李晶晶,華　堅(jiān),3

(1.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京　211100; 2.河海大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所,江蘇 南京　211100;3. 江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心,江蘇 南京　211100)

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重大水利工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估綜述

李晶晶1,2,華堅(jiān)1,2,3

(1.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京211100; 2.河海大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所,江蘇 南京211100;3. 江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心,江蘇 南京211100)

摘要：從評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容、指標(biāo)體系、評(píng)估方法和評(píng)估流程等方面綜述重大水利工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。由于現(xiàn)有研究主要從引起社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的原因和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的定義界定社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn),因此認(rèn)為未來應(yīng)更全面地考慮各項(xiàng)評(píng)估內(nèi)容,更多地結(jié)合外部環(huán)境和項(xiàng)目本身兩個(gè)方面,在評(píng)估指標(biāo)體系中加入公眾參與指標(biāo),選取評(píng)估方法時(shí),將層次分析法和模糊評(píng)價(jià)法等幾種評(píng)估方法有機(jī)結(jié)合起來,取長補(bǔ)短,這些對(duì)完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：重大水利工程項(xiàng)目;社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

重大水利工程項(xiàng)目,是指重大水利工程中所有與人民群眾實(shí)際利益相關(guān)的、涉及范圍較廣的、對(duì)社會(huì)穩(wěn)定會(huì)產(chǎn)生影響的事項(xiàng),一般包括重大水利工程中的移民安置、征地補(bǔ)償、環(huán)境污染、自然災(zāi)害等方面。重大水利工程項(xiàng)目的制定關(guān)系到項(xiàng)目的有序?qū)嵤┖兔癖娎娴谋Ｕ?對(duì)重大水利工程項(xiàng)目開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,建立健全重大水利工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,對(duì)于保持社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。我國從中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議開始提出“建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”;中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)報(bào)告又明確提出“建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”;此后,中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議也在發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要“健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”。2015年第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議和全國政治協(xié)商會(huì)議第十二屆全國委員會(huì)第三次會(huì)議中,提出“落實(shí)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”,對(duì)進(jìn)一步深化落實(shí)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提出了建議和要求。從中央到地方都建立了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,中央有關(guān)部門相繼出臺(tái)了本部門實(shí)施意見或?qū)嵤┺k法,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估已經(jīng)成為從源頭上防范不穩(wěn)定因素的重要制度,并已形成一套具有中國特色的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式,如“淮安模式”、“遂寧模式”等。

由于重大水利工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體比較單一、評(píng)估程序前后不銜接、評(píng)估結(jié)果實(shí)用性不強(qiáng)等原因[1],使得社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有發(fā)生。為保障重大水利工程項(xiàng)目的順利進(jìn)行,對(duì)重大水利工程項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估十分重要。筆者擬對(duì)近年來國內(nèi)有關(guān)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究成果進(jìn)行梳理、總結(jié),分析現(xiàn)有研究成果、主要觀點(diǎn)及相關(guān)內(nèi)容,展望未來研究的發(fā)展方向。

1　社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的界定

1.1引起社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的原因

關(guān)于引起社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的原因,最初,學(xué)術(shù)界認(rèn)為是利益沖突和決策機(jī)制不科學(xué)導(dǎo)致的社會(huì)沖突問題[2]。隨著研究的不斷深入,陳曉正等[3]認(rèn)為應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)作為一個(gè)將來時(shí)態(tài),引入預(yù)期概念,基于社會(huì)預(yù)期的視角展開評(píng)估。朱德米[4]認(rèn)為政策不一致是引起社會(huì)矛盾沖突和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的主要原因,提出了政策縫隙的概念,從而可以實(shí)現(xiàn)源頭治理。單飛躍等[5]在社會(huì)沖突問題的基礎(chǔ)上,用社會(huì)的無序、失穩(wěn)及動(dòng)亂,與燃燒現(xiàn)象開展比較,提出了社會(huì)燃燒理論。

