劉麗

（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830049）

義務(wù)教育均衡發(fā)展中的縣級(jí)政府職能研究

劉麗

（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830049）

人生百年，立于幼學(xué)，義務(wù)教育在國(guó)家教育中具有舉足輕重的地位，當(dāng)前，均衡發(fā)展已成為義務(wù)教育的主要目標(biāo)和價(jià)值追求。在我國(guó)，義務(wù)教育實(shí)行以縣為主的管理體制，且現(xiàn)階段我國(guó)政府對(duì)義務(wù)教育的投入及其成效也是值得肯定的，但由于各方面原因當(dāng)前的義務(wù)教育仍存在發(fā)展不均衡的問(wèn)題。文章致力于研究義務(wù)教育均衡發(fā)展中的縣級(jí)政府職能，希望為政府更好地履職提供借鑒。

義務(wù)教育；均衡發(fā)展；政府職能

義務(wù)教育對(duì)一國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有舉足輕重的作用，對(duì)提高國(guó)民綜合素質(zhì)、提升國(guó)家綜合國(guó)力具有重要意義。當(dāng)前，世界各國(guó)都十分重視義務(wù)教育的發(fā)展，在我國(guó)，自1986 年《義務(wù)教育法》明確提出實(shí)行九年制義務(wù)教育后，中央及各級(jí)地方政府一直高度重視義務(wù)教育的均衡發(fā)展：2001年的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》規(guī)定義務(wù)教育實(shí)行以縣為主的管理體制；2006年的新《義務(wù)教育法》強(qiáng)調(diào)了縣級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展的責(zé)任；2015年十八屆五中全會(huì)再次重申要均衡發(fā)展義務(wù)教育。

在我國(guó)，推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展不僅是中央的戰(zhàn)略部署，也是各級(jí)政府公共服務(wù)職能的表現(xiàn)。現(xiàn)階段我國(guó)政府對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展已付出巨大努力，但義務(wù)教育在區(qū)際、校際、城鄉(xiāng)之間仍存在發(fā)展不均衡現(xiàn)象，在此情況下，承擔(dān)主要責(zé)任的縣級(jí)政府如何更好地履職越來(lái)越成為關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、縣級(jí)政府履行義務(wù)教育均衡發(fā)展中職能的必要性

（一）相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)都明確了縣級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展不可推卸的責(zé)任。從1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中指出：“義務(wù)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”、到1986年的《義務(wù)教育法》、2002年的《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》、2005年《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》以及2006年新修訂的《義務(wù)教育法》等，相關(guān)政策都對(duì)義務(wù)教育實(shí)行“以縣為主”的管理體制予以規(guī)定。2012年10月1日公布實(shí)施的《教育督導(dǎo)條例》也明確規(guī)定了縣級(jí)政府對(duì)本區(qū)域內(nèi)的各學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)的督導(dǎo)責(zé)任。

（二）義務(wù)教育公共產(chǎn)品屬性的需要。

根據(jù)薩繆爾森對(duì)公共產(chǎn)品的定義，可知公共產(chǎn)品具有“消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性”和“受益的非排他性”。

首先，義務(wù)教育具有非排他性。舉例來(lái)看：在同一間教室里上課的學(xué)生甲和乙，甲在接受義務(wù)教育的同時(shí)，并不妨礙乙聽(tīng)課。換言之，甲在消費(fèi)義務(wù)教育產(chǎn)品時(shí)不會(huì)影響乙消費(fèi)。然而，義務(wù)教育卻具有一定程度的消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性：由于學(xué)生人數(shù)的增加，所需要的課桌椅等教學(xué)設(shè)備也要增加，即增加了消費(fèi)人數(shù)的義務(wù)教育成本并不為零。所以有學(xué)者認(rèn)為義務(wù)教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，但縱觀相關(guān)政策，筆者認(rèn)為我國(guó)的義務(wù)教育屬于純公共產(chǎn)品。由于其公共產(chǎn)品屬性和強(qiáng)烈的正外部性，就決定了政府必須對(duì)義務(wù)教育的均衡發(fā)展提供有力支持。

