王琳

找準“多規(guī)合一”的突破口

王琳

推進“多規(guī)合一”是中央全面深化改革的一項重要任務(wù)，指明了我國規(guī)劃體制改革的努力方向，也是轉(zhuǎn)變政府職能的重要手段。自2014年以來，中央四部委聯(lián)合發(fā)文，以試點先行的方式部署推進該項工作。前不久，浙江被確立為全國推進“多規(guī)合一”的省級試點，引發(fā)多方關(guān)注。找準各類規(guī)劃的矛盾焦點、抓住突破口，是推進“多規(guī)合一”的關(guān)鍵。從研究實踐看，“理順規(guī)劃體系、改革規(guī)劃協(xié)調(diào)機制”已達成共識，但出于不同部門利益，在規(guī)劃體系建立、協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)置上，還存在以誰為主、誰來統(tǒng)籌的爭端。回歸各類規(guī)劃統(tǒng)籌基點，推進“多規(guī)合一”的關(guān)鍵還在于建立一套能夠包容橫向規(guī)劃、統(tǒng)分縱向規(guī)劃的空間范式，這也是省和市縣編制創(chuàng)新“一本規(guī)劃”的焦點所在。

突出總綱，劃分“三類空間”

由于條塊分割、規(guī)出多門，各類規(guī)劃對空間劃分的標準、方法不盡相同，導致規(guī)劃空間重疊、內(nèi)容重復(fù)，或者指向矛盾、功能抵觸。目前空間的規(guī)劃，如城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等，在開發(fā)建設(shè)空間上有“分歧”，功能分區(qū)和用地標準雖然有一定的可協(xié)調(diào)性，但難以實現(xiàn)全域整合，也較難簡單將任一規(guī)劃的空間部署提升為全域統(tǒng)領(lǐng)。因此，建議在推進“多規(guī)合一”過程中，重點突出生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)發(fā)展三類空間的總體部署，無論是嫁接于既有規(guī)劃的改革創(chuàng)新，還是體現(xiàn)在新編的頂層規(guī)劃，關(guān)鍵都是要形成能夠包容和統(tǒng)領(lǐng)其他規(guī)劃的空間總綱，能夠支持其他規(guī)劃進一步細分空間，最終形成可疊加、可提取的空間格局。重點要把握好三點：

在空間尺度上，要把握好省級層面管結(jié)構(gòu)、市縣層面全覆蓋。從全省看，由于空間屬性復(fù)雜、市縣行政單元相對獨立，較難開展三類空間的具體邊界劃分，但考慮到空間指引和總體部署要求，建議以明確全省和各縣（市）行政單元的三類空間比例為重點，建立相應(yīng)的定量管控體系。從市縣看，由于權(quán)責與發(fā)展需求相對一致，應(yīng)按照省級確立的三類空間比例，借助地理信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，科學劃定全域覆蓋的三類空間。通過省級層面總管控、市縣層面細化分化、全省層面再結(jié)果匯總的“總、分、總”方式，達到“縱橫捭闔”的效果，最終實現(xiàn)全省上下以三類空間統(tǒng)籌保護與開發(fā)總格局。

在空間導向上，要明確各類空間發(fā)展導則，以協(xié)調(diào)指導相關(guān)規(guī)劃。劃定三類空間的具體空間邊界，還應(yīng)同步完善具體的空間屬性，為專項規(guī)劃空間管制奠定基礎(chǔ)。生態(tài)保護空間要形成嚴格的保護規(guī)程，明確禁止的開發(fā)建設(shè)行為，確保建立高強度的保護格局；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間要形成嚴格的農(nóng)田保護體系，明確保留的鄉(xiāng)村居民點布局導向，明確允許適度發(fā)展的開發(fā)建設(shè)內(nèi)容，維護田園生態(tài)格局；城鎮(zhèn)發(fā)展空間要明確城市化空間布局，提出產(chǎn)業(yè)、設(shè)施、服務(wù)配套等內(nèi)容的發(fā)展導向，強調(diào)形成高效生產(chǎn)力布局。

在劃分方法上，要實現(xiàn)科學測算和趨勢研判相結(jié)合。

一方面，要主動借助地理信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，科學評價國土空間開發(fā)與保護，形成空間劃分可供參考的基礎(chǔ)。另一方面，要結(jié)合經(jīng)濟社會中長期發(fā)展態(tài)勢和戰(zhàn)略部署，推動多部門、多視角共同謀劃，最終形成具有基礎(chǔ)性、約束性和戰(zhàn)略性的三類空間總綱。

明確邊界，劃定“三條紅線”

推進“多規(guī)合一”，不僅要“搭平臺”，也要建立“硬約束”。也就是說，不僅要通過劃分三類空間形成統(tǒng)籌各類規(guī)劃的基礎(chǔ)性總綱，還應(yīng)著眼于生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展，進一步明確約束性管控邊界。三條紅線，是指生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，是“三類空間”的核心管控區(qū)域，在空間邊界上可以與自身所在的三類空間邊界有部分重合，但整體規(guī)模不應(yīng)超越，也不應(yīng)跨越空間邊界線。劃定三條紅線重點要通過部門協(xié)調(diào)，共同劃定主要的保護和發(fā)展邊界線。