a. 社會(huì)沖突視角。社會(huì)沖突理論認(rèn)為,引起社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的原因是利益沖突和決策機(jī)制不科學(xué)兩個(gè)方面,其中,利益沖突是蘊(yùn)含社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的根本原因,決策機(jī)制不科學(xué)是直接原因[2]。中國社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是由于傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)和社會(huì)控制機(jī)制的失效,又尚未構(gòu)建新的社會(huì)控制機(jī)制如法治造成的。這種失效有兩方面原因:①舊的正義標(biāo)準(zhǔn)的失效導(dǎo)致原有制度設(shè)置的問題化和非正當(dāng)化;②改革開放后所產(chǎn)生的新問題在原有制度設(shè)置下沒有得到解決[6]。在重大水利工程項(xiàng)目中,外部社會(huì)沖突可能增加社會(huì)保障系統(tǒng)的不穩(wěn)定,從而導(dǎo)致社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)[7]。

b. 社會(huì)預(yù)期視角。社會(huì)預(yù)期理論認(rèn)為,風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)期有關(guān),風(fēng)險(xiǎn)的由來是由于人們對(duì)未來事物的“預(yù)期變數(shù)”,這些變數(shù)的重要性和意義隨著風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)測(cè)性和威脅的增大而增大,呈正相關(guān)性。由重大決策導(dǎo)致的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn),源于相關(guān)利益群體對(duì)該項(xiàng)目在利益性、安全性和合法性基礎(chǔ)上的社會(huì)預(yù)期,此種社會(huì)預(yù)期直接導(dǎo)致它與社會(huì)穩(wěn)定相關(guān)的行為或行為傾向[3]。目前,我國處在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期,利益訴求呈現(xiàn)多元化態(tài)勢(shì),造成社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的因素很多:歷史的和現(xiàn)實(shí)的,人為的和政策法律的,各種因素交錯(cuò)復(fù)雜,共同作用[1]。

c. 政策縫隙視角。政策縫隙理論認(rèn)為,在利益調(diào)整或再分配的過程中,政策文本出現(xiàn)了時(shí)間、空間和不同社會(huì)群體之間的沖突現(xiàn)象,而這些政策的沖突導(dǎo)致了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生[4]。

d. 社會(huì)燃燒視角。社會(huì)燃燒理論認(rèn)為,不平衡性導(dǎo)致的社會(huì)矛盾是群體性事件發(fā)生的“燃燒物質(zhì)”,不對(duì)稱性導(dǎo)致的社會(huì)輿論是群體性事件發(fā)生的“助燃劑”,突發(fā)性導(dǎo)致的實(shí)際沖突是群體性事件發(fā)生的“導(dǎo)火索”[5]。總體來說,群體性事件是轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)各種利益矛盾顯現(xiàn)、激化和沖突的具體表現(xiàn)形式,是由于各個(gè)因素相互作用而導(dǎo)致的。

1.2社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的定義

根據(jù)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的來源,可在狹義和廣義上定義社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。狹義的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)[8]是與政治風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)應(yīng)的一種風(fēng)險(xiǎn),是指所得分配不均、發(fā)生天災(zāi)、政府施政對(duì)抗、結(jié)社群斗、失業(yè)人口增多引起社會(huì)不安、宗教糾紛、社會(huì)各階級(jí)對(duì)立、社會(huì)發(fā)生內(nèi)爭等因素從而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。而廣義的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)[9]是指因?yàn)榻?jīng)濟(jì)、政治、文化等子系統(tǒng)對(duì)社會(huì)大系統(tǒng)的依賴,任何一個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)都有可能對(duì)整個(gè)社會(huì)造成影響,使得社會(huì)不穩(wěn)定,最后成為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)有研究認(rèn)為，社會(huì)沖突是引起社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的根本原因,其中,社會(huì)預(yù)期是導(dǎo)致社會(huì)沖突的一個(gè)重要組成部分。當(dāng)社會(huì)沖突發(fā)生,而政策調(diào)整與利益分配不平衡時(shí),容易導(dǎo)致政策調(diào)整不到位,使得矛盾激化。同時(shí),又由于突發(fā)性群體性事件的導(dǎo)火,社會(huì)輿論的助燃,導(dǎo)致矛盾進(jìn)一步激化,引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的原因,對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的定義為僅包含政治風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的狹義風(fēng)險(xiǎn)和包含經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)方面的廣義風(fēng)險(xiǎn)。具體思路見圖1。