二、制約縣級(jí)政府職能履行的可能因素

（一）部分政府工作人員觀念有待矯正。

縣級(jí)政府在提供義務(wù)教育時(shí)應(yīng)遵循教育公平理念，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)。但是政府工作人員作為人民公仆的同時(shí)也是“經(jīng)濟(jì)人”，或多或少存在對(duì)個(gè)人利益的追求，與為人民服務(wù)宗旨背道而馳的是少數(shù)官員遇事“三拍”。再者，個(gè)別官員受自身利益驅(qū)使和狹隘的政績(jī)觀作祟而打造形象工程，使得義務(wù)教育在經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件等方面存在區(qū)際、校際之間的傾斜。

（二）政府履職受到體制環(huán)境的制約。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的是統(tǒng)考制度，也包括義務(wù)教育階段的初考、中考。該制度在選撥和培養(yǎng)人才等方面具有重要意義，但同時(shí)它作為應(yīng)試教育的源頭，也成為擇校熱高溫不減的主要原因。雖然政府也一直在改革當(dāng)前教育，但未觸及應(yīng)試教育根源的現(xiàn)狀下，成績(jī)、學(xué)歷、學(xué)校排名仍代替素質(zhì)品德作為衡量好學(xué)生的標(biāo)準(zhǔn)，甚至幼兒園開(kāi)始，為了不讓孩子輸在起跑線(xiàn)上，家長(zhǎng)想方設(shè)法地把學(xué)生送進(jìn)重點(diǎn)學(xué)校。此環(huán)境下，縣級(jí)政府的行為也可能受其影響，在實(shí)際中仍強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)建設(shè)，與均衡發(fā)展的理念背道而馳。

（三）政府行為缺乏競(jìng)爭(zhēng)和有效監(jiān)督。

競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的缺乏和監(jiān)督信息的不完備都可能會(huì)導(dǎo)致政府部門(mén)工作的低效率。一方面，義務(wù)教育作為公共產(chǎn)品其有效供給由政府一枝獨(dú)秀，其他組織基本上很少參與。沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)就沒(méi)有壓力，可能導(dǎo)致政府義務(wù)教育均衡發(fā)展工作的低效率。另一方面，政府工作的開(kāi)展必須接受監(jiān)督，但由于政府也是監(jiān)督者，這種角色的雙重性，可能導(dǎo)致監(jiān)督效果不理想。

（四）尋租行為可能導(dǎo)致政府職能缺失。

布坎南認(rèn)為，利益集團(tuán)為了謀求政府的保護(hù)，以便獲取高額利潤(rùn)，會(huì)進(jìn)行各種尋租活動(dòng)。在義務(wù)教育中也存在尋租現(xiàn)象：由于優(yōu)質(zhì)教育資源在校際之間的差距，而大部分家長(zhǎng)都有望子成龍、望女成鳳的心理，為了不使自己的孩子輸在起跑線(xiàn)上，就想盡辦法讓他們進(jìn)入重點(diǎn)校，甚至不惜重金，而少數(shù)承擔(dān)教育資源供給的政府官員，可能在利潤(rùn)的驅(qū)使下也樂(lè)意提供這種機(jī)會(huì)，從而威脅義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

（五）權(quán)責(zé)不對(duì)等導(dǎo)致政府履職能力有限。

在“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制下，縣級(jí)政府必須承擔(dān)義務(wù)教育均衡發(fā)展的相關(guān)職責(zé)。但是作為基層行政機(jī)關(guān)，縣級(jí)政府的權(quán)力與責(zé)任、事權(quán)與財(cái)權(quán)并不對(duì)等，這可能會(huì)導(dǎo)致縣級(jí)政府在推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的過(guò)程中履職能力有限。比如在分配優(yōu)質(zhì)教育資源方面，受縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的影響，分配到具體的每一所學(xué)校的資源有限，再加上縣級(jí)政府財(cái)力有限，也無(wú)法保證充足的資源供給。

三、完善縣級(jí)政府義務(wù)教育均衡發(fā)展職能的路徑

（一）轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立科學(xué)的政績(jī)觀。

義務(wù)教育的均衡發(fā)展倡導(dǎo)教育公平，這要求縣級(jí)政府?dāng)P棄狹隘的政績(jī)觀，避免以個(gè)別的成就作為衡量全局的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)也要清楚，均衡發(fā)展不是平均發(fā)展，義務(wù)教育的均衡發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略部署，為了實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的均衡，可以允許短期內(nèi)某些區(qū)域或個(gè)別學(xué)校優(yōu)先發(fā)展，以培養(yǎng)更多優(yōu)質(zhì)教育資源，通過(guò)互補(bǔ)和幫扶等帶動(dòng)其他區(qū)域和學(xué)校的發(fā)展，最終達(dá)到義務(wù)教育的整體發(fā)展。

