郭蘇建

作者簡(jiǎn)介：郭蘇建，教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授、復(fù)旦大學(xué)社會(huì)科學(xué)高等研究院副院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師，sguo@sfsu.edu。上海，200433

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中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化視角下的社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)型

郭蘇建

內(nèi)容提要十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，中國(guó)學(xué)界開(kāi)始對(duì)國(guó)家治理模式、國(guó)家治理能力、社會(huì)治理等理論與實(shí)踐問(wèn)題開(kāi)展了研究和探索。本文通過(guò)對(duì)治理概念的理論界定和中國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理模式的考察，闡述了國(guó)家治理體系現(xiàn)代化條件下社會(huì)治理的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和發(fā)展目標(biāo)，提出新的“社會(huì)治理”的發(fā)展趨勢(shì)就是逐步向以社區(qū)組織為主體的、社會(huì)自主管理為核心的自治管理模式轉(zhuǎn)型。政府的主要職能不是行政干預(yù)和管制，以政府代替社會(huì)行動(dòng)，實(shí)行政府包辦，而是運(yùn)用法律、法規(guī)、民主協(xié)商、社會(huì)政策來(lái)規(guī)范、引導(dǎo)、支持、服務(wù)社會(huì)自主管理。文章認(rèn)為，進(jìn)一步深化政治體制改革和實(shí)現(xiàn)政府功能轉(zhuǎn)變，是培育和提升社會(huì)治理能力和實(shí)現(xiàn)治理模式轉(zhuǎn)型的必要條件。

社會(huì)治理社會(huì)管控社會(huì)管理國(guó)家治理現(xiàn)代化

十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革的重大問(wèn)題，包括解放和增強(qiáng)社會(huì)活力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，健全人民民主以及加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體系，確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序。十八屆四中全會(huì)提出了“依法治國(guó)”、“依憲治國(guó)”目標(biāo)，把強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系，建立立法、行政、司法、守法全方位的法治體系，作為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。國(guó)家治理的實(shí)質(zhì)就是協(xié)調(diào)和解決社會(huì)沖突與矛盾，推動(dòng)社會(huì)良性有序發(fā)展，推動(dòng)民主政治的發(fā)展，法治是國(guó)家有效發(fā)揮其上述治理職能的基礎(chǔ)和保障。

治理的概念

任何一個(gè)問(wèn)題的研究總是從一些基本概念的界定開(kāi)始的。什么是“治理”？治理的概念與統(tǒng)治的概念不同，治理的英文詞是governance，詞源來(lái)自希臘語(yǔ)，κυβερνω[kubernáo]，意思是“steer”(steering a boat操舵、方向盤),即政府發(fā)揮掌舵人的作用。所以，“治理”與“政府”(Government)密切相關(guān)，即治理實(shí)踐中扮演“掌舵人”、“協(xié)調(diào)人”角色。治理的主體，不是單一的，而是多元主體，包括政府，但主要不是政府，而是社會(huì)各個(gè)階層的利益主體，即“利益攸關(guān)者”，這些利益攸關(guān)者包括政府、各類非政府組織、居民等。國(guó)家統(tǒng)治強(qiáng)調(diào)的是“國(guó)家利益”，作為公共權(quán)力，它代表整個(gè)政治共同體做出對(duì)全社會(huì)及其成員具有強(qiáng)制性約束力的決定、法律、法規(guī)等。現(xiàn)代政府管理或公共管理(public administration)的目標(biāo)是提高政府效能和服務(wù)質(zhì)量,這與社會(huì)治理的目標(biāo)也有所不同。治理強(qiáng)調(diào)的是公共利益，作為社會(huì)各利益群體、公共部門和私人部門之間橫向的協(xié)商、合作、管理、決策機(jī)制，做出涉及公共領(lǐng)域某些公共利益的集體決定，其性質(zhì)是一種社會(huì)契約，不是統(tǒng)治、控制、管控的意思。因此，現(xiàn)代社會(huì)治理包含了各個(gè)公共和私人部門、社會(huì)治理機(jī)構(gòu)和組織之間橫向的、彼此獨(dú)立又相互聯(lián)系的、民主法治基礎(chǔ)上的互動(dòng)關(guān)系，政府是其中一個(gè)行為者，扮演自己的角色。正如俞可平教授指出的，從維護(hù)國(guó)家利益走向維護(hù)公共利益是人類政治進(jìn)步的發(fā)展趨勢(shì)。

