(西南財經(jīng)大學保險學院 四川 成都 611130)

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提高財政支農(nóng)資金使用效益問題研究

吳慧

(西南財經(jīng)大學保險學院四川成都611130)

加強對財政支農(nóng)資金的管理，提高財政支農(nóng)資金使用效益有利于解決“三農(nóng)”問題，但當前財政支農(nóng)資金的使用存在使用效率較低、投入結構不合理、監(jiān)督不到位等問題。本文在分析財政支農(nóng)資金使用中存在的問題的基礎上，提出了改革支農(nóng)資金管理模式、完善支農(nóng)資金投入結構、完善支農(nóng)資金監(jiān)督機制等一系列對策。

支農(nóng)資金；使用效益；有效對策

財政支農(nóng)是指國家財政對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的支持，是國家財政支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村、農(nóng)民的主要手段，是國家與農(nóng)民分配關系的重要內(nèi)容之一，其主要表現(xiàn)形式為資金投入優(yōu)惠政策和制度建設。而財政支農(nóng)資金實際是指財政支出中直接用于支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)系較為密切的資金，包括農(nóng)林水氣等方面的固定資產(chǎn)投資、農(nóng)林水氣等部門的事業(yè)費、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、財政支農(nóng)周轉金等支出。財政支農(nóng)資金在推進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結構調(diào)整和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，加快農(nóng)村各項社會事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。

近年來，我國財政用于農(nóng)業(yè)的支出不斷增加。從表1可看出，2010年到2014年我國財政用于農(nóng)業(yè)支出的資金不斷穩(wěn)步增長，從2010年的3949.43億元增加到2014年的5816.57億元。財政支農(nóng)資金管理體制既有延續(xù)，又有創(chuàng)新發(fā)展，但當前財政支農(nóng)資金在實際使用和管理中還存在一些不盡如人意的地方。

表1 2010-2014年全國公共財政用于農(nóng)業(yè)的支出 單位：億元

數(shù)據(jù)來源：財政部2010—2014年全國公共財政支出決算表

一、當前財政支農(nóng)資金使用中存在的問題

(一)支農(nóng)資金使用效率有待提高

1.重投入，輕效益；重資金，輕管理

最近幾年，政府對支農(nóng)資金的投入明顯增加，土地出讓收入用于農(nóng)村建設的增量也高于上年，很大程度解決了長期以來農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展資金緊缺的問題。但由于思維的慣性作用，人們對于投入資金的使用效益卻不重視。且目前，許多支農(nóng)項目是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和事業(yè)單位承擔，其產(chǎn)權不清，責任不明，沒有市場觀念，造成重撥輕管的局面。有些部門只管爭取資金，不管項目建設，缺乏管理體系，致使財政投人的資金效率偏低。

2.財政支農(nóng)資金投資分散，管理分散

長期以來，我國財政支農(nóng)涉及的范圍一直比較廣，財政支農(nóng)資金的安排和使用幾乎涵蓋了整個農(nóng)業(yè)的方方面面，同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件影響大，經(jīng)常發(fā)生一些意外和突發(fā)事件，所需經(jīng)費也需要從財政支農(nóng)資金中撥付，無法做到統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一安排，不能發(fā)揮其最佳綜合效益。在資金管理方面，現(xiàn)行政府收支分類體系中，支農(nóng)資金涉及到20多個部門和企業(yè)，支出功能分類的19個類級科目中，財政支農(nóng)資金分布在“農(nóng)林水事務”等14個以上的類級科目中，資金投入分散嚴重影響了支農(nóng)資金的使用效率。

(二)支農(nóng)資金投入結構不合理

1.財政用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性的支出較少，而用于非生產(chǎn)性的支出較多

我國農(nóng)業(yè)財政專項資金支出中，各級行政事業(yè)單位經(jīng)費開支等非生產(chǎn)性的支出較多且我國在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力建設資金投人中，小型基礎設施建設資金投人比例很小，大量支農(nóng)資金難以“沉淀到底層”，使實際對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收人有顯著影響的中小型基礎設施建設缺乏資金投人。這種不合理的投入結構直接削弱了財政對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的扶持，致使對農(nóng)業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生消極影響。

2.農(nóng)業(yè)科研投入不足

科技作為第一生產(chǎn)力，其投入也應該占主要地位。但我國財政支農(nóng)資金對農(nóng)業(yè)科技的投入不論是在總量上還是在相對規(guī)模上均遠遠不足。改革開放以來，國家農(nóng)業(yè)科技項費用的投資與財政支農(nóng)支出及國家財政總支出相比，相對規(guī)模呈下降趨勢，低于國外用于其他產(chǎn)業(yè)科技項費用的相對規(guī)模。

