周世鋒 秦詩立 王琳 倪毅

開化“多規(guī)合一”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與深化建議

周世鋒 秦詩立 王琳 倪毅

開化縣地處錢塘江源頭，是浙江重要生態(tài)屏障。近年來，開化陸續(xù)開展了省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)、國家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)、國家公園體制改革試點(diǎn)等，為“多規(guī)合一”試點(diǎn)提供了較好基礎(chǔ)。目前，開化“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作取得了階段性成績，有助于試點(diǎn)進(jìn)一步深化、完善，同時(shí)也面臨一系列困難，需進(jìn)一步創(chuàng)新突破。

扎實(shí)“多規(guī)合一”試點(diǎn)基礎(chǔ)

選擇開化開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，在于其已開展了相關(guān)探索和準(zhǔn)備，有較好基礎(chǔ)。這些基礎(chǔ)準(zhǔn)備也有助于其他市縣開展好“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式正全力轉(zhuǎn)型。開化深入實(shí)踐“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念，通過17年持之以恒實(shí)施“生態(tài)立縣”戰(zhàn)略，已具備轉(zhuǎn)型發(fā)展的基礎(chǔ)和優(yōu)勢。2013年以來，開化以國家主體功能區(qū)示范區(qū)建設(shè)為契機(jī)，創(chuàng)新發(fā)展理念，轉(zhuǎn)化生態(tài)優(yōu)勢，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，探索出一條經(jīng)濟(jì)生態(tài)化、全域景區(qū)化、景觀公園化的轉(zhuǎn)型升級(jí)之路。這為開化“多規(guī)合一”在空間布局優(yōu)化、發(fā)展路徑調(diào)整、規(guī)劃管理協(xié)調(diào)、規(guī)劃制度改革等方面開展創(chuàng)新試點(diǎn)創(chuàng)造了有利條件。

空間開發(fā)格局逐漸明晰。近年來，開化總體空間格局日趨清晰，各類規(guī)劃主管部門對(duì)開化空間開發(fā)的認(rèn)識(shí)也趨于協(xié)調(diào)。就《開化縣重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃》和《開化縣環(huán)境功能區(qū)劃》來看，前者將開化空間劃分為生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)三大區(qū)域和十類功能區(qū)，后者將開化空間劃為自然生態(tài)紅線區(qū)、生態(tài)功能保障區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品環(huán)境保障區(qū)、聚居環(huán)境維護(hù)區(qū)4類區(qū)域和21個(gè)環(huán)境功能區(qū)，無論是空間分類體系、標(biāo)準(zhǔn)，還是對(duì)同一空間的發(fā)展定位和利用導(dǎo)向，均趨于一致，這為“多規(guī)合一”提供了較好技術(shù)基礎(chǔ)。

“三規(guī)融合”探索已有一定實(shí)踐。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃均需與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相銜接。城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃編制時(shí)，已在建設(shè)用地規(guī)模、空間布局和建設(shè)時(shí)序等方面協(xié)調(diào)銜接，這為推進(jìn)“多規(guī)合一”奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

“智慧開化”正在聯(lián)動(dòng)建設(shè)。2013年，開化被列入浙江省縣（市、區(qū)）數(shù)字城市地理空間框架建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃。項(xiàng)目由浙江省、衢州市測繪與地理信息局、開化縣政府三方合作共建，成果三方共享，目標(biāo)是在建立開化縣基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，集成、整合各部門專題共享數(shù)據(jù)，構(gòu)建面向政府部門、企事業(yè)單位、社會(huì)公眾的各類地理信息服務(wù)產(chǎn)品。根據(jù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)，“規(guī)劃管理”模塊將是重中之重，通過建立一個(gè)中心（地理信息中心）和多個(gè)業(yè)務(wù)庫（城鄉(xiāng)規(guī)劃管理庫、土地利用規(guī)劃管理庫、環(huán)境功能區(qū)劃管理庫等），實(shí)現(xiàn)各類規(guī)劃在同一平臺(tái)無縫對(duì)接。這將為開化加快建設(shè)“多規(guī)合一”信息平臺(tái)提供優(yōu)秀的技術(shù)團(tuán)隊(duì)支撐，并促進(jìn)“多規(guī)合一”科學(xué)、可持續(xù)建設(shè)。