圖1　現(xiàn)有研究對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)界定的思路圖譜

2　重大水利工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

2.1評(píng)估主體

重大水利工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的評(píng)估主體,是指能夠影響重大水利工程項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的團(tuán)體及其個(gè)人[10]。一般而言,作為評(píng)估主體的可以為政府、公眾和第三方等。政府作為決策者,是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要主體。公眾是指受重大水利工程項(xiàng)目影響的公眾,其參與到評(píng)估中,有利于保障評(píng)估的成功率,防范群體性事件的發(fā)生。第三方是獨(dú)立于政府和公眾之外的主體,為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供專業(yè)服務(wù)。

a. 政府(決策者)。當(dāng)進(jìn)行重大水利工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí),一般由政府主導(dǎo)。堅(jiān)持“誰主管誰負(fù)責(zé)、誰決策誰負(fù)責(zé)”的原則[11]。評(píng)估實(shí)施主體是各級(jí)黨委、政府;責(zé)任主體是政策起草部門、項(xiàng)目報(bào)建部門和改革牽頭部門[12]。此外,還可邀請(qǐng)相關(guān)的專家、學(xué)者、媒體共同參與,確保評(píng)估的客觀公正性[1,6]。但是,政府主導(dǎo)的評(píng)估存在著缺陷。一些政府領(lǐng)導(dǎo)及工作人員認(rèn)為重大水利工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是“挑毛病”[13]。當(dāng)評(píng)估主體和制定重大決策的部門為同一個(gè)主體時(shí),最后得出的評(píng)估結(jié)論容易得出肯定的“正反饋”,造成“做形式”、“走程序”等不良作風(fēng),對(duì)重大水利工程項(xiàng)目的建設(shè)并無益處[14]。

b. 公眾,是指受重大水利工程項(xiàng)目影響的公眾[10],特別是與移民有關(guān)的利益相關(guān)者。公眾參與重大水利工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的程度越高,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)越小。因此,作為受重大工程項(xiàng)目影響對(duì)象的公眾,理應(yīng)是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制多元主體評(píng)估模式中的重要主體,他們的利益訴求和意見表達(dá)在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中扮演著關(guān)鍵角色[10]。目前,我國的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中存在著公眾缺位的問題。一些群眾無法提出建設(shè)性意見,“凡是重大決策均須接受風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”的意識(shí)尚未在社會(huì)公眾中達(dá)成共識(shí)。不少群眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的程序、內(nèi)容知之甚少,對(duì)政府風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的公信度尚存疑問,構(gòu)建良性互動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制任重道遠(yuǎn)[12]。為了有效地防范社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn),中央和地方政府應(yīng)關(guān)注重大水利工程項(xiàng)目建設(shè)過程中利益相關(guān)的移民問題,應(yīng)增加民主參與主體[15],暢通群眾利益表達(dá)渠道[2],從心理、行為、輿論等方面開展工作。

c. 第三方。具體社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作委托給由專業(yè)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、公眾代表等構(gòu)成的第三方主體。受委托的第三方通過它特有的獨(dú)立性、客觀性和權(quán)威性負(fù)責(zé)對(duì)重大決策進(jìn)行評(píng)估,得出專業(yè)評(píng)估報(bào)告,切實(shí)保障評(píng)估的專業(yè)水平[10]。第三方評(píng)估著重進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體的獨(dú)立性和超脫性評(píng)估,自始至終貫徹“管辦分離”的宗旨,防止造成新的“政事不分”[14]。但是,目前我國的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)還處于起步階段,第三方評(píng)估獨(dú)立性不足,缺乏客觀性和準(zhǔn)確性[10],在評(píng)估信息的搜集、評(píng)估方法的選擇和評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建方面還不成熟,因此得出的評(píng)估結(jié)論也存在一定的缺陷[16]。因此,有學(xué)者提出應(yīng)逐步明確獨(dú)立第三方作為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體,培育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu),提高社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的權(quán)威性[11,15]。

總的來看,目前的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要由政府主導(dǎo),公眾參與,第三方為評(píng)估提供專業(yè)意見。但是,這種評(píng)估仍存在一些問題:政府主導(dǎo)具有強(qiáng)制性,但容易造成“政事不分”,容易做形式、走程序;公眾參與有利于提高評(píng)估的成功率,但公眾成熟度和參與程度不高;第三方具有一定的客觀性和獨(dú)立性,但目前我國的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)還不成熟,參與程度也不高。