改變以單一的升學(xué)率、學(xué)校硬件建設(shè)等作為衡量指標(biāo)，重在對(duì)教育質(zhì)量、群眾滿(mǎn)意度及區(qū)域整體發(fā)展情況進(jìn)行考核，避免因盲目追求政績(jī)而造成的義務(wù)教育資源浪費(fèi)和義務(wù)教育發(fā)展的失衡。

（二）承上啟下，積極承擔(dān)政策責(zé)任。

作為義務(wù)教育均衡發(fā)展主要推手的縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)做到承上啟下：不僅要積極貫徹執(zhí)行中央和上級(jí)政府出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)，做到“有法必依、違法必究”，且要努力借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身情況，因地制宜地制定相關(guān)政策和措施，尤其是財(cái)政政策和教育政策，為義務(wù)教育均衡發(fā)展保駕護(hù)航。

（三）拓寬教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源，落實(shí)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理。

為了解決縣級(jí)政府自身財(cái)力有限的問(wèn)題，可以拓寬義務(wù)教育融資渠道，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，吸引民間力量投資，鼓勵(lì)學(xué)校利用自身的特色和優(yōu)勢(shì)創(chuàng)收。關(guān)于經(jīng)費(fèi)的投入，應(yīng)秉持公正公平公開(kāi)，建立規(guī)范的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理制度，強(qiáng)化監(jiān)督，保障每一筆經(jīng)費(fèi)都用在實(shí)處，并且適度向弱勢(shì)地區(qū)傾斜，保證資源的合理優(yōu)化配置。

（四）加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，均衡配置教師資源。

教師是課堂的主導(dǎo)，直接影響義務(wù)教育的質(zhì)量，因此必須構(gòu)建一支高水平、高素養(yǎng)，專(zhuān)兼職結(jié)合的教師隊(duì)伍。首先，要提高義務(wù)教育階段教師的待遇，尤其是基礎(chǔ)薄弱學(xué)校的教師工資和福利，以引進(jìn)和留住人才。其次，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為，嚴(yán)格教師的準(zhǔn)入和淘汰，以保障教師隊(duì)伍的高水平。引導(dǎo)學(xué)校建立以專(zhuān)職教師為核心、專(zhuān)兼職相結(jié)合的師資隊(duì)伍，并通過(guò)開(kāi)展學(xué)術(shù)交流、培訓(xùn)等加強(qiáng)對(duì)兼職教師的培養(yǎng)，提高教師隊(duì)伍整體水平。最后，制定教師的評(píng)價(jià)考核機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)縣域內(nèi)教師資源的合理流動(dòng)，努力使教師資源實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的基本均衡。

（五）完善工作機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督與約束。

為切實(shí)推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。首先，縣級(jí)政府應(yīng)該制定科學(xué)規(guī)范的義務(wù)教育質(zhì)量評(píng)估體系，使監(jiān)督工作有章可循；其次，健全義務(wù)教育問(wèn)責(zé)制，明確有關(guān)方面權(quán)責(zé)，避免相互推諉扯皮，對(duì)工作上的不作為，一經(jīng)查實(shí)必須嚴(yán)懲；再者，監(jiān)督要涉及方方面面。

（六）鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，注入活力。

義務(wù)教育涉及每一個(gè)人。一方面，縣級(jí)政府要拓寬社會(huì)參與渠道和方式，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)民間力量參與辦學(xué)和監(jiān)督義務(wù)教育的發(fā)展，形成政府與非正府組織合作為義務(wù)教育服務(wù)的新格局。另一方面，義務(wù)教育相關(guān)的社會(huì)組織、團(tuán)體和個(gè)人，都應(yīng)主動(dòng)成為推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的踐行者。

推動(dòng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展既無(wú)法畢其功于一役，也不可能單兵突進(jìn)，需要統(tǒng)籌全局、協(xié)同推進(jìn)。雖然，現(xiàn)階段縣級(jí)政府在履行義務(wù)教育均衡發(fā)展的相關(guān)職能時(shí)尚存在一些不足，但只要努力擔(dān)當(dāng)、狠抓落實(shí)，相信終能實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

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G522.3；D630

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1671-864X（2016）08-0251-02

劉麗（1992--），女，河南南陽(yáng)人，新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)碩士研究生。研究方向：民族地區(qū)行政管理理論與實(shí)踐。