規(guī)劃管理體系初步建立。早在2007年，開化縣政府就制定了《開化縣國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃管理暫行辦法》（開政發(fā)[2007]57號(hào)），對(duì)規(guī)劃編制的立項(xiàng)、銜接、論證、審核、批準(zhǔn)、發(fā)布和備案等環(huán)節(jié)做了詳實(shí)規(guī)定，規(guī)范了規(guī)劃的編制活動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，2011年成立了“開化縣規(guī)劃委員會(huì)”，縣長任主任，縣各部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員，下設(shè)辦公室（縣府辦），辦公室內(nèi)設(shè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)空間布局規(guī)劃兩個(gè)工作小組。各級(jí)規(guī)劃委員會(huì)的設(shè)立改進(jìn)了開化規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施管理工作，為“多規(guī)合一”試點(diǎn)奠定了良好的管理基礎(chǔ)。

創(chuàng)新“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作推進(jìn)

“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作啟動(dòng)以來，開化縣在國家和省相關(guān)部門的指導(dǎo)下，上下齊心、內(nèi)外協(xié)力，取得了一系列階段性成果，初步形成了一批可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

建立試點(diǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制，凝聚“一張藍(lán)圖干到底”的共識(shí)。牢固樹立規(guī)劃引領(lǐng)的工作導(dǎo)向，按照時(shí)間協(xié)同、部門協(xié)同、技術(shù)協(xié)同、進(jìn)度協(xié)同的工作要求，建立試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)專業(yè)人員集中辦公，確保試點(diǎn)工作做到溝通順暢有序、安排落實(shí)有力、督促緊湊到位、推進(jìn)穩(wěn)步順利。同時(shí)，組織縣級(jí)有關(guān)部門對(duì)正在實(shí)施的各類規(guī)劃進(jìn)行全面評(píng)估，并梳理出涉及用地、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、資源等方面的問題，找到“多規(guī)合一”的突破口；規(guī)范規(guī)劃編制、規(guī)劃研究和方案設(shè)計(jì)項(xiàng)目管理程序，加強(qiáng)規(guī)劃編制與設(shè)計(jì)項(xiàng)目招投標(biāo)管理，完成電力、排水、燃?xì)獾纫慌鷮ｍ?xiàng)規(guī)劃審查，將全縣55個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃縮減至21個(gè)。

編制發(fā)展總體規(guī)劃，強(qiáng)化生態(tài)空間管控?！堕_化縣發(fā)展總體規(guī)劃》把縣域科學(xué)劃分成生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)發(fā)展三大空間，用超過90%的面積來保護(hù)生態(tài)，用不到10%的面積集聚20萬人的生產(chǎn)生活，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、生產(chǎn)、生活“三生”相宜。2015年11月，《總體規(guī)劃》通過國家部委聯(lián)合專家評(píng)審。在《總體規(guī)劃》指引下，對(duì)縣域總規(guī)進(jìn)行修編，將建制鎮(zhèn)規(guī)劃納入編制范疇；科學(xué)謀劃村莊布點(diǎn)，將村莊發(fā)展分為村莊轉(zhuǎn)型發(fā)展區(qū)、村莊引導(dǎo)發(fā)展區(qū)和村莊控制發(fā)展區(qū)，以三個(gè)層次合理分類做好規(guī)劃覆蓋。同時(shí)，率先出臺(tái)《規(guī)范農(nóng)村居民建房強(qiáng)化空間管控若干意見》《農(nóng)村居民建房管理辦法》《坡地村鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施意見》等規(guī)章制度。

制定試點(diǎn)改革方案，發(fā)揮規(guī)劃改革關(guān)鍵性作用?！岸嘁?guī)合一”通過研究生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田控制線等“底線”，基本劃定自然生態(tài)紅線區(qū)面積666.62平方公里、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線面積10萬畝左右；科學(xué)測算城鎮(zhèn)擴(kuò)張規(guī)模需求，確定城鎮(zhèn)增長邊界，預(yù)留發(fā)展彈性空間。同時(shí)，開化承擔(dān)著國家公園體制、國家主體功能區(qū)建設(shè)等一批國家級(jí)、省級(jí)改革試點(diǎn)，在其中“多規(guī)合一”試點(diǎn)發(fā)揮了關(guān)鍵性基礎(chǔ)作用。通過“多規(guī)合一”試點(diǎn)，科學(xué)確定了國家公園體制試點(diǎn)區(qū)名稱、四至區(qū)劃，成功入選浙江唯一國家公園體制試點(diǎn)縣。通過“多規(guī)合一”試點(diǎn)，對(duì)全縣所有建設(shè)性用地進(jìn)行了認(rèn)真梳理，成功入選省“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地首批試點(diǎn)縣；完成村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社股份制改革，農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證率95%，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建成投入使用，有效激活了農(nóng)村沉睡資產(chǎn)。通過“多規(guī)合一”試點(diǎn)，進(jìn)一步厘清了全縣所有國有資產(chǎn)，完善國資體制改革方案，組建生態(tài)資源集團(tuán)，在推動(dòng)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重要優(yōu)勢資源掌控等領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用。

