□王華春 劉栓虎

[北京師范大學(xué) 北京 100875]

政府財政預(yù)決算偏差治理研究

□王華春 劉栓虎

[北京師范大學(xué) 北京 100875]

中國政府預(yù)算制度逐步完善，但財政收支預(yù)決算偏差過高，過高的財政預(yù)決算偏差弱化了政府財政調(diào)控能力，降低了政府預(yù)算的科學(xué)性和權(quán)威性，直接影響跨年度預(yù)算機制建立，不利于地方債務(wù)管理。政府預(yù)決算偏差過高與年度預(yù)算重約束而輕預(yù)期、官員晉升激勵和政府短期行為、預(yù)算透明度低以及財政收支預(yù)測技術(shù)落后等綜合原因有關(guān)。為了完善政府財政預(yù)算，降低預(yù)決算收支偏差，需要增強財政預(yù)算預(yù)見性、透明度和法制化，同時引入更加科學(xué)的財政收支預(yù)測技術(shù)。

預(yù)決算偏差；跨年度預(yù)算；晉升激勵

引言

以出臺實施一系列深化預(yù)算管理制度改革的政策文件為標(biāo)志，中國預(yù)算管理制度改革取得重大進展，但預(yù)算編制還存在不足，突出表現(xiàn)是財政預(yù)決算偏差較大。2015年12月全國財政工作會議提出逐步完善全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，加大一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算統(tǒng)籌力度，實行中期財政規(guī)劃管理。全面推進預(yù)算績效管理，回應(yīng)民眾對財政預(yù)算改革的需求將是未來財政工作重點。

預(yù)決算偏差近年來引起學(xué)者關(guān)注。Upson在論述城市預(yù)算時就包含了預(yù)決算偏差思想，后來關(guān)于財政預(yù)決算的研究中預(yù)決算偏差的概念不斷被提及和分析[1]。高培勇將預(yù)決算偏差概念引入中國政府預(yù)算，并認為應(yīng)該重視預(yù)決算偏差問題[2]。王秀芝測算了分稅制改革之后一直到2007年的財政預(yù)決算偏差，在分析預(yù)決算偏差形成原因的基礎(chǔ)上提出了修正預(yù)決算偏差的政策建議[3]。趙國春和王桃[4]以及茆曉穎和成濤林[5]分別研究了新疆和蘇州財政預(yù)決算偏離問題，引起了學(xué)者對地方財政預(yù)決算的關(guān)注。徐陽光[6]和朱云飛、趙志偉[7]拓寬了財政預(yù)決算偏差的研究視角，從法律和收入預(yù)測的角度分析了財政收支預(yù)決算偏差。韓麗娜[8]、董項梅[9]和梁飛[10]分別分析了財政預(yù)決算偏差形成因素，并針對性提出降低偏差的政策建議。苑德宇分析了稅收預(yù)決算偏差對地方政府投資行為的影響[11]。馮輝和沈肇章從政治晉升競標(biāo)賽的角度分析了政府財政預(yù)決算偏差的成因[12]。中國財政預(yù)算制度處于不斷完善的過程中，與國外相比存在較大差異。尹恒和楊龍見開創(chuàng)性地對政府財政回應(yīng)性做了系統(tǒng)性論述，指出民營經(jīng)濟占比、地方財政收入結(jié)構(gòu)和市場集中度等地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)因素對地方財政的回應(yīng)性存在顯著影響[13]。上述學(xué)者主要從預(yù)決算偏差成因與治理等角度進行研究，但實際預(yù)算存在的明顯偏差從技術(shù)上等并沒有解決。政府財政預(yù)算是否回應(yīng)民眾公共財政需求成為國家治理能力的重要體現(xiàn)，有效增強政府財政回應(yīng)性是責(zé)任政府應(yīng)有之義，有效降低政府預(yù)決算偏差成為國家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。下面將從財政預(yù)決算偏差過大影響經(jīng)濟穩(wěn)定、預(yù)決算偏差原因加以探討，以及就如何降低預(yù)決算偏差進行論述。

一、財政預(yù)決算偏差過大影響經(jīng)濟穩(wěn)定

1998年以來，中國針對預(yù)算制度進行了深入的改革并取得了一定成效，但財政預(yù)決算偏差及波幅較大影響了政府財政收支預(yù)算控制能力。

（一）財政預(yù)決算偏差過大影響政府宏觀調(diào)控

宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定有助于形成合理的社會預(yù)期，也有利于長期利益和短期利益的相結(jié)合。但就目前來看，中國財政預(yù)決算偏差過大不僅導(dǎo)致了財政收支的不穩(wěn)定性，而且不利于整個宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定。