因此，在治理中，政府只不過(guò)是個(gè)掌舵人，真正劃槳的并不是政府。就像在球場(chǎng)上，裁判員是政府，但是運(yùn)動(dòng)員并不是政府。然而，在治理缺失的政治環(huán)境里，中國(guó)政府現(xiàn)在扮演了雙重角色——既是掌舵人，又是運(yùn)動(dòng)員。裁判員通過(guò)運(yùn)動(dòng)員來(lái)掌控整個(gè)球場(chǎng)，不僅制定規(guī)則，而且執(zhí)行規(guī)則。相反，在“治理”這一概念之下，除了政府是行為者之外，社會(huì)治理的主體包括其他社會(huì)組織，如非政府組織、私營(yíng)部門、社區(qū)、公民及其組織以及其他公共部門。他們之間是一種橫向的利益關(guān)系，政府與各主體之間具有相對(duì)獨(dú)立性，并非一種行政隸屬關(guān)系。這種基于民主法治基礎(chǔ)之上的協(xié)調(diào)關(guān)系是一種互動(dòng)的、網(wǎng)狀的關(guān)系，政府在這當(dāng)中所起到的作用就是協(xié)調(diào)者的作用，是一個(gè)合作者(partnership)。換句話說(shuō)，政府的行為不是簡(jiǎn)單地作出一個(gè)決定，讓其他行為主體來(lái)服從它。行政管控?zé)o論怎么創(chuàng)新，在手段上創(chuàng)新也好，在方式上創(chuàng)新也罷，在觀念上創(chuàng)新也罷，實(shí)際上目的就在于控制、維穩(wěn)?？傊琯overnment和governance的概念有很大差別。

如果從治理的角度來(lái)看，在過(guò)去二三十年中，西方治理理論有哪些新的發(fā)展呢？

1.現(xiàn)代治理理論認(rèn)為，治理是沒(méi)有“統(tǒng)治”的治理(governance without government)，強(qiáng)調(diào)政府掌舵者的角色，政府是在宏觀上引導(dǎo)社會(huì)，而不是在管控這個(gè)社會(huì)(control)。這一理念強(qiáng)調(diào)政府需要轉(zhuǎn)變職能，推動(dòng)社會(huì)獨(dú)立和自治，這就是self-governed或self-government，形成包括公共部門、私營(yíng)部門、非政府組織、社區(qū)等在內(nèi)的自治組織網(wǎng)絡(luò)。強(qiáng)調(diào)“獨(dú)立”和“自治”，不僅意味著自治的自由，也意味著自我責(zé)任。社會(huì)自治表明這些行為者之間，達(dá)成一種協(xié)作，他們?cè)趧潣⒃谛袆?dòng)，而不是讓政府來(lái)代替他們來(lái)行動(dòng)。政府對(duì)社會(huì)要非管制化，從具體社會(huì)事務(wù)中撤離，并在宏觀上掌舵、引導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)。這就意味著政府應(yīng)減少直接管制和控制，才能培養(yǎng)社會(huì)自治和自主性。治理是由政府和社會(huì)自治組織共同參與集體決策的社會(huì)管理和協(xié)調(diào)機(jī)制。在現(xiàn)代治理背景下，政府功能是管理和協(xié)調(diào)這個(gè)公共治理網(wǎng)絡(luò)(managing and coordinating the network)，就是在各個(gè)行為者之間搭建公共治理網(wǎng)絡(luò)，并在民主和法治的基礎(chǔ)上管理這個(gè)網(wǎng)絡(luò)。這樣一套治理理論翻譯為英文就是social governance。但是，在此過(guò)程中應(yīng)該看不到政府的不當(dāng)干預(yù)，也看不到行政管控社會(huì)，它通過(guò)制定法律、規(guī)則、社會(huì)政策來(lái)調(diào)節(jié)、引導(dǎo)社會(huì)各個(gè)行為者有秩序地參與社會(huì)政策制定和社會(huì)治理。

