■汪翠榮

以財(cái)政扶貧資金建立資產(chǎn)收益型產(chǎn)業(yè)扶貧新模式探討
——以河北省威縣資產(chǎn)收益型扶貧模式為例

■汪翠榮

我國(guó)農(nóng)村貧困人口脫貧任務(wù)依然艱巨，財(cái)政扶貧是扶貧開(kāi)發(fā)政策的重要組成部分。既有的產(chǎn)業(yè)扶貧模式存在不少問(wèn)題，資產(chǎn)收益型產(chǎn)業(yè)扶貧新模式具有顯著的優(yōu)點(diǎn)。河北省威縣模式的基本實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)對(duì)于以財(cái)政扶貧資金建立資產(chǎn)收益型扶貧新模式具有重要借鑒意義。

貧困人口財(cái)政扶貧資產(chǎn)收益型產(chǎn)業(yè)扶貧

財(cái)政扶貧政策是黨和政府扶貧開(kāi)發(fā)政策的重要組成部分。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著財(cái)政扶貧政策的不斷完善，財(cái)政扶貧資金的大規(guī)模投入，我國(guó)數(shù)億貧困人口逐步實(shí)現(xiàn)了脫貧，我國(guó)也成為全球首個(gè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)中減貧目標(biāo)的國(guó)家。

一、既有產(chǎn)業(yè)扶貧模式存在的問(wèn)題

在貧困人口擺脫貧困的過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)扶貧一直發(fā)揮著積極作用。產(chǎn)業(yè)扶貧，是通過(guò)確立產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，投入項(xiàng)目資金，帶動(dòng)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而使得貧困地區(qū)人口收入增加，促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧致富。經(jīng)過(guò)二十多年的探索發(fā)展，涌現(xiàn)出了“農(nóng)戶(hù)+合作社+信貸”、“公司+農(nóng)戶(hù)”、“行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)營(yíng)”、“特色產(chǎn)業(yè)扶貧”等多種產(chǎn)業(yè)扶貧模式。從政策設(shè)計(jì)來(lái)看，產(chǎn)業(yè)扶貧模式具有“開(kāi)放式、造血式”的特點(diǎn)，對(duì)于改變貧困地區(qū)“久扶不脫貧”的困境具有較大的作用。然而，上述產(chǎn)業(yè)扶貧模式由于存在不少問(wèn)題，形成了其發(fā)展的瓶頸，因而實(shí)踐中既有的產(chǎn)業(yè)扶貧模式并未實(shí)現(xiàn)理想的扶貧效果。

一是缺乏金融資本的支持，扶貧資金緊張。由于產(chǎn)業(yè)扶貧收益率低、風(fēng)險(xiǎn)大、周期長(zhǎng)，難以吸引金融資本的投入。如果不能吸納金融資本投入，由于受到政府財(cái)力的制約，單純依靠財(cái)政性資金則必然導(dǎo)致扶貧資金緊張。二是缺少龍頭企業(yè)帶動(dòng)。產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)資金需求較大，在金融資本不參與的情況下，產(chǎn)業(yè)扶貧的規(guī)模難以做大，進(jìn)而難以培養(yǎng)出龍頭企業(yè)，由于龍頭企業(yè)的缺失，產(chǎn)業(yè)扶貧的經(jīng)濟(jì)效果往往并不明顯。三是缺少利益保障機(jī)制。由于產(chǎn)業(yè)資本盈利困難，貧困人口脫貧的預(yù)期較低，相關(guān)利益各方對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧不積極。所以，在既有產(chǎn)業(yè)扶貧模式下，出現(xiàn)了脫貧慢、返貧快、財(cái)政資金使用效率低的問(wèn)題。

因此，建立一種全新的財(cái)政資金、金融資本和產(chǎn)業(yè)資本有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)業(yè)扶貧新模式，就顯得尤為重要和迫切。

二、資產(chǎn)收益型產(chǎn)業(yè)扶貧新模式

概括的講，資產(chǎn)收益型產(chǎn)業(yè)扶貧新模式，就是以財(cái)政扶貧資金為杠桿，撬動(dòng)金融資本投入，引進(jìn)產(chǎn)業(yè)資本經(jīng)營(yíng)，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益性資產(chǎn)，將收益性資產(chǎn)的收益權(quán)給予貧困人口享有，最終實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧。