(三)支農(nóng)方式不合理

1.配套投人不足

從“七五”時期開始，為了引導和增加各級地方政府對農(nóng)業(yè)的投入，中央開始在一些重大的農(nóng)業(yè)投資項目上實行配套投入政策。按規(guī)定，上級財政下達農(nóng)業(yè)項目資金時，地方政府需拿出一定比例的配套資金。但由于我國大部分地區(qū)地方財政緊張，地方政府又缺乏對農(nóng)業(yè)投資的動力，一些投資項目所在地農(nóng)民收入也比較低，配套資金無法到位，直接影響了整個項目實施的完整性，影響政府財政對農(nóng)業(yè)投資的實際效果。

2.支農(nóng)環(huán)節(jié)錯位

與發(fā)達國家農(nóng)業(yè)政策相比，我國政府支持農(nóng)業(yè)過多地注重對流通環(huán)節(jié)的支持，而忽視了對生產(chǎn)環(huán)節(jié)的支持。政府希望對糧食流通企業(yè)按定購價或保護價收購糧食，以此來保護農(nóng)民利益。但實踐表明這種支持方式效率低下，農(nóng)產(chǎn)品流通部門從中受益匪淺，農(nóng)民收益卻非常有限。

(四)支農(nóng)資金監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱

在我國，經(jīng)過幾年的摸索，支農(nóng)資金的管理與監(jiān)督工作已進入一個建章立制、不斷提高質(zhì)量的新階段，但不可否認，由于種種原因，監(jiān)管工作仍存在一系列問題急需解決。

1.審批項目的科學化，公開化不夠

由于目前審批項目的不科學性和缺乏一套規(guī)范完善的執(zhí)行標準，項目實施單位不按程序申報、審批、立項和建設，擠占、挪用、虛報冒領，套取、騙取項目資金，損失浪費、甚至涉嫌個人經(jīng)濟犯罪等問題，項目審批制度科學化，公開化不夠，導致部分項目實施效果不理想。

2.政企不分離，政府未起到監(jiān)督的作用

我國在支農(nóng)資金管理基本上還是采取“投資、建設、管理、使用”四位一體的較為集中的管理方式。這種管理方式會導致行政權力介入到工程項目中，政府難以履行監(jiān)督職能，且具體執(zhí)法存在重檢查、輕處理，重單位、輕個人，重微觀、輕宏觀，重地方利益、輕國家利益的現(xiàn)象，特別是對領導人和責任人的過錯責任很少予以追究，這樣就很容易產(chǎn)生腐敗，造成資源的浪費。

3.資金發(fā)放不公開透明，群眾難以監(jiān)督

目前，資金發(fā)放都是由上級往下?lián)芨叮l(fā)放公開透明度不夠，信息公開不規(guī)范，造成一些地方多次發(fā)生侵占、挪用、截留、滯留涉農(nóng)專項補助資金的情形，致使涉農(nóng)專項資金流失嚴重，有限的資金沒能真正發(fā)揮作用，嚴重降低了支農(nóng)資金的使用效率。

二、有效整合財政支農(nóng)資金，提高其使用效益的對策

(一)改革支農(nóng)資金的管理模式

1.對支農(nóng)資金進行整合，提高資金使用效益

資金使用應重點支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結構調(diào)整、農(nóng)業(yè)基礎設施建設、農(nóng)業(yè)科技引進和完善農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)后服務體系等，同時要集中使用資金，安排支農(nóng)資金時要集中財力辦大事，分配時確保重點項目資金需要，力求每年都能辦成幾件大事，早日發(fā)揮資金的規(guī)模效益。

2.加強支農(nóng)資金的管理

首先，各級財政部門必須站在依法行政、依法理財?shù)母叨龋袑嵲鰪娯熑胃泻途o迫感，從建立科學的機制著眼，不斷強化財政支農(nóng)資金規(guī)范管理，用制度和機制保障財政支農(nóng)資金運行安全和合理有效使用。通過優(yōu)化涉農(nóng)政府機構設置，解決部門職能交叉、權責脫節(jié)、運行不暢、效率低下的問題；通過積極穩(wěn)妥實施農(nóng)口大部制改革，整合職能相近、管理分散、分工過細的機構，對職責交叉、相互扯皮、長期難以協(xié)調(diào)解決的機構，進行綜合設置，形成科學合理、精干高效的管理體系。