2.2評(píng)估內(nèi)容

重大水利工程項(xiàng)目與其他工程相比,具有規(guī)模大、周期長等特點(diǎn),移民風(fēng)險(xiǎn)是最重要的問題,直接關(guān)系到區(qū)域的社會(huì)穩(wěn)定。移民風(fēng)險(xiǎn)是指在水利樞紐工程的建設(shè)過程中,對(duì)于移民個(gè)人和社區(qū)帶來的損失、不確定因素和破壞性后果[17]。重大水利工程項(xiàng)目移民問題中,利益分享是防范社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),社會(huì)整合是防范社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)基礎(chǔ),因此,評(píng)估內(nèi)容中應(yīng)考慮征地拆遷與移民安置中的利益問題、群眾利益受損后的政府公共服務(wù)供給問題[18]和移民心理問題[19-20]。

學(xué)術(shù)界針對(duì)重大水利工程項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的評(píng)估內(nèi)容主要從外部環(huán)境和項(xiàng)目本身兩個(gè)角度展開?！巴獠凯h(huán)境”包括移民問題、環(huán)境問題、政治問題、社會(huì)治安問題、經(jīng)濟(jì)問題和制度問題[12,21]。項(xiàng)目本身包括合法性、合理性、可行性、安全性和可控性[11,21-22]。

外部環(huán)境和項(xiàng)目本身這兩個(gè)角度的評(píng)估之間既有聯(lián)系也有區(qū)別。①區(qū)別:外部環(huán)境評(píng)估是對(duì)外部的評(píng)估,考慮了各種外部因素對(duì)評(píng)估的影響,項(xiàng)目本身評(píng)估是對(duì)內(nèi)部的評(píng)估,考慮了運(yùn)行過程中內(nèi)部因素對(duì)評(píng)估的影響。②聯(lián)系:如社會(huì)治安問題影響外部環(huán)境的評(píng)估,也對(duì)項(xiàng)目本身安全性的評(píng)估造成一定的影響。若只考慮外部環(huán)境而忽略項(xiàng)目本身,容易導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)行不合理、項(xiàng)目配套設(shè)施不完善等問題;若只考慮項(xiàng)目本身而忽略外部環(huán)境,容易導(dǎo)致環(huán)境污染、周邊群眾不滿、社會(huì)治安不穩(wěn)定等問題。因此,在未來的研究中應(yīng)結(jié)合外部環(huán)境和項(xiàng)目本身兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估,考慮兩方面的內(nèi)在聯(lián)系,更全面地考慮各項(xiàng)評(píng)估內(nèi)容。

2.3指標(biāo)體系構(gòu)建

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,建立一個(gè)科學(xué)、有效的指標(biāo)體系,有助于防范社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生,將風(fēng)險(xiǎn)控制在可控范圍內(nèi)。學(xué)術(shù)界主要從風(fēng)險(xiǎn)源、邏輯結(jié)構(gòu)和評(píng)估理論三方面進(jìn)行指標(biāo)體系的構(gòu)建。

a. 按照風(fēng)險(xiǎn)源構(gòu)建。構(gòu)建社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系要對(duì)其社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行細(xì)分,按照其內(nèi)因、隸屬等邏輯關(guān)系對(duì)可能造成社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的因素進(jìn)行分析,可從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安和制度4個(gè)方面構(gòu)建指標(biāo)體系[21]。其中,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域指標(biāo)包括預(yù)期居民收入變化率、資金到位率、預(yù)期新增就業(yè)率、工程征地拆遷損失補(bǔ)償?shù)?生態(tài)環(huán)境指標(biāo)包括對(duì)生態(tài)、環(huán)境、水資源、人文景觀的影響程度等;社會(huì)治安指標(biāo)包括預(yù)期產(chǎn)生的交通風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)人口增長率、拆遷安置率、移民與安置區(qū)居民融合度等;制度指標(biāo)包括信息公開程度、民意征詢程度、管理制度完善程度、問責(zé)制完善程度等。還有學(xué)者將指標(biāo)體系分為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素和相應(yīng)的管理狀態(tài)兩方面,其中社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素包括政策執(zhí)行偏差、合法利益受侵者、較大規(guī)模的失業(yè)、社區(qū)解體和弱勢(shì)群體對(duì)社會(huì)問題的態(tài)度;相應(yīng)的管理狀態(tài)包括地方政府執(zhí)政能力和水平、應(yīng)急機(jī)制和技術(shù)支撐體系建設(shè)[23]。