本研究以1994～2012年財政預(yù)決算收支數(shù)據(jù)為依據(jù)，從財政超收超支、預(yù)決算收支偏離度、財政收入增長率與GDP增長率三個維度直觀描述當(dāng)前中國財政預(yù)決算偏離現(xiàn)象。

圖1　財政預(yù)決算超收超支情況（單位：億元）

圖1為中國財政預(yù)決算超收超支情況折線圖，同時加入超收線性趨勢線和超支線性趨勢線。從趨勢線可以看出，中國財政預(yù)決算超收超支均呈逐年上漲態(tài)勢，財政超收超支現(xiàn)象已呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢。

圖2　中國財政預(yù)決算收支偏離度（%）

圖2描述的是中國財政預(yù)決算收支偏離度呈現(xiàn)不規(guī)律波動態(tài)勢，預(yù)決算收入偏離度在1.99%到16.47%之間大幅波動，平均值為9.23%；預(yù)決算支出偏離度在0.09%～9.01%之間波動。

圖3　財政收支與GDP增速對比（%）

圖3顯示了1994年到2014年財政收支以及GDP增速的對比。從圖中可以發(fā)現(xiàn)，如果按照可變價格計算，按照GDP和財政收支增速呈現(xiàn)出相互的關(guān)系將整個時間序列分為5個區(qū)間，從1994年到1996年為第一個時間區(qū)間，在這一區(qū)間內(nèi)GDP增速出現(xiàn)了下滑，但是財政收支都在增長，財政政策對經(jīng)濟的調(diào)控呈現(xiàn)收入單側(cè)無效態(tài)勢。從1996年到2000年為第二個時間區(qū)間，在本區(qū)間中GDP增速探底，財政支出增速與GDP增速出現(xiàn)背離，反映出了支出側(cè)的宏觀調(diào)控，收入側(cè)也呈現(xiàn)出先抑后揚的態(tài)勢，該階段以財政收支表征的宏觀調(diào)控基本滿足經(jīng)濟發(fā)展的需求。從2000年到2007年區(qū)間，財政收支增速和GDP增速出現(xiàn)同步上漲趨勢，不斷推高經(jīng)濟，最終隨著2008年全球經(jīng)濟危機的到來而出現(xiàn)下降。在該階段，財政收入隨著經(jīng)濟發(fā)展逐步上升，但是財政支出也出現(xiàn)助漲傾向，積累著經(jīng)濟泡沫，擴大了經(jīng)濟波動。2008年到2011年的后經(jīng)濟危機時期中，GDP和財政收入增速出現(xiàn)下滑，但是財政支出增速在出現(xiàn)2007 到2008年的短暫增長之后也逐步下降，實質(zhì)上并未持續(xù)給經(jīng)濟注入活力。2012年以來，經(jīng)濟進入以“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)”新態(tài)勢，GDP與財政收入增速持續(xù)走低，財政支出增速不斷下滑，并未出現(xiàn)反經(jīng)濟周期苗頭。在幾個大的時間區(qū)間內(nèi)，財政收支的助漲助跌和時間的不一致性，尤其是財政支出表現(xiàn)得更為明顯，不利于國家對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。

（二）財政預(yù)決算偏差過大降低預(yù)算科學(xué)性和權(quán)威性

財政預(yù)算作為國家管理經(jīng)濟社會事務(wù)和參與資源分配的重要途徑，財政預(yù)算的編制和執(zhí)行的科學(xué)性和法治性不僅反映了國家管理經(jīng)濟事務(wù)的水平，且在一定程度上代表了中國的法制化程度。隨著改革的不斷深入，市場已經(jīng)逐步在資源配置中起到了決定性作用，市場經(jīng)濟基本確立。同時，中國經(jīng)濟社會逐步與國際接軌，更加深入地參與國際經(jīng)濟社會事務(wù)，科學(xué)的公共財政建設(shè)成為必然。

為了保證財政預(yù)算的科學(xué)合理，中國預(yù)算編制和監(jiān)督程序不斷完善。年度預(yù)算由各級政府、部門、各單位編制草案，中央預(yù)算由全國人大審議和批準(zhǔn)，地方各級預(yù)算由本級人大審議和批準(zhǔn)。各級預(yù)算由本級政府組織執(zhí)行，并對執(zhí)行的結(jié)果負責(zé)，各級人大對本級預(yù)算負有監(jiān)督責(zé)任。預(yù)算調(diào)整由各級政府部門提出，提交相應(yīng)的人大常委會審議和批準(zhǔn)。