2.政府的公共管理以及公共服務(wù)部門不斷地進(jìn)行市場(chǎng)化。一方面，公共部門引進(jìn)私營(yíng)企業(yè)的管理方法。原因就是公共服務(wù)部門效率低，并易滋生官僚、浪費(fèi)、腐敗等問(wèn)題。因此，引進(jìn)私營(yíng)企業(yè)的管理方法來(lái)強(qiáng)調(diào)角色的定位和責(zé)任制，實(shí)行我們常說(shuō)的公司治理cooperate governance?！罢卦S”(PPP模式，即public-private partnership)就是一個(gè)典型模式，比如，“垃圾焚燒廠”實(shí)行PPP模式。另一方面，社會(huì)服務(wù)(social service)項(xiàng)目開(kāi)始市場(chǎng)化。政府社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目引進(jìn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，政府只是做出決定，指導(dǎo)和監(jiān)督這些社會(huì)項(xiàng)目或者公共服務(wù)項(xiàng)目，其主要職能是起到掌舵人的作用，強(qiáng)調(diào)更多的治理，較少的統(tǒng)治(more governance，less government)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是政府將公共服務(wù)項(xiàng)目通過(guò)一定的契約方式分包給社會(huì)，強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者的選擇和服務(wù)提供者彼此之間的競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中向消費(fèi)者提供最優(yōu)的服務(wù)。這樣，公共服務(wù)提供者的角色開(kāi)始變化，不僅是政府，還包括通過(guò)契約方式承擔(dān)公共服務(wù)職能的私營(yíng)部門、社會(huì)組織、社區(qū)等。

3.強(qiáng)調(diào)“善治”(good governance)的概念。俞可平教授是中國(guó)研究“善治”最著名的學(xué)者，他很早就在中央黨校等期刊上發(fā)表了一系列文章，就“善治”進(jìn)行了探討。在西方，good governance涉及以下幾個(gè)方面制度要素：首先，提供有效的公共服務(wù)。其次，要有一個(gè)獨(dú)立和有效的司法審判體系，要有一個(gè)可以落實(shí)和履行的契約以及履行契約的法律框架?！吧浦巍钡膶?shí)現(xiàn)需要良好的法律基礎(chǔ)。第三，要建立獨(dú)立的公共審計(jì)部門和審計(jì)制度。公共項(xiàng)目都需要進(jìn)行嚴(yán)格的審計(jì)，這個(gè)審計(jì)部門不是政府部門，而是依法成立并受到監(jiān)督的獨(dú)立審計(jì)公司。這樣就不會(huì)出現(xiàn)政府部門互相包庇的情形，獨(dú)立審計(jì)公司要對(duì)這些政府項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)或基金進(jìn)行審計(jì)，形成一套嚴(yán)密的監(jiān)督體系。第四，各級(jí)政府部門都要依法辦事、尊重法律、尊重公民權(quán)利。第五，要有多元的制度結(jié)構(gòu)，而不是一元化的制度結(jié)構(gòu)。最后，就是要有新聞自由，能夠有效地監(jiān)督政府和這些公共服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)行?？傊?，整個(gè)過(guò)程要形成這樣一套體系，才能真正達(dá)到善治。因此，“善治”包含制度、政治和管理三個(gè)層面。從制度的層面討論善治，就是分權(quán)化，也可以從政治的層面看，就是民主合法性，還可以從行政的層面看，就是服務(wù)型政府。此外，需要強(qiáng)調(diào)的是各行為者之間(政府僅僅是行為者之一)要形成橫向的協(xié)調(diào)機(jī)制，在協(xié)調(diào)各個(gè)“利益攸關(guān)者”之間的相互博弈中尋求利益平衡，達(dá)到社會(huì)共治。在這一機(jī)制中，治理和公共政策是各參與者共同互動(dòng)的結(jié)果，并不是單方面作出的，如果社會(huì)的各個(gè)組織能夠參與社會(huì)政策的制定，他們就會(huì)自愿服從這樣的決定，因?yàn)檫@是他們參與制定的。