b. 按照評(píng)估內(nèi)容構(gòu)建。指標(biāo)體系可由外部環(huán)境和項(xiàng)目本身兩大部分構(gòu)成[12,24]。其中,外部環(huán)境指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、政治環(huán)境和價(jià)值觀;而項(xiàng)目本身的指標(biāo)包括社會(huì)性、協(xié)調(diào)性和可行性[12]。也有學(xué)者按照項(xiàng)目本身的評(píng)估內(nèi)容將指標(biāo)體系分為五大類,即安全性指標(biāo)、合法性指標(biāo)、合理性指標(biāo)、可行性指標(biāo)和可控性指標(biāo)。安全性指標(biāo)包括生態(tài)環(huán)境、群眾認(rèn)可、配套政策;合法性指標(biāo)包括政策依據(jù)、審查批報(bào)程序和法定程度;合理性指標(biāo)包括評(píng)估程序公開、利益分配公平和公眾參與公正;可行性指標(biāo)包括評(píng)估方案、資金投入和出臺(tái)時(shí)機(jī);可控性指標(biāo)包括事后隱患、預(yù)警預(yù)防措施和應(yīng)急預(yù)備[25]。

c. 按照社會(huì)燃燒評(píng)估理論構(gòu)建。在社會(huì)燃燒三要素的基礎(chǔ)上梳理評(píng)估內(nèi)容,可組成社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)三要素評(píng)估法的指標(biāo)體系圖[26]。指標(biāo)體系包括燃燒物質(zhì)、助燃劑和點(diǎn)火溫度三部分。其中,燃燒物質(zhì)包括合理性、合法性、可行性、安全性和環(huán)保性;助燃劑包括社會(huì)輿論、利益訴求、文化習(xí)性和溝通渠道;點(diǎn)火溫度包括正當(dāng)性、互動(dòng)性、規(guī)范性、保障性和可控性。

表1　社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法

從現(xiàn)有研究來看,按照風(fēng)險(xiǎn)源構(gòu)建的指標(biāo)體系針對(duì)性較強(qiáng),對(duì)具體的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行評(píng)估,有利于評(píng)估中重點(diǎn)項(xiàng)目得到重點(diǎn)評(píng)估。此類指標(biāo)體系適用于涉及土地征用、房屋拆遷、安置保障、環(huán)境改變等問題。按照評(píng)估內(nèi)容構(gòu)建的指標(biāo)體系是一個(gè)動(dòng)態(tài)的評(píng)估體系,適合重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。按照社會(huì)燃燒評(píng)估理論構(gòu)建的指標(biāo)體系從制度和文化角度展開,分別對(duì)助燃劑、點(diǎn)火溫度和燃燒物質(zhì)展開評(píng)估,重點(diǎn)評(píng)估燃燒物質(zhì)要素,橫向上拓寬了評(píng)估范圍,縱向上促進(jìn)了評(píng)估深度,實(shí)現(xiàn)了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)評(píng)估。此類方法適用于房屋拆遷等評(píng)估。因此,未來的研究應(yīng)注重指標(biāo)體系的動(dòng)態(tài)修正完善,進(jìn)一步拓寬評(píng)估的范圍,擴(kuò)展評(píng)估的廣度和深度,把群眾滿意度和公眾信心等因素納入指標(biāo)中。保障群眾的切身利益。

2.4評(píng)估方法

在評(píng)估方法上,我國目前的評(píng)估方法主要有定性分析法、定量分析法和綜合評(píng)估法3種,3種方法有各自的優(yōu)缺點(diǎn)和適用性,見表1。

在重大水利工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法方面,目前通用的方法主要包括前后對(duì)比法、有無對(duì)比法和模糊綜合評(píng)價(jià)法等[12]。各地一般在系統(tǒng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析基礎(chǔ)上,結(jié)合具體問題進(jìn)行具體分析,綜合運(yùn)用各種評(píng)估方法[16]。此外,有學(xué)者結(jié)合定性與定量研究方法的結(jié)合,提出層次分析法,對(duì)提升社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估水平、防范社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)具有理論與實(shí)踐意義。

目前,層次分析法和模糊評(píng)價(jià)法在實(shí)踐中運(yùn)用較廣。層次分析法可對(duì)于一些難以得出客觀數(shù)據(jù)的社會(huì)穩(wěn)定指標(biāo)采用主觀賦值法,在多目標(biāo)評(píng)價(jià)中應(yīng)用廣泛;模糊評(píng)價(jià)法解決了數(shù)據(jù)難以定量化的難題,如公眾滿意度等指標(biāo),將定性問題定量化,在實(shí)踐中具有重大意義。

