稅的種類和重心也就發(fā)生了變化。

在新技術條件下，社會分工日益發(fā)達，新的社會要素不斷涌現，“社會需要管理和控制的事項太多了，而且每日每時都爆炸性地涌現新的需要管理和控制的事項?！雹葸@種社會要素的增加首先源自物質生產領域社會要素的增加，比如越來越多樣化的資源要素和社會產品；其次是社會生產關系的復雜化，為了組織特定的生產活動形成新型的社會關系；最后是新型的社會產品與新型的社會關系帶來的社會事實，比如正是因為有了蓬勃發(fā)展的IT產業(yè)，才有了新型的網絡詐騙和信息安全問題，這些構成了國家治理的新任務。

必須要看到的是，權力具有能動性，能夠決定做什么和不做什么，因此也能選擇并定義社會事實，確定國家治理的任務和目標。國家治理的復雜性不僅僅是社會要素復雜性的直接反映。面對多樣化的社會事實，只有當社會要素發(fā)展和積累到一定的程度，形成可見的社會(負面)結果，提出國家治理的要求時，國家才會重視和關注這種社會要素，并且才會試圖去掌握社會要素的信息，對社會要素進行清晰化，從而為開展干預性行動提供基礎。

(二)社會過程具有復雜性

社會是一個高度復雜的系統(tǒng)。“復雜性是社會過程的基本特征之一”⑥。由于個體意識具有模糊性、多樣性和封閉性等特征，“人與人之間的互動過程充滿偶然性和復雜性。社會交往過程的復雜性隨著參與交往的人員數目的增加而增加。”現代社會的結構及其變化“已經相當復雜，遠遠超過任何個人所能全面了解和掌握的程度”，也不是國家機構所能完全了解的。對于具體的社會情況或社會問題，無論是某個領域，某個地區(qū)，還是整個國家，甚至是全世界，都具有錯綜復雜而且變化萬端的特點，“可以從不同的角度、層面和立場給予不同，甚至大相徑庭、彼此沖突的看待和解釋”。⑦

社會是一個高度復雜的生態(tài)系統(tǒng)，各種社會要素相互作用和相互影響，充滿了偶然性、隨機性和不確定性。社會行動者既具有多樣性和差異性，又具有自主性和能動性，其選擇和行動不遵循任何簡單的規(guī)律和定理，也無法根據任何模型來加以完全的說明和解釋。社會運作及其機理要遠遠超過人們對它們的認知，決定如何運作的可能是某種客觀的政治或經濟因素，也可能是意想不到的文化或心理因素。因此很多看似精心設計的公共政策也會面臨失敗的結果，國家干預的手段并不總是能夠達到預期的目標。比如，2003年以來，中國社會的房價經過了十余年的迅猛發(fā)展，從“國五條”到“國八條”以及“新老國十條”等，中央政府的調控措施不斷升級，但房價仍然一路飆升。⑧

正如許多雄心勃勃的國家項目不可避免出現失敗的結果一樣，國家房價調控的政策失靈表明，雖然人們可以煞有介事地分析住房供求關系，建立各種各樣的市場分析模型，也能夠推出精心設計的金融貨幣政策，但房價上漲的社會機制是錯綜復雜的，是不以人的意志為轉移的，房地產市場的運作也不是可以任意掌控和隨意調節(jié)的。事實上，面對政策因素所提供的刺激和誘因，社會行動者的選擇和行動并沒有標準答案。在具體的資源、信息和知識等約束條件下，個人行動及其后果都必然具有混亂和復雜的特點。

(三)社會結果具有不確定性

在決策領域中，“按照理性的要求，行為主體應具備關于每種決策的后果的完備知識和預見。而事實上，對后果的了解總是零碎的?！雹嵝袆诱咝畔⑺褜さ哪芰κ怯邢薜?，預見結果的能力是有限的。而在具體的社會生活領域，結果從來不是線性和單一的，而是充滿了各種風險和不確定性。社會運行的結果不是任何人能夠預先設計的，而總是會充滿意外和驚喜。

從農業(yè)社會到工業(yè)社會到后工業(yè)社會，社會從“簡單社會”發(fā)展到“低度復雜社會”再到“高度復雜的社會”。前現代社會是靜態(tài)的，如果不是遇到嚴重的干擾和破壞，社會過程是持續(xù)的，社會運行的結果是可以合理預期的。但進入到后工業(yè)社會，秩序、可預測性、穩(wěn)定性和可靠性都不復存在，取而代之的是復雜性、不確定性和風險。⑩社會運行的結果變得越來越富有不確定性。

總之，社會要素的多樣性、社會過程的復雜性和社會結果的不確定性，共同建構了一個高度模糊的社會，而這又建構了國家治理的特殊邏輯。

從模糊邁向清晰：國家治理現代化

國家是社會治理的主體。每一個社會都存在大量的治理問題，比如貧富分化、城鄉(xiāng)差距、稅負不公、官員腐敗、公共安全以及市場失靈和政策失靈等。這些問題背后顯然都有各種各樣的體制性原因。能否將這些問題提上議事日程，什么時候以及用什么方法去解決這些問題，取決于政治環(huán)境、社會形勢、政治家的魄力和法律制度的變遷等復雜的因素。但就其怎么去做而言，最終都是要回到信息問題上面去。阿基米德的名言是，“給我一個支點，我可以撬動地球”，而要想解決國家治理的問題，必須要提供準確而充分的信息。信息就是國家治理問題的支點。