具體而言，該模式包括以下內(nèi)容：

（一）積極整合財(cái)政性扶貧資金，充分發(fā)揮扶貧資金的規(guī)模效應(yīng)。

當(dāng)前，扶貧資金主要來(lái)自于財(cái)政、扶貧辦、發(fā)改委、民政等各部門(mén)，資金來(lái)源渠道分散，資金類(lèi)別比較多，各部門(mén)在申報(bào)立項(xiàng)、資金分配、資金投向和使用等方面各有側(cè)重，存在各部門(mén)各自為政的現(xiàn)象。盡管扶貧各部門(mén)有著不同的職能職責(zé)，但資金性質(zhì)和用途大同小異，扶貧目標(biāo)基本一致。通過(guò)對(duì)各部門(mén)各類(lèi)扶貧資金實(shí)施有效整合，可以有力解決缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、“條條”管理、“資”出多門(mén)，項(xiàng)目資金量小、扶貧重點(diǎn)不突出、“撒胡椒面”、重復(fù)建設(shè)、監(jiān)管不到位、效益低、難以形成扶貧資金集中使用合力等現(xiàn)象。

因此，應(yīng)以扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃和重大扶貧項(xiàng)目為平臺(tái)，整合扶貧資金等各類(lèi)扶貧資源。一要高度重視資金整合管理，建立資金整合會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，提高職能部門(mén)在資金管理和項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施、驗(yàn)收等方面的統(tǒng)籌性、一致性。二要制定完善扶貧資金整合管理制度辦法，推進(jìn)資金整合工作；三要打破部門(mén)管理界限，統(tǒng)一項(xiàng)目規(guī)劃，統(tǒng)一項(xiàng)目實(shí)施，統(tǒng)一資金撥付，統(tǒng)一項(xiàng)目驗(yàn)收，統(tǒng)一績(jī)效評(píng)價(jià)，形成整合項(xiàng)目的良性機(jī)制，充分發(fā)揮扶貧資金整合規(guī)模合力效益。

（二）以扶貧資金設(shè)立投資主體，以投資主體對(duì)接政策性金融資本

首先，用整合起來(lái)的部分扶貧資金作為資本金，設(shè)立國(guó)有農(nóng)業(yè)投資公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)投公司”），農(nóng)投公司的規(guī)模要與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目和貧困人口的規(guī)模相匹配。

其次，農(nóng)投公司充分利用政府扶貧貸款貼息政策，吸收政策性金融資本，擴(kuò)大農(nóng)投公司的資金來(lái)源和資金規(guī)模。在具體操作上，農(nóng)投公司應(yīng)發(fā)揮資本金的杠桿作用，按照一定比例，向政策性銀行申請(qǐng)扶貧貸款，貸款利息由政府產(chǎn)業(yè)扶貧基金予以全額補(bǔ)貼。杠桿比例若定為1：3，農(nóng)投公司將吸收三倍于資本金的金融資本，若定為1：4，農(nóng)投公司吸收的資金將是資本金的四倍。

（三）農(nóng)投公司與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目對(duì)接，將投資形成的收益性資產(chǎn)租賃給產(chǎn)業(yè)資本

農(nóng)投公司根據(jù)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的具體要求，用自有資金和貸款取得的銀行資金進(jìn)行投資，形成收益性資產(chǎn)，然后將收益性資產(chǎn)租賃給產(chǎn)業(yè)資本經(jīng)營(yíng)，租賃期限時(shí)間跨度較長(zhǎng)，可以長(zhǎng)達(dá)幾十年。由于收益性資產(chǎn)是專(zhuān)門(mén)為產(chǎn)業(yè)資本量身定做，產(chǎn)業(yè)資本須為形成該收益性資產(chǎn)的政策性貸款提供擔(dān)保。