比如，業(yè)主在小區(qū)擁有一處房產(chǎn)，所有的業(yè)主可以組成業(yè)主委員會(huì)，業(yè)主委員會(huì)召開(kāi)大會(huì)通過(guò)一些章程，然后選舉出一個(gè)理事會(huì)，聘請(qǐng)物業(yè)管理公司對(duì)物業(yè)按民主協(xié)商通過(guò)的章程進(jìn)行管理。業(yè)主們以自愿的方式參與投票，同意維持小區(qū)包括建筑等各個(gè)方面的干凈衛(wèi)生，政府在這里起到的就是一個(gè)規(guī)則制定者的角色，其他主體不僅是規(guī)則的執(zhí)行者，還可以一起參加到規(guī)則的制定中。這種治理方式的優(yōu)點(diǎn)在于，可以有效地減少社會(huì)沖突，維護(hù)社會(huì)秩序，而且如果有社會(huì)沖突的話，他們能夠通過(guò)相互之間的協(xié)商予以解決。一旦爆發(fā)矛盾，矛頭便不會(huì)指向政府，相反如果政府無(wú)所不在、什么都要管，對(duì)一切都大包大攬，什么事情都管，又做不好，公民當(dāng)然會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生意見(jiàn)。

4.各行為者之間的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制。一是治理和公共政策是各個(gè)參與者互動(dòng)的共同結(jié)果，不是政府單方面行動(dòng)和決策，強(qiáng)調(diào)橫向協(xié)調(diào)、共治、分享，而非垂直的上下隸屬關(guān)系。政府實(shí)際上就起到一個(gè)collaborator的角色，強(qiáng)調(diào)政府就是一個(gè)掌舵者，以此來(lái)達(dá)到共享的目標(biāo)，而這個(gè)共享目標(biāo)是由各個(gè)利益攸關(guān)者之間的協(xié)調(diào)、協(xié)商、討價(jià)還價(jià)而最后達(dá)成一定的協(xié)議，或者以協(xié)議的方式，或者以規(guī)章制度的方式，或者以某種協(xié)商形式，或者以某種社會(huì)政策的方式出現(xiàn)，各個(gè)社會(huì)組織之間能夠自愿地服從這樣一個(gè)對(duì)各方都有益并為各方接受的規(guī)則，當(dāng)然它也是有法律約束力，違反規(guī)則者就會(huì)受到懲罰。因此，治理就是對(duì)自治組織的橫向關(guān)系網(wǎng)進(jìn)行宏觀上的掌舵和引導(dǎo)，以達(dá)到各自治組織協(xié)商達(dá)成的共享的目標(biāo)，增強(qiáng)政府的合法性和治理能力，并增強(qiáng)公民參與的權(quán)利，使公民能夠在規(guī)范的程序中有序地參與集體行動(dòng)。自治網(wǎng)絡(luò)組織成員的互動(dòng)是在由他們自己協(xié)商并通過(guò)的游戲規(guī)則下進(jìn)行的。由此，他們彼此之間的是基于互利原則，不斷調(diào)整、協(xié)商、協(xié)調(diào)、互相妥協(xié)的動(dòng)態(tài)關(guān)系。他們共同解決社會(huì)中面臨的各種問(wèn)題、沖突以及應(yīng)對(duì)各種各樣的挑戰(zhàn)，包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、安全和環(huán)境等層面的挑戰(zhàn)。

