■汪翠榮

以財政扶貧資金建立資產(chǎn)收益型產(chǎn)業(yè)扶貧新模式探討
——以河北省威縣資產(chǎn)收益型扶貧模式為例

■汪翠榮

我國農(nóng)村貧困人口脫貧任務依然艱巨，財政扶貧是扶貧開發(fā)政策的重要組成部分。既有的產(chǎn)業(yè)扶貧模式存在不少問題，資產(chǎn)收益型產(chǎn)業(yè)扶貧新模式具有顯著的優(yōu)點。河北省威縣模式的基本實踐和經(jīng)驗對于以財政扶貧資金建立資產(chǎn)收益型扶貧新模式具有重要借鑒意義。

貧困人口財政扶貧資產(chǎn)收益型產(chǎn)業(yè)扶貧

財政扶貧政策是黨和政府扶貧開發(fā)政策的重要組成部分。改革開放以來，隨著財政扶貧政策的不斷完善，財政扶貧資金的大規(guī)模投入，我國數(shù)億貧困人口逐步實現(xiàn)了脫貧，我國也成為全球首個實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標中減貧目標的國家。

一、既有產(chǎn)業(yè)扶貧模式存在的問題

在貧困人口擺脫貧困的過程中，產(chǎn)業(yè)扶貧一直發(fā)揮著積極作用。產(chǎn)業(yè)扶貧，是通過確立產(chǎn)業(yè)扶貧項目，投入項目資金，帶動貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而使得貧困地區(qū)人口收入增加，促進貧困地區(qū)脫貧致富。經(jīng)過二十多年的探索發(fā)展，涌現(xiàn)出了“農(nóng)戶+合作社+信貸”、“公司+農(nóng)戶”、“行業(yè)協(xié)會聯(lián)營”、“特色產(chǎn)業(yè)扶貧”等多種產(chǎn)業(yè)扶貧模式。從政策設計來看，產(chǎn)業(yè)扶貧模式具有“開放式、造血式”的特點，對于改變貧困地區(qū)“久扶不脫貧”的困境具有較大的作用。然而，上述產(chǎn)業(yè)扶貧模式由于存在不少問題，形成了其發(fā)展的瓶頸，因而實踐中既有的產(chǎn)業(yè)扶貧模式并未實現(xiàn)理想的扶貧效果。

一是缺乏金融資本的支持，扶貧資金緊張。由于產(chǎn)業(yè)扶貧收益率低、風險大、周期長，難以吸引金融資本的投入。如果不能吸納金融資本投入，由于受到政府財力的制約，單純依靠財政性資金則必然導致扶貧資金緊張。二是缺少龍頭企業(yè)帶動。產(chǎn)業(yè)扶貧對資金需求較大，在金融資本不參與的情況下，產(chǎn)業(yè)扶貧的規(guī)模難以做大，進而難以培養(yǎng)出龍頭企業(yè)，由于龍頭企業(yè)的缺失，產(chǎn)業(yè)扶貧的經(jīng)濟效果往往并不明顯。三是缺少利益保障機制。由于產(chǎn)業(yè)資本盈利困難，貧困人口脫貧的預期較低，相關利益各方對產(chǎn)業(yè)扶貧不積極。所以，在既有產(chǎn)業(yè)扶貧模式下，出現(xiàn)了脫貧慢、返貧快、財政資金使用效率低的問題。

因此，建立一種全新的財政資金、金融資本和產(chǎn)業(yè)資本有機結合的產(chǎn)業(yè)扶貧新模式，就顯得尤為重要和迫切。

二、資產(chǎn)收益型產(chǎn)業(yè)扶貧新模式

概括的講，資產(chǎn)收益型產(chǎn)業(yè)扶貧新模式，就是以財政扶貧資金為杠桿，撬動金融資本投入，引進產(chǎn)業(yè)資本經(jīng)營，形成長期穩(wěn)定的收益性資產(chǎn)，將收益性資產(chǎn)的收益權給予貧困人口享有，最終實現(xiàn)貧困人口脫貧。

具體而言，該模式包括以下內(nèi)容：

（一）積極整合財政性扶貧資金，充分發(fā)揮扶貧資金的規(guī)模效應。

當前，扶貧資金主要來自于財政、扶貧辦、發(fā)改委、民政等各部門，資金來源渠道分散，資金類別比較多，各部門在申報立項、資金分配、資金投向和使用等方面各有側重，存在各部門各自為政的現(xiàn)象。盡管扶貧各部門有著不同的職能職責，但資金性質和用途大同小異，扶貧目標基本一致。通過對各部門各類扶貧資金實施有效整合，可以有力解決缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、“條條”管理、“資”出多門，項目資金量小、扶貧重點不突出、“撒胡椒面”、重復建設、監(jiān)管不到位、效益低、難以形成扶貧資金集中使用合力等現(xiàn)象。