2.5評(píng)估流程

在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐中,四川遂寧摸索出五步工作法。當(dāng)前各地重大水利工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序基本上都遵循五步工作法[11,16,21]。①確定評(píng)估對(duì)象,明確責(zé)任主體;②制定評(píng)估方案,收集社情民意;③編制評(píng)估報(bào)告,制定維穩(wěn)預(yù)案;④審定評(píng)估報(bào)告,落實(shí)維穩(wěn)措施;⑤跟蹤評(píng)估事項(xiàng),做好后續(xù)評(píng)估。五步工作法形成了一個(gè)完備的評(píng)估程序,確保了評(píng)估工作的制度化、規(guī)范化。五步工作法充分考慮了風(fēng)險(xiǎn)控制環(huán)節(jié),進(jìn)行事前評(píng)估,有利于從源頭控制風(fēng)險(xiǎn),防范于未然。流程中還包含了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案,有助于及時(shí)化解項(xiàng)目實(shí)施過程中遇到的困難。

但是,也有學(xué)者提出五步工作法雖然包含了民意調(diào)查,但民意表達(dá)渠道相對(duì)不暢。目前的民意表達(dá)渠道主要有問卷調(diào)查、座談走訪和聽證會(huì)等形式,但這些形式僅限于特定地區(qū)范圍,具有現(xiàn)實(shí)性。而社會(huì)輿論等非現(xiàn)實(shí)性的一面,則很難做出預(yù)測(cè)[15]。

為完善評(píng)估流程,針對(duì)社會(huì)輿論等非現(xiàn)實(shí)性難預(yù)測(cè)等問題,未來研究可從網(wǎng)絡(luò)輿論評(píng)估方面出發(fā),將重大水利工程決策信息在網(wǎng)上公布,網(wǎng)民對(duì)決策提出意見和建議,促使相關(guān)決策者做出合理修正。這樣一方面有利于保障公眾的知情權(quán)與參與權(quán),增加公眾的滿意度;另一方面對(duì)完善評(píng)估流程、合理及時(shí)反饋信息、防范社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)具有重要的意義。

3　研究展望

從評(píng)估內(nèi)容來看,目前雖有學(xué)者提出要從外部環(huán)境和項(xiàng)目本身兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估,但就目前評(píng)估的現(xiàn)狀來看,大多數(shù)評(píng)估都只限于項(xiàng)目本身的內(nèi)容,對(duì)外部環(huán)境的內(nèi)容考慮較少。未來研究可以結(jié)合外部環(huán)境和項(xiàng)目本身兩個(gè)方面內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估,考慮兩方面的內(nèi)在聯(lián)系,更全面地考慮各項(xiàng)評(píng)估內(nèi)容。

從評(píng)估指標(biāo)體系來看,目前大多數(shù)從風(fēng)險(xiǎn)因素展開評(píng)估,如:經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安和制度方面等。但目前的指標(biāo)體系中考慮公眾參與因素的較少。在未來的研究中,可加入公眾參與指標(biāo),如公眾的參與程度、公眾的成熟度等,這些對(duì)完善指標(biāo)體系具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

從評(píng)估方法來看,目前大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為綜合評(píng)估方法具有很強(qiáng)的實(shí)用性,層次分析法和模糊評(píng)價(jià)法在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中應(yīng)用廣泛。但是,層次分析法和模糊評(píng)價(jià)法仍然存在一定的缺陷,層次分析法的定性成分較多,缺乏客觀性,而模糊評(píng)價(jià)法考慮主要因素而忽略次要因素,使得評(píng)價(jià)不夠全面。對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來說,定性分析和定量分析都十分重要。因此,在未來的研究中,可結(jié)合層次分析法和模糊評(píng)價(jià)法等,取長補(bǔ)短,運(yùn)用于實(shí)證研究中。

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作者簡介：李晶晶(1991—),女,江蘇南京人,碩士研究生,主要從事公共管理、風(fēng)險(xiǎn)管理研究。E-mail:437295125@qq.com 通信作者：華堅(jiān)(1974—),女,江蘇南京人,副教授,博士,主要從事公共管理、風(fēng)險(xiǎn)管理研究。E-mail:huajian@hhu.edu.cn

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.04.002

中圖分類號(hào)：F426

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-9511(2016)04-0004-05

(收稿日期：2015-11-18編輯：胡新宇)