與預(yù)算編制監(jiān)督程序逐步完善相悖的是目前中國預(yù)決算偏差過大。統(tǒng)計顯示中國預(yù)算偏離度平均超過美國的3～4倍以上（R.Rodgers和P. Joyce[14]；Pew Center on the States和Nelson A. Rockefeller institute of government[15]），這從一個側(cè)面說明中國財政預(yù)算對決算收支控制能力較弱，財政預(yù)決算收入相比于預(yù)決算支出更加難以控制，超收現(xiàn)象嚴(yán)重。中國法律賦予各級人大及其常委會預(yù)算監(jiān)督權(quán)，預(yù)算收入計劃的監(jiān)督形同虛設(shè)。

作為公共財政建設(shè)的重要內(nèi)容，預(yù)算制度建設(shè)雖然在近年出現(xiàn)了明顯進步，推出了跨年度預(yù)算平衡機制等，但顯然與市場化和法制化的要求相差甚遠，編制缺乏預(yù)見性和執(zhí)行中的隨意性導(dǎo)致了公共預(yù)算制度無法適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展，也無法回應(yīng)公眾對科學(xué)法制預(yù)算制度的需求。

（三）財政預(yù)決算偏差過大影響跨年度預(yù)算制度

新的《預(yù)算法》要求各級預(yù)算編制需要兼顧跨年度預(yù)算平衡，為逐步建立中期預(yù)算制度做準(zhǔn)備。中期預(yù)算概念較為混亂，不同國家和國際組織經(jīng)常使用不同概念。中期支出框架、中期財政框架、跨年度滾動預(yù)算、多年滾動預(yù)算、多年財政規(guī)劃等在不同場合使用，其所強調(diào)的重點略有差異。其所指的期限通常是3～5年，旨在穩(wěn)定財政、控制赤字和增加預(yù)算透明度。

中期預(yù)算是相對于年度政府預(yù)算而言的一種跨年度的預(yù)算。從迄今為止世界上實施中期預(yù)算國家的實踐經(jīng)驗來看，中期預(yù)算的重點在于設(shè)計和制定跨年度財政計劃、財政政策以及相應(yīng)的財政收支目標(biāo)體系，而不是像傳統(tǒng)的年度政府預(yù)算那樣只是注重編制具體的預(yù)算收支計劃。目前中國所推行的三年滾動財政預(yù)算期限為3年，第一年與年度預(yù)算在時間上重疊，然后再預(yù)測未來兩年的財政收支狀況，前后結(jié)合為三年預(yù)算。第一年對年度預(yù)算有制約作用，后兩年起指導(dǎo)作用。根據(jù)年度預(yù)算的執(zhí)行情況，對未來兩年的預(yù)算做出調(diào)整。

如果年度預(yù)算編制科學(xué)合理，并依法依規(guī)執(zhí)行，年度預(yù)算和三年滾動預(yù)算會形成良好互動。后者指導(dǎo)前者的編制，而前者的執(zhí)行結(jié)果為后者的動態(tài)調(diào)整提供依據(jù)。但是現(xiàn)實的情況是年度預(yù)算與決算偏差幅度過大，一方面破壞了三年滾動預(yù)算對年度預(yù)算的制約作用，另一方面依據(jù)年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果調(diào)整的未來兩年的滾動預(yù)算會出現(xiàn)大幅度波動，減弱滾動預(yù)算穩(wěn)定年度預(yù)算波動的作用。

(四)財政預(yù)決算偏差過大影響地方政府債務(wù)管理

地方政府債務(wù)特別是大量隱形債務(wù)的快速增長引發(fā)了市場關(guān)于信貸泡沫破裂甚至誘致全面金融危機的擔(dān)憂。國家為了應(yīng)對地方政府債務(wù)可能引發(fā)的風(fēng)險，審計署于2013年對地方政府債務(wù)進行了全面審計。審計結(jié)果顯示地方債務(wù)風(fēng)險總體規(guī)?？煽?，由于地方債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，不受中央和同級人大的監(jiān)督而存在一定風(fēng)險隱患。

經(jīng)過修訂出臺的新《預(yù)算法》開始允許地方政府舉借債務(wù)，但為了控制地方政府債務(wù)風(fēng)險，該法對地方政府債務(wù)舉債主體、資金投向、舉債規(guī)模、舉債方式和風(fēng)險管控等進行了嚴(yán)格規(guī)定，其中規(guī)定地方政府債務(wù)必須納入地方財政預(yù)算管理，力求在預(yù)算層面實現(xiàn)對地方政府債務(wù)的監(jiān)控與管理。