從治理理論的發(fā)展角度來(lái)看，“政府”的作用和功能跟“治理”是不一樣的，政府的功能是制定出臺(tái)政策或相應(yīng)法規(guī)。而治理包含了各個(gè)社會(huì)治理機(jī)構(gòu)和組織之間橫向的、彼此獨(dú)立又相互聯(lián)系的、民主法治基礎(chǔ)上的關(guān)系。這跟政府不是一個(gè)概念。全球治理也是這樣，它并不是聯(lián)合國(guó)一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)做的，對(duì)于涉及全球范圍的一些重要問(wèn)題，國(guó)家僅僅是一個(gè)參與者，還有各種非政府機(jī)構(gòu)在參加治理。諸如政策治理、公共治理、社會(huì)治理、社區(qū)治理、非政府組織治理、公司治理等等，各種各樣不同的治理有不同的主體和參與者。也就是說(shuō)，社會(huì)治理的主體不是政府，而是社會(huì)，而公共管理、行政管理的主體是政府。社會(huì)治理中政府的主要功能是制定符合法律的行政命令、政策。

下面我擬用一張圖表對(duì)上述論述做一個(gè)小結(jié)。表1從不同層面表示國(guó)家治理現(xiàn)代化條件下社會(huì)治理與傳統(tǒng)的社會(huì)管控、社會(huì)管理的區(qū)別主要區(qū)別。

表1　社會(huì)控制、社會(huì)管理與社會(huì)治理的區(qū)別

中國(guó)治理模式轉(zhuǎn)型的根本目標(biāo)及新型治理模式的特點(diǎn)

黨的十八屆三中全會(huì)把民主和法治加入社會(huì)主義核心價(jià)值觀念，并提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，提出“治理”新概念，而不是“管理”。這并不是簡(jiǎn)單的詞語(yǔ)的變化，而是一個(gè)觀念的突破性變化，表明習(xí)近平總書記的執(zhí)政新理念。十八屆四中全會(huì)更進(jìn)一步提出“依憲治國(guó)、依法治國(guó)、依法執(zhí)政”等新理念，標(biāo)志著習(xí)近平時(shí)代的開(kāi)始，一個(gè)建設(shè)“法治中國(guó)”、“法治社會(huì)”的新時(shí)代的開(kāi)始。在這個(gè)民主法治的基礎(chǔ)上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化實(shí)踐。

那么，中國(guó)治理模式轉(zhuǎn)型條件下的“社會(huì)治理”的根本目標(biāo)是什么？這個(gè)目標(biāo)就是要從社會(huì)管控(social control)走向民主法治基礎(chǔ)上的社會(huì)治理(social governance)?，F(xiàn)代政府管理或公共管理的目標(biāo)是提高政府效能和服務(wù)質(zhì)量。社會(huì)治理的根本目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)是建立一個(gè)開(kāi)放、自由、民主、公正、平等、和諧的現(xiàn)代社會(huì)，使每一個(gè)公民(不是少數(shù)人)在這樣的社會(huì)里有充分的自由和權(quán)利追求幸福的希望和實(shí)現(xiàn)這種希望的機(jī)會(huì)。社會(huì)治理的根本目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)不是“社會(huì)控制”或“維穩(wěn)”，而是鼓勵(lì)和信任人們?nèi)罕娨约凹?lì)其對(duì)社會(huì)及公共事務(wù)的責(zé)任感，進(jìn)而培育人民及社會(huì)的公共意識(shí)、公民意識(shí)，增進(jìn)公民與社會(huì)的公共行為，并提升人民及社會(huì)對(duì)國(guó)家和政府的信任及合作。也就是說(shuō),把人民及社會(huì)的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，把創(chuàng)新思想、社會(huì)活力發(fā)揮出來(lái)，納入公共合作的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，提升人民群眾對(duì)黨的支持信任與合作來(lái)推動(dòng)公民和社會(huì)參與公共事務(wù)治理，從而增強(qiáng)國(guó)家的治理能力。另一方面，政府依法治國(guó)，依靠法律來(lái)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、公共秩序、社會(huì)參與治理，也就是在民主法治基礎(chǔ)上建立一整套規(guī)范的國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)體系，提高國(guó)家的治理能力，提供更好的、有效的公共服務(wù)，培育和提高社會(huì)自治能力，從而達(dá)成中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)的國(guó)家與社會(huì)的長(zhǎng)治久安。社會(huì)治理的根本目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)決定了我們會(huì)怎么思考這個(gè)問(wèn)題，怎么提出問(wèn)題，怎么解決問(wèn)題，獲得什么成果。

