何漢交

（廣州市增城區(qū)國(guó)土資源測(cè)繪院 廣州增城 511300）

基于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)流程的探討

何漢交

（廣州市增城區(qū)國(guó)土資源測(cè)繪院 廣州增城 511300）

近年來(lái)，隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作的推廣，快速開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作已成為相關(guān)工作人員高度重視的對(duì)象之一。此背景下，本文首先分析了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)內(nèi)容，其次對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)流程進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，最后探討了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)中存在的問(wèn)題及解決措施，以供參考。

農(nóng)村土地；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；確權(quán)流程

1 引言

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主要是指農(nóng)村土地承包人對(duì)其依法承包的土地享有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)等權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，建立一套完善的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)流程，有利于促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作的快速開(kāi)展。

2 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概述

所謂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，主要是指公民集體對(duì)集體所有或是國(guó)家所有由全民所有制或是集體所有制單位使用的國(guó)有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，此項(xiàng)權(quán)利的權(quán)利主體為公民或是集體，權(quán)利客體為集體所有土地或是國(guó)家所有由全民所有制單位或是集體所有制單位使用的國(guó)有土地。同時(shí)，權(quán)利內(nèi)容一般由合同約定。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種有期限的物權(quán)，耕地的承包期限為30年，草地的承包期限為30～50年，林地的承包期限為30～70年。對(duì)于特殊林木的承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門(mén)年批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)（《物權(quán)法》第126條第1款）。此外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)，不僅有物權(quán)消滅的一般事由，例如承包地被征用、使用價(jià)值喪失等，還包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的特定消滅事由，例如承包方的提前交回、發(fā)包方的提前收回、承包期限屆滿等。

3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)流程

3.1 調(diào)查摸底材料的收集

對(duì)以村為單位的發(fā)包方、承包方、承包地塊調(diào)查表、地塊順序表以及調(diào)查草圖等調(diào)查摸底資料進(jìn)行全面的收集。

3.2 人員培訓(xùn)

人員培訓(xùn)主要包括以下兩方面內(nèi)容：①鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村相關(guān)工作人員的培訓(xùn)。培訓(xùn)的主要內(nèi)容涉及調(diào)查規(guī)程及其注意事項(xiàng)、相關(guān)調(diào)查表格的填寫(xiě)、軟件的操作使用等。②作業(yè)單位技術(shù)人員的培訓(xùn)，培訓(xùn)的主要內(nèi)容包括：項(xiàng)目設(shè)計(jì)書(shū)、有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程、安全措施等以及相關(guān)調(diào)查表格的電子化、軟件的操作。

3.3 信息錄入

根據(jù)軟件公司提供的模板，將所收集到的《農(nóng)村承包土地發(fā)包方信息調(diào)查表》、《農(nóng)村承包土地承包方信息調(diào)查表》和《農(nóng)村承包土地地塊信息調(diào)查表》進(jìn)行表格電子化，然后按照軟件要求的順序?qū)胲浖?/p>

3.4 一榜公示及糾錯(cuò)

在做好調(diào)查摸底數(shù)據(jù)信息電子化工作之后，采用相關(guān)軟件生成一榜公示表，并打印輸出，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排組織人員進(jìn)行張貼公示，最后拍照記錄，公示期為7d。對(duì)于公示過(guò)程中發(fā)包方和承包方提出的異議，調(diào)查員應(yīng)配合確權(quán)登記頒證工作組及時(shí)核實(shí)、修改，之后再次進(jìn)行公示，最后在軟件中對(duì)承包方信息和臺(tái)賬信息進(jìn)行維護(hù)。

3.5 地塊測(cè)量

針對(duì)不同區(qū)域、不停地貌特征（平原、山區(qū)/丘陵），靈活的選擇不同的地塊界址測(cè)量方式，主要包含以下幾種：①實(shí)測(cè)法，利用GNSS接收機(jī)、全站儀等儀器，實(shí)地獲取或解算界址點(diǎn)坐標(biāo)。②航測(cè)法，采用航空攝影測(cè)量方法采集界址點(diǎn)，并測(cè)量其坐標(biāo)。③圖解法，以已測(cè)大比例尺數(shù)字正射影像、地籍圖或地形圖為基礎(chǔ)，通過(guò)圖解量算獲取界址點(diǎn)坐標(biāo)。④組合法，以上述測(cè)量方法中的一種方法為主，輔以其他方法進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，確定界址點(diǎn)坐標(biāo)。以航測(cè)法為例，其測(cè)定界址點(diǎn)相對(duì)于鄰近控制點(diǎn)的點(diǎn)位中誤差和相鄰界址點(diǎn)間的中誤差應(yīng)滿足表1的規(guī)定，2倍中誤差為界址點(diǎn)限差，特殊困難地區(qū)可放寬50%。