新《預(yù)算法》要求將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理是地方政府債務(wù)管理的一大進步，但一方面《預(yù)算法》并未細化地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理的具體實施辦法。在其后發(fā)布的地方債務(wù)納入預(yù)算和清理甄別的辦法也只是提到要將地方債務(wù)納入預(yù)算，但是同時申明具體辦法另行規(guī)定。另一方面目前年度預(yù)算與決算偏差過大，即使地方政府債務(wù)完全納入預(yù)算管理，也難以對債務(wù)規(guī)模等做出科學(xué)的安排，不能有效控制地方政府債務(wù)風(fēng)險。

二、財政預(yù)決算偏離度過大的主要原因

為了彌補目前年度預(yù)算不足，解決預(yù)決算收支偏差過大等問題，中國近年來實施了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等制度，但是目前預(yù)決算收支偏差過大的問題依然嚴(yán)重。究其原因，其中既有預(yù)算制度不完善等體制性的因素，也有預(yù)算編制方法等技術(shù)性原因。

（一）年度財政預(yù)算重約束輕預(yù)期

在中國改革開放穩(wěn)步推進和經(jīng)濟高速增長的背景下，各級政府財政規(guī)模以高于GDP增速的速度迅速崛起，極大地提升了政府預(yù)算和公共支出在支持政府施政和推動經(jīng)濟社會健康發(fā)展中的重要性。同時，各級政府在借助預(yù)算有效分配公共資源，尤其是在引導(dǎo)預(yù)算資源優(yōu)先配置于政府政策和戰(zhàn)略重點領(lǐng)域方面，以及在強化支出績效、避免和減少支出浪費與低效率方面，遇到了極大的困難和障礙。

傳統(tǒng)預(yù)算編制與管理體制強調(diào)的是年度基礎(chǔ)和投入控制等，要達到的目的是年度平衡、滿足立法審查和監(jiān)督以及對行政機關(guān)預(yù)算行為的控制等。由于年度預(yù)算只重約束而缺乏必要的預(yù)見性，加之目前中國尚未完全建立中長期預(yù)算制度，與美國等國家相比年度預(yù)算缺乏中長期預(yù)算指導(dǎo)，年度預(yù)算刺激各財政支出部門將本預(yù)算年度的財政支出推遲到未來年度，使未來的預(yù)算任務(wù)更難實現(xiàn)。另一方面，由于年度預(yù)算的短期性，會誘發(fā)支出部門的短期行為。近年來，中國各級政府的預(yù)算超收驚人，但由于預(yù)算缺乏預(yù)見性，在時間上和程序上根本不可能對這些超收收入的適當(dāng)用途做出系統(tǒng)的合理評估和規(guī)劃，由此產(chǎn)生大量的短期和浪費性的支出行為，這些都加劇了財政預(yù)決算收支偏差。

（二）官員晉升激勵和政府短期行為

如圖4所示，稅收預(yù)決算偏離度幾乎和財政收支偏離度同步變化，說明稅收預(yù)決算偏差極大影響了財政收支的預(yù)決算偏差。究其原因，在于各級政府在政治晉升的激勵下在財政收入預(yù)測階段“留有余地”，理性政府官員為了避免政治風(fēng)險，政府會在預(yù)算編制階段低估增長率，在執(zhí)行階段全力推動[16]。而稅收作為財政收入的主要構(gòu)成部分，預(yù)算編制過程中稅收預(yù)測的低估和執(zhí)行過程中稅收的全力征繳會極大地加大財政收支預(yù)決算偏差。地方政府在通過上述手段向上級政府和公眾傳達良好治理能力的同時，弱化了預(yù)算約束，加大了預(yù)決算收支偏差。

圖4　稅收預(yù)決算偏離度與財政收支預(yù)決算偏離度關(guān)系

有研究顯示，中國稅收計劃依據(jù)基數(shù)法編制，稅收計劃剛性可能對稅務(wù)部門產(chǎn)生逆向激勵[12]，地方政府為了完成未來年度稅收計劃而在宏觀經(jīng)濟向好的年度弱化稅收征管在宏觀經(jīng)濟低谷期強化征管。這種行為在短期內(nèi)確實有助于政府完成指標(biāo)，但是從長期看，這種短期行為在破壞財政自動穩(wěn)定器功能的同時也加大了財政收支預(yù)決算偏差。

（三）預(yù)算編制透明度低

預(yù)算透明度指向公眾最大限度地公開關(guān)于政府財政政策意向、公共部門賬戶和財政預(yù)測信息，這些信息應(yīng)該可靠、詳細、及時、容易理解并且可以進行比較，便于選民和金融市場估計政府財政地位和政府活動真實成本和收益。