治理創(chuàng)新必須放進(jìn)中國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)的時(shí)代背景下來(lái)理解。我國(guó)改革開(kāi)放30年來(lái)發(fā)生了“三大轉(zhuǎn)型”：政治上中國(guó)共產(chǎn)黨從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型；經(jīng)濟(jì)上從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；社會(huì)上，從傳統(tǒng)的“社會(huì)管控”(social control)向新的“社會(huì)治理”(social governance)轉(zhuǎn)型。這就要求我們的黨和政府改變傳統(tǒng)的“社會(huì)管控”的觀念和思維方式，改變陳舊的社會(huì)管控方式和手段，不斷思考和創(chuàng)新社會(huì)管理理念、制度和方式，特別是推進(jìn)社會(huì)管理的法制化和規(guī)范化，擴(kuò)大和保障公民參與政治和社會(huì)政策制定的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這是社會(huì)治理的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

在當(dāng)下中國(guó)，我們還處于從“社會(huì)管控”到“社會(huì)管理”階段，“治理體系現(xiàn)代化”和“治理”的概念是在黨的十八屆三中全會(huì)上才正式提出來(lái)，在我國(guó)治理模式上，目前主要還是“政府主導(dǎo)型”的“社會(huì)管理”模式為主、市場(chǎng)管理模式、社會(huì)自治管理模式為輔，特別是社會(huì)自治管理模式最為薄弱。但我認(rèn)為，新的“社會(huì)治理”的發(fā)展趨勢(shì)就是逐步向以社區(qū)組織為主體的、社會(huì)自主管理為核心的自治管理模式轉(zhuǎn)型。政府的主要職能不是行政干預(yù)和管制，以政府代替社會(huì)行動(dòng)，政府包辦，而是運(yùn)用法律、法規(guī)、民主協(xié)商、社會(huì)政策來(lái)規(guī)范、引導(dǎo)、支持、服務(wù)社會(huì)自主管理，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是靠民主法治，合理和有效地整合社會(huì)資源，協(xié)調(diào)和化解社會(huì)各種矛盾、沖突和問(wèn)題，科學(xué)和有效應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，保障公民的各種合法權(quán)益和公民權(quán)利即“四權(quán)”。

為什么在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化條件下的中國(guó)治理模式轉(zhuǎn)型應(yīng)該以社會(huì)自治模式為目標(biāo)？在一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)里，社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞和基本單位，自治組織是實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我教育的主體。因此，在管理主體上，必然要從政府為主體向社會(huì)自治主體轉(zhuǎn)變。我們需要認(rèn)真思考怎樣才能建立民主參與機(jī)制和程序？怎樣建立一個(gè)法律體系和規(guī)范體系？怎樣才能培育良好的市民文化？怎樣鼓勵(lì)和培育市民的自治，讓他們之間進(jìn)行自我管理，自我教育，自我負(fù)責(zé)？這既是目標(biāo)，但也必須具有可操作性，就是我們必須付諸在行動(dòng)上。