表1 航測(cè)法界址點(diǎn)精度指標(biāo)（m）

3.6 地塊分布圖制作

依據(jù)外業(yè)實(shí)測(cè)得到的點(diǎn)位信息或是調(diào)查草圖，結(jié)合發(fā)包方提供的地塊位置順序表，采用相關(guān)軟件進(jìn)行地塊勾繪，以形成承包地塊圖形信息。之后，通過(guò)地塊屬性錄入功能對(duì)每個(gè)地塊進(jìn)行確權(quán)，使得地塊信息與地塊圖形一一對(duì)應(yīng)，初步建立數(shù)據(jù)庫(kù)，生成地塊分布圖。此外，地塊分布圖應(yīng)主次分明，清晰易讀，重點(diǎn)表達(dá)地塊的承包方、面積、坐落（四至）、地塊編碼等信息。

3.7 二榜公示

在完成承包地塊屬性錄入工作之后，需對(duì)地塊數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)的檢查，主要為地塊、界樁、界址線的空間數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)、拓?fù)?、空間屬性表的完整性以及正確性方面的檢查。通過(guò)數(shù)據(jù)檢查，可導(dǎo)出承包地塊核對(duì)表，將實(shí)測(cè)面積與臺(tái)賬面積進(jìn)行比對(duì)，逐一核實(shí)，分析原因，合理修正或說(shuō)明。對(duì)于具體的解決措施，應(yīng)因地制宜，以確保農(nóng)民權(quán)益與社會(huì)穩(wěn)定為前提，以尊重歷史、尊重現(xiàn)狀為原則，逐一分析、糾正地塊。對(duì)于需重新補(bǔ)測(cè)或修正數(shù)據(jù)，應(yīng)及時(shí)更正，最終獲得村民認(rèn)可。

同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)以核對(duì)表為依據(jù)，在內(nèi)業(yè)逐個(gè)修改地塊，以在公示之前將問(wèn)題和矛盾在內(nèi)業(yè)處理過(guò)程解決，盡可能保證公示時(shí)無(wú)異議。修改完成之后，即可生成地塊分布圖及公示表，主要由農(nóng)戶(hù)進(jìn)行確認(rèn)，然后對(duì)農(nóng)戶(hù)反饋的問(wèn)題進(jìn)行修改。在公示過(guò)程中，要求鎮(zhèn)和村民委員嚴(yán)格按照公示要求，做到每個(gè)農(nóng)戶(hù)對(duì)地塊進(jìn)行簽字確認(rèn)（主要是地塊面積、四至、空間位置及農(nóng)戶(hù)信息等），有問(wèn)題及時(shí)反饋，并修正成果，然后將修改記錄作為資料進(jìn)行保存，公示期為7d。

3.8 建立數(shù)據(jù)庫(kù)

以縣級(jí)農(nóng)村為例，其土地承包管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)?shù)怯涍^(guò)程中形成的影像、圖表和文字等材料，然后按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建立農(nóng)村土地承包信息數(shù)據(jù)庫(kù)和農(nóng)村土地承包管理信息系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包管理信息化。

3.9 數(shù)據(jù)匯總

在保證各個(gè)村級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)不存在任何問(wèn)題之后，進(jìn)行匯總與拼接工作，即可完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)接邊及鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)的匯總工作。村級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)按照一定存放規(guī)則進(jìn)行整理、匯總，數(shù)據(jù)文件采用目錄方式存儲(chǔ)，以鎮(zhèn)為單位，一個(gè)村為單元一個(gè)目錄。鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)庫(kù)拼接無(wú)問(wèn)題后，再向上一級(jí)單位提交數(shù)據(jù)和成果。此過(guò)程中，對(duì)于授權(quán)的村級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)，可輸出成果。

3.10 成果輸出

當(dāng)縣級(jí)檢查與二榜公示無(wú)異議之后，由系統(tǒng)生成承包合同書(shū)、歸戶(hù)表、承包地塊調(diào)查表、魚(yú)鱗圖等成果，成果進(jìn)行批量輸出并打印，然后由農(nóng)戶(hù)簽字確認(rèn)，最后進(jìn)行三榜公示。此外，在完善承包合同的基礎(chǔ)上，數(shù)據(jù)在通過(guò)檢查匯交之后再分發(fā)回各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，之后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)負(fù)責(zé)打印登記薄、登記薄目錄、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)與示意圖。