產(chǎn)業(yè)資本每年將定期向農(nóng)投公司支付收益性資產(chǎn)的租賃費(fèi)，農(nóng)投公司在扣除須償還的銀行貸款本息后，每年均可以取得固定的資產(chǎn)收益。在收益性資產(chǎn)租賃期滿(mǎn)后，農(nóng)投公司將收益性資產(chǎn)以一定的價(jià)格出售給產(chǎn)業(yè)資本，從而完成財(cái)政資金的完全退出。

（四）具有健全的合作與制約機(jī)制，體現(xiàn)為農(nóng)投公司、政策性銀行及產(chǎn)業(yè)資本三大主體之間形成相互合作、互相制約的關(guān)系

政策性銀行向農(nóng)投公司提供固定資產(chǎn)貸款，向產(chǎn)業(yè)資本提供流動(dòng)資金貸款，農(nóng)投公司和產(chǎn)業(yè)資本分別向政策性銀行支付本金和貸款利息，貸款利息必須是產(chǎn)業(yè)扶貧政策利率。產(chǎn)業(yè)資本必須有特定的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，并且須向政策性銀行提供資產(chǎn)質(zhì)押擔(dān)保。農(nóng)投公司投建的收益性資產(chǎn)須符合建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)資本為使用該收益性資產(chǎn)須支付租金。模式的合作與制約機(jī)制分別如下圖所示。

三、資產(chǎn)收益型產(chǎn)業(yè)扶貧新模式的優(yōu)點(diǎn)以及需要注意的問(wèn)題

（一）優(yōu)點(diǎn)

該模式的優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.能夠充分發(fā)揮財(cái)政扶貧資金的杠桿作用，吸引更多資金投入到扶貧脫困之中。由于有扶貧資金貸款貼息的保證，金融資本愿意將資金投資于產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目。一般來(lái)說(shuō)，該模式能夠吸引3-4倍于財(cái)政扶貧資金的金融資本，能夠把扶貧資金的蛋糕做大。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)資本在運(yùn)營(yíng)扶貧項(xiàng)目的過(guò)程中，由于自身資本金的增加，競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)，因而有利于吸納更多的銀行貸款。

2.能夠獲取長(zhǎng)期穩(wěn)定的扶貧資金來(lái)源。農(nóng)投公司投資建設(shè)完成的收益資本以長(zhǎng)期租賃形式租給產(chǎn)業(yè)資本運(yùn)營(yíng)，在這個(gè)時(shí)間段內(nèi)，產(chǎn)業(yè)資本會(huì)每年定期向農(nóng)投公司支付租賃費(fèi)（租賃后期為固定資產(chǎn)回購(gòu)費(fèi)）。因此，政府每年都可以取得一筆穩(wěn)定的資金用于扶貧，這就化解了如何取得長(zhǎng)期扶貧資金的難題。

3.降低了財(cái)政扶貧資金的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政扶貧資金投資形成的收益性資產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)資本之間的關(guān)系是租賃關(guān)系，農(nóng)投公司既不參與產(chǎn)業(yè)資本的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，其每年獲得的是固定的租賃收益。再加產(chǎn)業(yè)資本又為農(nóng)投公司的政策性銀行貸款提供擔(dān)保，這就進(jìn)一步降低了扶貧資金的風(fēng)險(xiǎn)。

4.能夠吸引更多的產(chǎn)業(yè)資本投資扶貧項(xiàng)目。產(chǎn)業(yè)資本租賃經(jīng)營(yíng)收益性資產(chǎn)，一方面降低了產(chǎn)業(yè)投資的成本，另一方面也縮短了產(chǎn)業(yè)投資的周期。因此，該模式能夠提高產(chǎn)業(yè)資本的收益水平，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)資本投資的積極性。

5.解決了部分貧困人口的就業(yè)問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)資本租賃收益性資產(chǎn)后，必將吸納當(dāng)?shù)夭糠重毨丝诰蜆I(yè)，每一個(gè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)的貧困人口，又可以帶動(dòng)家庭成員實(shí)現(xiàn)脫貧。

6.真正實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧。政府將資產(chǎn)收益權(quán)量化到每一名貧困人口以后，扶貧資金與貧困人口之間實(shí)現(xiàn)了一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，從而對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)現(xiàn)了精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式，做到了誰(shuí)貧困就扶持誰(shuí)。