因此，應以扶貧攻堅規(guī)劃和重大扶貧項目為平臺，整合扶貧資金等各類扶貧資源。一要高度重視資金整合管理，建立資金整合會商協(xié)調機制。加強統(tǒng)籌協(xié)調力度，提高職能部門在資金管理和項目申報、實施、驗收等方面的統(tǒng)籌性、一致性。二要制定完善扶貧資金整合管理制度辦法，推進資金整合工作；三要打破部門管理界限，統(tǒng)一項目規(guī)劃，統(tǒng)一項目實施，統(tǒng)一資金撥付，統(tǒng)一項目驗收，統(tǒng)一績效評價，形成整合項目的良性機制，充分發(fā)揮扶貧資金整合規(guī)模合力效益。

（二）以扶貧資金設立投資主體，以投資主體對接政策性金融資本

首先，用整合起來的部分扶貧資金作為資本金，設立國有農(nóng)業(yè)投資公司（以下簡稱“農(nóng)投公司”），農(nóng)投公司的規(guī)模要與產(chǎn)業(yè)扶貧項目和貧困人口的規(guī)模相匹配。

其次，農(nóng)投公司充分利用政府扶貧貸款貼息政策，吸收政策性金融資本，擴大農(nóng)投公司的資金來源和資金規(guī)模。在具體操作上，農(nóng)投公司應發(fā)揮資本金的杠桿作用，按照一定比例，向政策性銀行申請扶貧貸款，貸款利息由政府產(chǎn)業(yè)扶貧基金予以全額補貼。杠桿比例若定為1：3，農(nóng)投公司將吸收三倍于資本金的金融資本，若定為1：4，農(nóng)投公司吸收的資金將是資本金的四倍。

（三）農(nóng)投公司與產(chǎn)業(yè)扶貧項目對接，將投資形成的收益性資產(chǎn)租賃給產(chǎn)業(yè)資本

農(nóng)投公司根據(jù)產(chǎn)業(yè)扶貧項目的具體要求，用自有資金和貸款取得的銀行資金進行投資，形成收益性資產(chǎn)，然后將收益性資產(chǎn)租賃給產(chǎn)業(yè)資本經(jīng)營，租賃期限時間跨度較長，可以長達幾十年。由于收益性資產(chǎn)是專門為產(chǎn)業(yè)資本量身定做，產(chǎn)業(yè)資本須為形成該收益性資產(chǎn)的政策性貸款提供擔保。

產(chǎn)業(yè)資本每年將定期向農(nóng)投公司支付收益性資產(chǎn)的租賃費，農(nóng)投公司在扣除須償還的銀行貸款本息后，每年均可以取得固定的資產(chǎn)收益。在收益性資產(chǎn)租賃期滿后，農(nóng)投公司將收益性資產(chǎn)以一定的價格出售給產(chǎn)業(yè)資本，從而完成財政資金的完全退出。

（四）具有健全的合作與制約機制，體現(xiàn)為農(nóng)投公司、政策性銀行及產(chǎn)業(yè)資本三大主體之間形成相互合作、互相制約的關系

政策性銀行向農(nóng)投公司提供固定資產(chǎn)貸款，向產(chǎn)業(yè)資本提供流動資金貸款，農(nóng)投公司和產(chǎn)業(yè)資本分別向政策性銀行支付本金和貸款利息，貸款利息必須是產(chǎn)業(yè)扶貧政策利率。產(chǎn)業(yè)資本必須有特定的經(jīng)營項目，并且須向政策性銀行提供資產(chǎn)質押擔保。農(nóng)投公司投建的收益性資產(chǎn)須符合建設標準，產(chǎn)業(yè)資本為使用該收益性資產(chǎn)須支付租金。模式的合作與制約機制分別如下圖所示。

三、資產(chǎn)收益型產(chǎn)業(yè)扶貧新模式的優(yōu)點以及需要注意的問題

（一）優(yōu)點

該模式的優(yōu)點表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.能夠充分發(fā)揮財政扶貧資金的杠桿作用，吸引更多資金投入到扶貧脫困之中。由于有扶貧資金貸款貼息的保證，金融資本愿意將資金投資于產(chǎn)業(yè)扶貧項目。一般來說，該模式能夠吸引3-4倍于財政扶貧資金的金融資本，能夠把扶貧資金的蛋糕做大。同時，產(chǎn)業(yè)資本在運營扶貧項目的過程中，由于自身資本金的增加，競爭力增強，因而有利于吸納更多的銀行貸款。