(二)調(diào)整和完善支農(nóng)資金投入結構

1.壓縮農(nóng)業(yè)事業(yè)費支出

我國農(nóng)業(yè)財政專項資金支出中，農(nóng)林水氣事業(yè)費占比很高，這些資金主要用于各級行政事業(yè)單位經(jīng)費開支和員工福利，絕大多數(shù)屬于非生產(chǎn)性支出。優(yōu)化農(nóng)業(yè)資金投入結構，就需要精簡機構、裁減冗員、減輕財政負擔，重點支持以增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目的的農(nóng)業(yè)基礎設施建設，使支農(nóng)資金更多用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出，用于農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際需求。

2.加大對農(nóng)業(yè)科研的投入

農(nóng)業(yè)科研是解決我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力落后的關鍵因素，農(nóng)業(yè)的問題最終要靠科技解決，農(nóng)業(yè)科研周期長、資金需求量大、收益不確定，對私人資金缺乏吸引力，幾乎完全依賴政府投人。因此，在未來的財政支農(nóng)資金使用中，應更多地向農(nóng)業(yè)科研投資傾斜，加強以農(nóng)業(yè)實用科技成果推廣、轉化、應用為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)科技建設。

(三)優(yōu)化支農(nóng)方式

1.創(chuàng)新發(fā)揮財政杠桿作用，引入多元化支農(nóng)資金投入

改革單一的財政資金支出形式，通過貼息、獎勵補助、風險補償、稅費減免等措施帶動金融和社會資金更多投入農(nóng)業(yè)。擴大涉農(nóng)項目貸款財政貼息面，降低貼息門檻，對社會資本投入農(nóng)業(yè)項目主要采取貸款貼息的方式予以扶持，降低投資者的資金成本，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)投入主體多元化。

2.補貼環(huán)節(jié)實現(xiàn)由流通領域向生產(chǎn)領域轉變

目前，我國農(nóng)業(yè)補貼中流通領域補貼份額較高，雖然對提高農(nóng)民收人和穩(wěn)定糧食價格具有積極作用，但對國家農(nóng)業(yè)長期發(fā)展促進作用不明顯。補貼資金特別是新增補貼資金向糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、種糧大戶、土地流轉費用等傾斜，向真正的生產(chǎn)經(jīng)營者傾斜，向如何激發(fā)新型經(jīng)營組織生產(chǎn)積極性方面傾斜，把補貼的中心和重點轉向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。

(四)完善財政支農(nóng)資金監(jiān)督機制

1.嚴格管理支農(nóng)資金使用的工程項目，建立支農(nóng)資金項目責任追究制度

對財政支農(nóng)項目的立項、選擇、實施、竣工、后續(xù)管理等整個資金運行過程，都要按照規(guī)范的項目法制、招投標制、工程監(jiān)理制、合同管理制來運作。推行項目公示制，建立科學的項目決策程序和公開、公平、公正、競爭的農(nóng)業(yè)項目評審機制。對于支農(nóng)資金的管理，必須建立責任追究制度，理順財政部門管資金和主管部門管項目的雙約束機制，明確雙方權力與責任，降低支出成本，使每個項目都成為高標準的惠農(nóng)工程。

2.明確落實涉農(nóng)資金管理各部門責任制

按照建立公共財政管理體制的框架要求，完善財政支農(nóng)資金系統(tǒng)內(nèi)部的使用監(jiān)督管理體系，確保支農(nóng)資金安全、高效運行。從財政支農(nóng)資金預算入手，實現(xiàn)財政支農(nóng)的資金安排、使用管理全過程的“陽光操作”，規(guī)范資金運作管理，增加財政支農(nóng)資金使用的透明度。

3.建立財政支農(nóng)資金的追蹤問效制度

充分發(fā)揮財政自身監(jiān)管職能，做好事前、事中、事后的監(jiān)督檢查，在加強日常監(jiān)督檢查的同時，采取不定期抽查，專項檢查，尤其是在資金撥付、使用后，加大稽查、審查力度，保證支農(nóng)資金切實用到需要支持的項目中去。

4.推行政務公開制度，增加工作的透明度

對財政專項支農(nóng)資金的使用要堅持公開透明的分配原則，逐步實現(xiàn)支農(nóng)資金分配使用在互聯(lián)網(wǎng)上公開化，形成社會監(jiān)督機制；在基層更要大力推行村務公開制度，自覺接受農(nóng)民群眾監(jiān)督。建立并完善財政內(nèi)部監(jiān)督、審計監(jiān)督與社會輿論監(jiān)督相結合的財政支農(nóng)資金監(jiān)管體系，提高支農(nóng)資金使用效益。

總之，加強支農(nóng)資金的管理，提高支農(nóng)資金使用效益關系到我國農(nóng)村事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，關系到億萬百姓的民生問題。各級政府和部門要從農(nóng)村工作的大局出發(fā)，全方位提高財政支農(nóng)資金的科學化、精細化管理水平，爭取每一分錢都用在實處。

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