（二）該模式須注意的問(wèn)題

盡管該模式具有上述優(yōu)點(diǎn)，但是，我們也應(yīng)該注意到，為了增強(qiáng)該模式的有效性，還應(yīng)該特別關(guān)注下列兩個(gè)方面。

1.一定要選好產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，確保收益資產(chǎn)的收益性。農(nóng)投公司使用扶貧資金和扶貧貸款建成的收益性資產(chǎn)，最終能否真正實(shí)現(xiàn)收益，完全依賴(lài)于產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目是否成功。只有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)良好，收益性資產(chǎn)才能實(shí)現(xiàn)收益，否則，收益性資產(chǎn)將難以產(chǎn)生預(yù)期效果。因此選好產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目是關(guān)鍵。

2.一定要落實(shí)好收益權(quán)的行使，確保貧困人口能夠享有收益權(quán)。一要查清貧困人口的真實(shí)情況，保證收益權(quán)落到貧困人口頭上；二要查清貧困人口的貧困程度，保證貧困程度高的貧困人口享有較大份額的資產(chǎn)收益權(quán)，享有資產(chǎn)收益權(quán)后的貧困人口的收入能突破貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)。

四、河北省威縣模式的經(jīng)驗(yàn)及借鑒意義

河北省威縣是國(guó)家級(jí)貧困縣，為了盡快實(shí)現(xiàn)脫貧，2015年8月，威縣縣政府通過(guò)與全國(guó)蛋品生產(chǎn)企業(yè)北京德青源農(nóng)業(yè)科技股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“德青源”）合作，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧路徑，探索由農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動(dòng)的資產(chǎn)收益性產(chǎn)業(yè)扶貧新模式。

（一）基本實(shí)踐

威縣縣政府通過(guò)整合各級(jí)財(cái)政扶貧資金2000萬(wàn)元，向發(fā)改委第三批建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金申請(qǐng)15年期貸款3000萬(wàn)元，合計(jì)5000萬(wàn)元，設(shè)立一家資本金為5000萬(wàn)元的威州農(nóng)業(yè)投資公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“威州農(nóng)投”）。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)發(fā)行”）按照四倍于威州農(nóng)投資本金的標(biāo)準(zhǔn)，向威州農(nóng)投提供為期15年的2億元政策性貸款。農(nóng)發(fā)行和專(zhuān)項(xiàng)基金的貸款利息由國(guó)家扶貧資金提供全額貼息。威州農(nóng)投使用該2.5億元資金，按照德青源的要求，量身定做了標(biāo)準(zhǔn)化的蛋雞養(yǎng)殖場(chǎng)。養(yǎng)殖場(chǎng)建成后，租給德青源用于蛋雞養(yǎng)殖、飼料加工、廢棄物綜合處理等。資產(chǎn)租賃期限為25年，租賃期的前15年，德青源每年向農(nóng)投公司支付固定租金2500萬(wàn)元（投資總額的10%）；租賃期的后10年，德青源以每年967萬(wàn)元的價(jià)格用于資產(chǎn)回購(gòu)，租賃期滿(mǎn)，則所有固定資產(chǎn)歸德青源所有。農(nóng)投公司每年的收益等于固定租金與扶貧貸款貼息之和，扣除需要償還的銀行貸款本息后，剩余的資產(chǎn)收益權(quán)賦予貧困人口享有，從而通過(guò)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)扶貧。

（二）基本經(jīng)驗(yàn)及借鑒意義

1.高效利用財(cái)政扶貧資金。威縣政府整合來(lái)自各級(jí)政府部門(mén)的扶貧資金2000萬(wàn)元，向國(guó)家發(fā)改委申請(qǐng)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金貸款3000萬(wàn)元，向農(nóng)發(fā)行申請(qǐng)2億元的政策性貸款，并獲得國(guó)家扶貧資金提供的期限為15年的政策性貸款貼息共計(jì)6420萬(wàn)元。德青源為了運(yùn)營(yíng)該扶貧項(xiàng)目，新增資本金2500萬(wàn)元，新增流動(dòng)資金貸款8800萬(wàn)元，兩項(xiàng)合計(jì)1.13億元。因此，在威縣這一產(chǎn)業(yè)扶貧模式中，威縣縣政府使用2000萬(wàn)元的地方財(cái)政扶貧資金，撬動(dòng)了3000萬(wàn)元的專(zhuān)項(xiàng)基金、2億元的政策性貸款、6420萬(wàn)元的貼息，再加上德青源投入的本金和貸款1.13億元，則2000萬(wàn)元的財(cái)政扶貧資金撬動(dòng)各類(lèi)資金4.072億元。扶貧資金真正起到了“四兩撥千斤”的作用。