當(dāng)然我們還處于轉(zhuǎn)型階段，我們還需要兼顧“政府管理社會(huì)”和“社會(huì)自治管理”，但是只有不斷地推進(jìn)和加強(qiáng)社會(huì)治理創(chuàng)新，才會(huì)有序地向社會(huì)自主管理轉(zhuǎn)化，不能強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理能力差，一放就亂，而不鼓勵(lì)發(fā)展。社會(huì)治理能力，就像“市場(chǎng)機(jī)制”一樣，是需要培育的，但必須給它發(fā)展的機(jī)會(huì)。雖然我們不能一步到位，但是可以像經(jīng)濟(jì)改革一樣，采取漸進(jìn)主義方式逐步推進(jìn)。從改革開(kāi)放之初的一個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)到四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，再到十四個(gè)沿海城市的開(kāi)放，以及到最后內(nèi)陸城市全方位開(kāi)放，中國(guó)經(jīng)歷了三十多年的改革發(fā)展過(guò)程。這樣一種在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)改革，采取的正是長(zhǎng)期、有序和漸進(jìn)的方式。

政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，主要是使社會(huì)管理規(guī)范化、法治化，民主化，從宏觀上對(duì)社會(huì)自治組織進(jìn)行引導(dǎo)、促進(jìn)、監(jiān)督并提供服務(wù)，而不是對(duì)其設(shè)置路障、行政干預(yù)、對(duì)其實(shí)行直接的行政干預(yù)，更不應(yīng)采取革命時(shí)期和改革前歷次運(yùn)動(dòng)的動(dòng)員方式搞社會(huì)管理。政府的宏觀管理要轉(zhuǎn)變目標(biāo)和功能，要以促進(jìn)社區(qū)自治、自我管理為目標(biāo)，保證社區(qū)事務(wù)的全部參與者的行為都依法行事。

社會(huì)自我管理有利于政府真正轉(zhuǎn)變自己的職能，節(jié)約行政管理成本，提高效率，有利于“小政府、大社會(huì)”的政府管理體制的形成，有助于政府職能轉(zhuǎn)變，有益于現(xiàn)代治理體系下服務(wù)型政府的形成。這也符合黨的十七大提出的關(guān)于“發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利”的發(fā)展方向:“人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，……是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)”。

最后，我國(guó)應(yīng)建立的新型社會(huì)治理模式應(yīng)具有哪些特點(diǎn)？概括起來(lái)講，首先，治理是政府與社會(huì)的集體決策，是政府掌舵和引導(dǎo)(“steer”)，而不是政府管控或控制(“control”)社會(huì)。其次，治理包含了各個(gè)公共治理機(jī)構(gòu)之間和組織之間橫向的、彼此獨(dú)立又相互聯(lián)系的、民主法治基礎(chǔ)上的關(guān)系，政府是其中一個(gè)行為者。第三，“國(guó)家治理體系現(xiàn)代化”必須以實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主和法治的政治制度為目標(biāo)。第四，政府的功能和作用是制定出臺(tái)政策或相應(yīng)法規(guī)，把社會(huì)的功能和作用還給社會(huì)，把市場(chǎng)的功能和作用還給市場(chǎng)。第五，各個(gè)社會(huì)治理機(jī)構(gòu)和組織實(shí)現(xiàn)自主管理，即自治，形成社會(huì)自治組織網(wǎng)絡(luò)。最后，政府與社會(huì)合作、民主協(xié)商、利益協(xié)調(diào)，共同應(yīng)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、政治生活中存在的各種矛盾和挑戰(zhàn)。

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作者簡(jiǎn)介：郭蘇建，教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授、復(fù)旦大學(xué)社會(huì)科學(xué)高等研究院副院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師，sguo@sfsu.edu。上海，200433

〔責(zé)任編輯：王婷〕