3.11 成果整理

依據(jù)檔案管理相關(guān)要求對(duì)確權(quán)登記頒證工作中形成的各種文件材料進(jìn)行相應(yīng)的整理、歸檔與保存，并且形成電子檔案同步儲(chǔ)存。

3.12 檢查驗(yàn)收

項(xiàng)目成果檢查應(yīng)當(dāng)100%覆蓋所有成果，并且嚴(yán)格執(zhí)行“二級(jí)檢查一級(jí)驗(yàn)收”制度，對(duì)于檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，必須及時(shí)組織整改，以保證地塊測(cè)繪成果和調(diào)查成果質(zhì)量。在完成上述操作之后，還應(yīng)做好自查報(bào)告和技術(shù)總結(jié)的編制工作。此外，當(dāng)項(xiàng)目完成之后，應(yīng)及時(shí)向委托單位申請(qǐng)調(diào)查成果檢查驗(yàn)收，申請(qǐng)時(shí)應(yīng)提交單位自查報(bào)告和技術(shù)總結(jié)。

4 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)中存在的問(wèn)題及解決措施

①合同面積與實(shí)測(cè)面積不符：在最終的公示表格中，分別標(biāo)出合同面積和實(shí)測(cè)面積，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組確認(rèn)核實(shí)后，以實(shí)測(cè)面積登記。②承包合同、經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)丟失：由農(nóng)戶(hù)到鄉(xiāng)經(jīng)管站補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，然后再登記確權(quán)。③身份證上的姓名與承包合同上的姓名不符：如確認(rèn)為同一人，則以身份證上的姓名為準(zhǔn)，不再要求證明資料。④承包合同上的家庭成員與戶(hù)口簿上的人數(shù)不符：以戶(hù)口簿上的家庭成員為準(zhǔn)。⑤因家庭成員變化要求變更承包人：由村委會(huì)開(kāi)具證明，到所屬鄉(xiāng)經(jīng)管站進(jìn)行變更，再將變更結(jié)果交到作業(yè)單位登記確權(quán)。⑥要求將非承包地轉(zhuǎn)換成承包地：村議事小組召開(kāi)村民代表大會(huì)決定是否進(jìn)行轉(zhuǎn)換，如轉(zhuǎn)換則填寫(xiě)決議書(shū)，上報(bào)鄉(xiāng)經(jīng)管站審議，最終由鄉(xiāng)經(jīng)管站決定是否轉(zhuǎn)換，再登記確權(quán)。⑦公共用地被侵占問(wèn)題（如田間道路變窄）：按承包合同所登記的進(jìn)行量測(cè)。

5 結(jié)語(yǔ)

總而言之，目前我國(guó)農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)工作正在不斷推進(jìn)，此項(xiàng)工作的開(kāi)展有利于農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的持續(xù)投資，并且還可有效減少農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛，對(duì)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、盤(pán)活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有重要意義。但在土地確權(quán)登記頒證過(guò)程中，應(yīng)不斷分析并改進(jìn)現(xiàn)有的技術(shù)方法，不斷增強(qiáng)確權(quán)工作的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，并且還要尊重和利用好地方性知識(shí)所形成的土地分配格局，以確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作的順利開(kāi)展。

[1]何虹，王克穩(wěn)，許玲.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的困境及制度完善——以金壇市為例[J].唯實(shí)，2013（05）：45～48.

[2]綿陽(yáng)市涪城區(qū)農(nóng)業(yè)局.嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)程序確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記進(jìn)度[J].四川農(nóng)業(yè)與農(nóng)機(jī)，2014（01）：32～33.

[3]張建國(guó)，鄭旭東.基于ObjectARX的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)的設(shè)計(jì)[J].江西科學(xué)，2015（06）：851～853.

[4]朱秀杰，劉永靜，聞彩煥.CORS技術(shù)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)中的應(yīng)用探討[J].工程技術(shù)：全文版，2016（01）：00070.

[5]寸時(shí)水.對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的思考與探討[J].北京農(nóng)業(yè)，2015（31）：78～81.

[6]龐新華.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作需要認(rèn)真探討的幾個(gè)問(wèn)題[J].山西農(nóng)經(jīng)，2015（06）：46～47.

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A

1004-7344（2016）24-0181-02

2016-8-15

何漢交（1968-），男，助理工程師，大專(zhuān)，主要從事國(guó)土資源管理及地形地籍測(cè)繪工作。