2.財(cái)政資金獲得巨額增值。租賃期的前15年，威州農(nóng)投每年取得的收入包括2500萬(wàn)元的租賃費(fèi)和貸款貼息428萬(wàn)元，合計(jì)2928萬(wàn)元，每年償還貸款本金1533萬(wàn)元（2.3億元/15年）和利息428萬(wàn)元，共計(jì)1961萬(wàn)元。收入減去支出后，威州農(nóng)投每年的收益為967萬(wàn)元；租賃期的后10年，威州農(nóng)投每年獲得德青源的資產(chǎn)回購(gòu)收益967萬(wàn)元；即在25年的租賃期內(nèi)，威州農(nóng)投每年獲得的凈收益穩(wěn)定為967萬(wàn)元。威縣政府以2000萬(wàn)元的財(cái)政扶貧資金投入，在25年的租賃合同期內(nèi)，每年獲得的收益率接近50%，總的凈收益高達(dá)2.4175億元（967萬(wàn)元×25）。

3.解決就業(yè)，精準(zhǔn)扶貧。威縣政府篩選了16個(gè)貧困村共4398戶(hù)、16567人，經(jīng)排隊(duì)評(píng)議公示審核，最終選擇貧困突出人口4060名；將2000萬(wàn)元財(cái)政扶貧資金，虛擬成4060股，1人1股，每股本金4680元（股本金總額1900萬(wàn)元，另加100萬(wàn)元的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金），成立16個(gè)村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社。每一合作社持有的股份數(shù)量與貧困人口的數(shù)量一致，貧困人口享有收益權(quán)，股權(quán)歸合作社。村經(jīng)濟(jì)合作社將股本金委托給威州農(nóng)投投資管理，簽訂委托投資協(xié)議，威州農(nóng)投承諾支付收益。

威州農(nóng)投將每年取得的全部收益967萬(wàn)元以現(xiàn)金方式按月分配給貧困人口。分配分兩次進(jìn)行，第一次分配是給予16村內(nèi)擁有收益權(quán)的4060名貧困人口現(xiàn)金分紅；第二次分配是對(duì)于16村外無(wú)勞動(dòng)能力的3998名貧困人口現(xiàn)金補(bǔ)貼。16村內(nèi)和村外獲得扶貧收益的貧困人口共計(jì)8058人，每人每年獲扶貧收益1200元，以助其脫貧。另外，養(yǎng)殖場(chǎng)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，大約可以為1000名貧困人口提供崗位就業(yè)，以每一就業(yè)人口就業(yè)撫養(yǎng)2名家庭成員計(jì)，則通過(guò)就業(yè)途徑共實(shí)現(xiàn)3000人脫貧。因此，2000萬(wàn)元的財(cái)政扶貧資金，每年可幫助11，058人脫貧。

［1］鐘承斌.贛州市金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)研究，〔J〕金融與經(jīng)濟(jì)，2015（05）.

［2］梁晨.產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作機(jī)制與地方政府的角色，〔J〕北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（10）.

［3］許爾忠，齊欣.金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧“慶陽(yáng)模式”研究，〔J〕西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015（4）.

［4］財(cái)政部農(nóng)業(yè)司扶貧處：三十年財(cái)政扶貧政策回顧與展望〔J〕預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2008（7）.

［5］潘文靜.威縣探索資產(chǎn)收益扶貧模式〔N〕河北日?qǐng)?bào)，2015-12（6）.

◇作者信息：武漢理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院博士生

◇責(zé)任編輯：劉家慶

◇責(zé)任校對(duì)：劉家慶

F810.2

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1004-6070（2016）04-0009-04