2.能夠獲取長期穩(wěn)定的扶貧資金來源。農(nóng)投公司投資建設完成的收益資本以長期租賃形式租給產(chǎn)業(yè)資本運營，在這個時間段內(nèi)，產(chǎn)業(yè)資本會每年定期向農(nóng)投公司支付租賃費（租賃后期為固定資產(chǎn)回購費）。因此，政府每年都可以取得一筆穩(wěn)定的資金用于扶貧，這就化解了如何取得長期扶貧資金的難題。

3.降低了財政扶貧資金的風險。財政扶貧資金投資形成的收益性資產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)資本之間的關系是租賃關系，農(nóng)投公司既不參與產(chǎn)業(yè)資本的經(jīng)營活動，也不承擔經(jīng)營活動所產(chǎn)生的風險，其每年獲得的是固定的租賃收益。再加產(chǎn)業(yè)資本又為農(nóng)投公司的政策性銀行貸款提供擔保，這就進一步降低了扶貧資金的風險。

4.能夠吸引更多的產(chǎn)業(yè)資本投資扶貧項目。產(chǎn)業(yè)資本租賃經(jīng)營收益性資產(chǎn)，一方面降低了產(chǎn)業(yè)投資的成本，另一方面也縮短了產(chǎn)業(yè)投資的周期。因此，該模式能夠提高產(chǎn)業(yè)資本的收益水平，增強產(chǎn)業(yè)資本投資的積極性。

5.解決了部分貧困人口的就業(yè)問題。產(chǎn)業(yè)資本租賃收益性資產(chǎn)后，必將吸納當?shù)夭糠重毨丝诰蜆I(yè)，每一個實現(xiàn)就業(yè)的貧困人口，又可以帶動家庭成員實現(xiàn)脫貧。

6.真正實現(xiàn)了精準扶貧。政府將資產(chǎn)收益權量化到每一名貧困人口以后，扶貧資金與貧困人口之間實現(xiàn)了一一對應關系，從而對扶貧對象實現(xiàn)了精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式，做到了誰貧困就扶持誰。

（二）該模式須注意的問題

盡管該模式具有上述優(yōu)點，但是，我們也應該注意到，為了增強該模式的有效性，還應該特別關注下列兩個方面。

1.一定要選好產(chǎn)業(yè)扶貧項目，確保收益資產(chǎn)的收益性。農(nóng)投公司使用扶貧資金和扶貧貸款建成的收益性資產(chǎn)，最終能否真正實現(xiàn)收益，完全依賴于產(chǎn)業(yè)扶貧項目是否成功。只有產(chǎn)業(yè)項目經(jīng)營良好，收益性資產(chǎn)才能實現(xiàn)收益，否則，收益性資產(chǎn)將難以產(chǎn)生預期效果。因此選好產(chǎn)業(yè)扶貧項目是關鍵。

2.一定要落實好收益權的行使，確保貧困人口能夠享有收益權。一要查清貧困人口的真實情況，保證收益權落到貧困人口頭上；二要查清貧困人口的貧困程度，保證貧困程度高的貧困人口享有較大份額的資產(chǎn)收益權，享有資產(chǎn)收益權后的貧困人口的收入能突破貧困線標準。

四、河北省威縣模式的經(jīng)驗及借鑒意義

河北省威縣是國家級貧困縣，為了盡快實現(xiàn)脫貧，2015年8月，威縣縣政府通過與全國蛋品生產(chǎn)企業(yè)北京德青源農(nóng)業(yè)科技股份有限公司（以下簡稱“德青源”）合作，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧路徑，探索由農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動的資產(chǎn)收益性產(chǎn)業(yè)扶貧新模式。

（一）基本實踐

威縣縣政府通過整合各級財政扶貧資金2000萬元，向發(fā)改委第三批建設專項基金申請15年期貸款3000萬元，合計5000萬元，設立一家資本金為5000萬元的威州農(nóng)業(yè)投資公司（以下簡稱“威州農(nóng)投”）。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（以下簡稱“農(nóng)發(fā)行”）按照四倍于威州農(nóng)投資本金的標準，向威州農(nóng)投提供為期15年的2億元政策性貸款。農(nóng)發(fā)行和專項基金的貸款利息由國家扶貧資金提供全額貼息。威州農(nóng)投使用該2.5億元資金，按照德青源的要求，量身定做了標準化的蛋雞養(yǎng)殖場。養(yǎng)殖場建成后，租給德青源用于蛋雞養(yǎng)殖、飼料加工、廢棄物綜合處理等。資產(chǎn)租賃期限為25年，租賃期的前15年，德青源每年向農(nóng)投公司支付固定租金2500萬元（投資總額的10%）；租賃期的后10年，德青源以每年967萬元的價格用于資產(chǎn)回購，租賃期滿，則所有固定資產(chǎn)歸德青源所有。農(nóng)投公司每年的收益等于固定租金與扶貧貸款貼息之和，扣除需要償還的銀行貸款本息后，剩余的資產(chǎn)收益權賦予貧困人口享有，從而通過市場化經(jīng)營實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)扶貧。