建立公共地理信息平臺(tái)，促進(jìn)資源高效集約利用。原先，規(guī)劃、公安、交通、水利、城市綜合執(zhí)法等部門各自建設(shè)地理信息平臺(tái)，造成重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)。2015年5月，開化縣建成公共信息地理主平臺(tái)，制成不同比例尺的地形圖，全景反映中心城區(qū)建筑物屬性，供有關(guān)部門高效集約利用。在此基礎(chǔ)上，全面開展城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃建設(shè)用地圖斑對(duì)比，對(duì)可開發(fā)土地進(jìn)行系統(tǒng)梳理，盤活可建設(shè)用地。同時(shí)，借鑒廈門、廣州、武漢等經(jīng)驗(yàn)做法，圍繞規(guī)劃實(shí)施主體協(xié)調(diào)、項(xiàng)目審批流程再造等關(guān)鍵環(huán)節(jié)展開探索，借此推進(jìn)行政審批制度改革、推行項(xiàng)目“五聯(lián)審批”工作機(jī)制和“一站式”代理代辦服務(wù)，全縣348項(xiàng)審批事項(xiàng)辦結(jié)承諾時(shí)限縮短29%。

加強(qiáng)“多規(guī)合一”試點(diǎn)突破及建議

“多規(guī)合一”試點(diǎn)作為一項(xiàng)全新的工作，開化在探索推進(jìn)中也遇到不少困難，亟待解決、突破。

“多規(guī)合一”重心在于重構(gòu)空間管理體系，但現(xiàn)有體制機(jī)制“路徑依賴嚴(yán)重”，部門協(xié)調(diào)難度大?！岸嘁?guī)合一”重點(diǎn)是空間管理體系的重構(gòu)，而非單純的“規(guī)劃”技術(shù)改良，是通過多部門的溝通協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)同一空間實(shí)體上的多個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。從目前來看，國家各有關(guān)部委對(duì)“多規(guī)合一”工作要求各不相同，彼此缺乏協(xié)調(diào)，管理空間交叉、實(shí)施分割、溝通不暢等“失衡”或“打架”現(xiàn)象，已造成改革思想難以統(tǒng)一、內(nèi)容難以確定、措施難以實(shí)施，改革創(chuàng)新難度巨大。

“多規(guī)合一”關(guān)鍵在于“一張藍(lán)圖”，但發(fā)展總體規(guī)劃缺乏法律支撐，頂層管控缺乏硬約束。發(fā)展總體規(guī)劃雖繪制了“一張藍(lán)圖”，本可指引其它規(guī)劃的空間布局，但由于其法律地位缺失，編制審批缺乏依據(jù)，剛性不強(qiáng)，仍難以依法統(tǒng)領(lǐng)城鄉(xiāng)、土地、環(huán)境等主要空間規(guī)劃及其它重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃。

“多規(guī)合一”基礎(chǔ)在于“合”，但技術(shù)指引、規(guī)劃語言不統(tǒng)一，技術(shù)瓶頸制約較多。目前各類規(guī)劃期限、范圍、坐標(biāo)系不盡相同，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的用地分類也不一致，規(guī)劃之間經(jīng)?！按蚣堋保y以實(shí)現(xiàn)有效融合。

開化“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作雖取得了階段性成果，但深化推進(jìn)的路還較長，仍需進(jìn)一步加強(qiáng)創(chuàng)新突破。

一要進(jìn)一步與國家“多規(guī)合一”工作的頂層設(shè)計(jì)互動(dòng)結(jié)合起來。包括統(tǒng)一的規(guī)劃體系建構(gòu)、統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范銜接、統(tǒng)一的規(guī)劃管理平臺(tái)設(shè)計(jì)等，相向而行，雙向反饋，良性響應(yīng)，有效增強(qiáng)試點(diǎn)的上下交集面、互動(dòng)力。

二要進(jìn)一步加強(qiáng)縣級(jí)相關(guān)部門間的規(guī)劃合作。包括業(yè)務(wù)、組織、流程、報(bào)批等，主動(dòng)探索創(chuàng)新、總結(jié)提煉，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

三要進(jìn)一步增強(qiáng)“先行先試”的能動(dòng)性。如可允許開化在打破現(xiàn)有規(guī)劃編制審批層級(jí)制度方面先行先試；可允許在控制好總量與結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上增強(qiáng)開化對(duì)三類空間具體布局與調(diào)整的自主權(quán)等。

總之，開化“多規(guī)合一”試點(diǎn)意義重大、難度很大；基礎(chǔ)較好、成績已有，但還需加強(qiáng)探索創(chuàng)新，克服瓶頸制約，加快實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)真突破、真跨越、真成功。

作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院