劃定生態(tài)紅線，嚴格建立生態(tài)保護的底線。生態(tài)紅線是維護區(qū)域生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展的生命線，在空間上應(yīng)該包括依法設(shè)立的各級各類保護區(qū)域、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)、關(guān)系生態(tài)安全等的重要生態(tài)功能區(qū)等。生態(tài)紅線區(qū)域是各類規(guī)劃都應(yīng)遵守的生態(tài)保護核心區(qū)，應(yīng)配套形成嚴格的管控體系，嚴控各類開發(fā)建設(shè)行為。省和市縣應(yīng)根據(jù)不同的管控程度，形成具體紅線區(qū)域，并確保上下一致、層層細化。

劃定永久基本農(nóng)田保護紅線，嚴格建立生產(chǎn)供給的底線。結(jié)合國土部門對基本農(nóng)田保護和管控的工作部署，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間內(nèi)，進一步劃定永久基本農(nóng)田保護紅線或者永久基本農(nóng)田示范區(qū)，實行嚴格管理、永久保護。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性和核心管控邊界，應(yīng)約束各類規(guī)劃的開發(fā)建設(shè)功能布局，確保地區(qū)耕地面積基本穩(wěn)定，保障基礎(chǔ)性生產(chǎn)供給。

圖/金川

劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，控制和引導城鎮(zhèn)增長。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是由環(huán)境約束和城鎮(zhèn)發(fā)展需求共同決定的，應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟社會的中長期需求和環(huán)境承載力水平，測算城市階段性發(fā)展規(guī)模，在城鎮(zhèn)發(fā)展空間內(nèi)確定一定期限內(nèi)的開發(fā)建設(shè)邊界線。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界包括城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)?？刂茀^(qū)域和城鎮(zhèn)潛在增長空間，為城鎮(zhèn)各類開發(fā)和建設(shè)規(guī)劃提供空間布局基礎(chǔ)。劃定工作應(yīng)與城市規(guī)劃相結(jié)合，由規(guī)劃建設(shè)部門牽頭協(xié)同其他部門共同確立，考慮城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與市縣單元發(fā)展緊密結(jié)合。

抓住主線，優(yōu)化頂層規(guī)劃

劃分三類空間、劃定三條紅線，是引導各類規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)性導則、底線式管控。承載這些內(nèi)容的主體，可以考慮改革既有的某類空間性規(guī)劃，也可以新編一個頂層規(guī)劃，即“一本規(guī)劃”。由于各類空間規(guī)劃盤根錯節(jié)、橫向鋪陳，編制一個具有統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的頂層規(guī)劃，是更能抓住主線、更為有效的方法。

規(guī)劃適宜的目標內(nèi)容。作為頂層規(guī)劃，應(yīng)該體現(xiàn)戰(zhàn)略性、綜合性和約束性，綜合研判既有規(guī)劃的各類屬性，建立相對長遠的規(guī)劃期限、全域覆蓋的空間范圍，形成規(guī)范的基礎(chǔ)導則和標準，成為地區(qū)各類規(guī)劃編制的“坐標”。同時，在規(guī)劃內(nèi)容上，不僅要“登高望遠”，提出一個地區(qū)經(jīng)濟社會和國土空間的總體部署，樹立總體目標導向；而且要“統(tǒng)攬全局”，明確主要空間布局、功能配置和建設(shè)任務(wù)等，重點要確立“三類空間、三條紅線”，搭建地方保護與開發(fā)的基礎(chǔ)“框架”。

探索不同的編制方式。如前所述，由于省和市縣級的規(guī)劃部署、管控范疇有別，編制頂層規(guī)劃可以考慮不同的模式。省級層面，可以充分結(jié)合既有主體功能區(qū)規(guī)劃編制基礎(chǔ)，以“三類空間、三條紅線”統(tǒng)籌部署為核心，深化完善、改革創(chuàng)新，提升成為省域?qū)用娴目傮w規(guī)劃。市縣層面，可以貫徹空間區(qū)劃的思想，新編一個地區(qū)發(fā)展的頂層規(guī)劃，重點要落實省級層面并細化部署市縣層面的“三類空間、三條紅線”，形成引領(lǐng)和推進地方“多規(guī)合一”的總規(guī)。

建立協(xié)調(diào)銜接的基礎(chǔ)。即要在“三類空間、三條紅線”確立基礎(chǔ)上，細化提出指導和協(xié)調(diào)其他空間規(guī)劃的接口和導則。重點引導城鎮(zhèn)總體規(guī)劃在城鎮(zhèn)發(fā)展空間內(nèi)開展功能布局，在城鎮(zhèn)擴展邊界中進行建設(shè)用地布局；引導土地利用規(guī)劃進一步明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間內(nèi)的用地分類和布局，對部分用地指標予以分解落實；引導環(huán)境功能區(qū)劃細化生態(tài)保護空間的保護和管制要求，并對城鎮(zhèn)建設(shè)空間和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間提出環(huán)境保護和建設(shè)準入的管控要求，以此實現(xiàn)頂層規(guī)劃空間管控的“抓大放小”，促進各類規(guī)劃編制和管理協(xié)調(diào)有序開展。

作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院