（二）基本經(jīng)驗及借鑒意義

1.高效利用財政扶貧資金。威縣政府整合來自各級政府部門的扶貧資金2000萬元，向國家發(fā)改委申請建設專項基金貸款3000萬元，向農(nóng)發(fā)行申請2億元的政策性貸款，并獲得國家扶貧資金提供的期限為15年的政策性貸款貼息共計6420萬元。德青源為了運營該扶貧項目，新增資本金2500萬元，新增流動資金貸款8800萬元，兩項合計1.13億元。因此，在威縣這一產(chǎn)業(yè)扶貧模式中，威縣縣政府使用2000萬元的地方財政扶貧資金，撬動了3000萬元的專項基金、2億元的政策性貸款、6420萬元的貼息，再加上德青源投入的本金和貸款1.13億元，則2000萬元的財政扶貧資金撬動各類資金4.072億元。扶貧資金真正起到了“四兩撥千斤”的作用。

2.財政資金獲得巨額增值。租賃期的前15年，威州農(nóng)投每年取得的收入包括2500萬元的租賃費和貸款貼息428萬元，合計2928萬元，每年償還貸款本金1533萬元（2.3億元/15年）和利息428萬元，共計1961萬元。收入減去支出后，威州農(nóng)投每年的收益為967萬元；租賃期的后10年，威州農(nóng)投每年獲得德青源的資產(chǎn)回購收益967萬元；即在25年的租賃期內(nèi)，威州農(nóng)投每年獲得的凈收益穩(wěn)定為967萬元。威縣政府以2000萬元的財政扶貧資金投入，在25年的租賃合同期內(nèi)，每年獲得的收益率接近50%，總的凈收益高達2.4175億元（967萬元×25）。

3.解決就業(yè)，精準扶貧。威縣政府篩選了16個貧困村共4398戶、16567人，經(jīng)排隊評議公示審核，最終選擇貧困突出人口4060名；將2000萬元財政扶貧資金，虛擬成4060股，1人1股，每股本金4680元（股本金總額1900萬元，另加100萬元的風險補償金），成立16個村級經(jīng)濟合作社。每一合作社持有的股份數(shù)量與貧困人口的數(shù)量一致，貧困人口享有收益權，股權歸合作社。村經(jīng)濟合作社將股本金委托給威州農(nóng)投投資管理，簽訂委托投資協(xié)議，威州農(nóng)投承諾支付收益。

威州農(nóng)投將每年取得的全部收益967萬元以現(xiàn)金方式按月分配給貧困人口。分配分兩次進行，第一次分配是給予16村內(nèi)擁有收益權的4060名貧困人口現(xiàn)金分紅；第二次分配是對于16村外無勞動能力的3998名貧困人口現(xiàn)金補貼。16村內(nèi)和村外獲得扶貧收益的貧困人口共計8058人，每人每年獲扶貧收益1200元，以助其脫貧。另外，養(yǎng)殖場在運營過程中，大約可以為1000名貧困人口提供崗位就業(yè)，以每一就業(yè)人口就業(yè)撫養(yǎng)2名家庭成員計，則通過就業(yè)途徑共實現(xiàn)3000人脫貧。因此，2000萬元的財政扶貧資金，每年可幫助11，058人脫貧。

［1］鐘承斌.贛州市金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)研究，〔J〕金融與經(jīng)濟，2015（05）.

［2］梁晨.產(chǎn)業(yè)扶貧項目的運作機制與地方政府的角色，〔J〕北京工業(yè)大學學報（社會科學版），2015（10）.

［3］許爾忠，齊欣.金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧“慶陽模式”研究，〔J〕西北民族大學學報（哲學社會科學版），2015（4）.

［4］財政部農(nóng)業(yè)司扶貧處：三十年財政扶貧政策回顧與展望〔J〕預算管理與會計，2008（7）.

［5］潘文靜.威縣探索資產(chǎn)收益扶貧模式〔N〕河北日報，2015-12（6）.

◇作者信息：武漢理工大學馬克思主義學院講師，中國社會科學院研究生院博士生

◇責任編輯：劉家慶

◇責任校對：劉家慶

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1004-6070（2016）04-0009-04