問題是，信息是分散的，也是有成本的，不是任何國家機構所能完全掌控的。社會是復雜的，更是模糊的，國家只能掌握有限的社會信息，實現國家意志所需要的信息永遠是短缺的。因此，模糊社會是國家治理視野中的社會圖景，是一個從信息角度描述和詮釋社會復雜性的概念。傳統(tǒng)理論關注國家與社會之間的信息不對稱，其中國家是信息不對稱的優(yōu)勢方，但這里的信息主要是已經加工和編碼過的國家信息。事實上，社會信息中有大量尚未被國家掌握的信息。許多社會信息都分散在社會之中，被個人和組織所掌握，是國家還沒了解和掌握的，也是難以加工和編碼的。

當然，掌握信息是一個方面，如何利用和處理這些信息，以及根據這些信息來做出什么樣的決策，則是另一個方面。信息本身不能告訴決策者怎樣去做，而是決策者利用和處理信息的立場、思維和方法決定了最后的決策結果。比如，同樣作為現代化的大都市，北京、廣州和深圳都擁有大約400多萬輛規(guī)模的電動自行車，其中大多數都沒有上過牌照，不符合登記規(guī)定，電動車的優(yōu)勢和弊端也都大同小異，有目共睹，最終各個城市的管制政策也大為不同，深圳還因為全面禁摩而遇到巨大的輿論危機?？梢?，信息具有客觀性，但由于處理和利用信息的不同，治理過程及其結果則具有很大的主觀性。

模糊社會是國家治理的背景、場所和語境，是考察國家治理過程及其運行邏輯的重要視角。社會的模糊性提出了國家治理的任務，也限定了國家治理的能動性，但國家從來不是被動的，也不是無所作為的。為了實現國家統(tǒng)治、管理和服務的目的，國家運用了大量的工具和方法來掌控社會的信息，比如人口調查、財產統(tǒng)計、土地登記和資源管理等，從人、金錢和物資等各個方面使社會更加清晰化。在具體的職能領域，比如信息網絡(如金橋工程)、市場交易(如不動產登記)和公共安全方面(比如天網工程)，也通過信息化建設來實現社會的清晰化。

不過，有效的國家治理也并不意味著需要掌握所有關于全部社會要素和事實的信息，實現某種“絕對的”或“徹底的”清晰化。這不僅是不可能的，也是不必要的。社會的清晰化是以國家職能為指揮棒的，也是以國家職能為邊界的。比如傳統(tǒng)國家通過戶籍制度將土地和人口捆綁在一起，為國家提供源源不斷的賦稅徭役。對于國家監(jiān)控的目標來說，清晰化主要著眼于土地和人口等基本信息上已經是足夠了。而對社會其他要素的信息進行更加深入的掌控，比如去掌控集市交易的狀況，不僅是不必要的，也是傳統(tǒng)國家的治理能力所難以勝任的。

總之，21世紀是一個高度復雜的世紀，人類社會各個領域的復雜性都空前增加，不僅要求建立理解社會的復雜性范式，也要求國家治理與時俱進，全面推進國家治理的變革、創(chuàng)新和發(fā)展。社會的模糊性是國家治理不可避免的情景，既規(guī)定了國家權力的邊界和范圍及其運行方式，也規(guī)定了國家治理的實施過程和演進邏輯。推進國家治理體系和治理能力現代化，關鍵是要打造一個開放、透明和公平的社會機制，搜集和整理更多社會事實的信息，從各個方面使社會更加清晰化，從而實現高效、精確和透明的治理。

①比如國務院關于開展第二次全國地名普查的通知明確指出，“地名是基礎地理信息，地名普查是一項公益性、基礎性的國情調查。開展地名普查，有利于維護國家主權和領土完整、鞏固國防建設，有利于經濟社會協(xié)調發(fā)展，有利于社會交流交往，方便人民群眾生產生活，對提高政府管理水平和公共服務能力具有重要意義?！?/p>

②李宜釗、孔德斌：《公共治理的復雜性轉向》，《南京農業(yè)大學學報》(社會科學版)2015年第5期。

③張康之：《論高度復雜性條件下的社會治理變革》，《國家行政學院學報》2014年第4期。

④藍志勇、魏明：《現代國家治理體系：頂層設計、實踐經驗與復雜性》，《公共管理學報》2014年第1期。

⑤張康之：《論高度復雜性條件下的社會治理變革》，《國家行政學院學報》2014年第4期。

⑥謝立中：《社會的復雜性：社會學家的視野》，《系統(tǒng)辯證學學報》2001年第4期。

⑦唐映紅：《沒有充分博弈的公共政策都是耍流氓》[EB/OL]，http://dajia.qq.com/original/category/tyh20160411.html。

⑧參見彭勃、張振洋《公共政策失敗問題研究——基于利益平衡和政策支持度的分析》，《國家行政學院學報》2015年第5期。

⑨西蒙：《管理行為——管理組織決策過程的研究》，北京經濟學出版社，1991年，第79頁。

⑩張康之：《時代特征中的復雜性和不確定性》，《學術界》2007年第1期。

作者簡介：韓志明，博士，天津師范大學政治文化與政治文明建設研究院、政治與行政學院教授、博士生導師，hanzhiming@vip.163.com。天津，300387

〔責任編輯：王婷〕

* 本文系國家社科基金項目“現代國家的治理技術及其運作邏輯研究”(項目號：15BZZ036)的階段性成果。