中國政府財政預(yù)算報告在內(nèi)容上只是列舉了上一年度完成財政預(yù)算的實際情況以及未來一年收支總額、主要的財政收入和支出項目安排，并未列出歷年財政數(shù)據(jù)，更沒有發(fā)布未來幾年的財政收支預(yù)測數(shù)據(jù)。在年度財政預(yù)算報告中沒有公布預(yù)測財政收支的依據(jù)以及預(yù)測方法和模型。在財政預(yù)算報告中只是簡單介紹了政策重點，缺乏詳盡的數(shù)量指標(biāo)，公眾很難對資金使用情況進行績效評估。除了財政收支之外，目前財政預(yù)算雖然公布了債務(wù)數(shù)據(jù)，但是該數(shù)據(jù)統(tǒng)計不完全，并未包括所有的政府債務(wù)，對于或有債務(wù)，預(yù)算報告既無定量分析，也無定性判斷，更沒有對財政風(fēng)險進行定期評估。

編制程序上，中國各級政府、部門、各單位編制預(yù)算草案。中央預(yù)算由全國人大審議和批準(zhǔn)，地方各級預(yù)算由本級人大審議和批準(zhǔn)。各級預(yù)算由本級政府組織執(zhí)行，并對執(zhí)行的結(jié)果負責(zé)，各級人大對本級預(yù)算負有監(jiān)督責(zé)任。預(yù)算調(diào)整由各級政府部門提出，提交相應(yīng)的人大常委會審議和批準(zhǔn)。中國政府財政預(yù)算從編制、審批、監(jiān)督到執(zhí)行，在政府機關(guān)內(nèi)部相對封閉的環(huán)境內(nèi)進行，公眾參與度很低，透明度較差。

財政預(yù)算編制和執(zhí)行的透明度低不利于公眾對政府預(yù)算的有效監(jiān)督，政府的主觀意志左右財政預(yù)算的編制和執(zhí)行。如上所述，在政治激勵以及政府短期行為的影響下，財政預(yù)算對政府行為約束弱化，財政預(yù)決算偏差偏大。

（四）財政預(yù)算預(yù)測技術(shù)落后

目前中國各級政府預(yù)算還是按照年度基準(zhǔn)編制，年度預(yù)算每個年度編制一次，預(yù)測僅限于本年度范圍內(nèi)。預(yù)算編制部門雖然正在努力建立跨年度平衡機制，預(yù)算部門尚未真正重視預(yù)算預(yù)見性。

中國目前預(yù)算編制實行增量預(yù)算法，以年度預(yù)算為主，中長期預(yù)算尚未真正運行。各級預(yù)算根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)要求參考上一年度預(yù)算執(zhí)行情況和本年度收支預(yù)測按照規(guī)定程序編制。預(yù)算收支的預(yù)測主要有匡算和具體測算，匡算即在上一年度預(yù)算決算的基礎(chǔ)上大致估計年度預(yù)算收支狀況，具體測算采用基數(shù)法、系數(shù)法、比例法、定額法、綜合法以及時間序列分析等方法，為年度預(yù)算編制提供依據(jù)。但是從實際情況看，目前的財政收支預(yù)測技術(shù)無法滿足預(yù)算發(fā)展需求。財政收支預(yù)測技術(shù)落后，導(dǎo)致收支預(yù)測數(shù)據(jù)不可靠，據(jù)此編制的預(yù)算與實際經(jīng)濟運行出現(xiàn)較大偏差，是財政預(yù)決算偏差過大的重要原因。

三、降低政府預(yù)決算偏差的主要思路

為了解決目前財政預(yù)決算偏離度較大的問題，增強國家財政回應(yīng)，更好地服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化，中國財政管理必須尋找創(chuàng)新路徑。現(xiàn)代財政制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)在科學(xué)、法治和透明原則指導(dǎo)下，以國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以提高法制化與科學(xué)決策水平為重點，實現(xiàn)公平收入分配。財政管理創(chuàng)新主要從財政預(yù)算、稅收體制等領(lǐng)域入手推進體制機制創(chuàng)新。

（一）預(yù)算內(nèi)容和過程兩方面增強財政預(yù)算透明度

在預(yù)算編制過程中實行參與式預(yù)算。參與式預(yù)算是通過定期組織社會公眾舉辦各種討論會、懇談會，暢通普通民眾對政府公共支出提出意見建議的渠道，使他們在資源分配、公共服務(wù)項目選擇、決定社會政策優(yōu)先次序等方面具有參與權(quán)、話語權(quán)和決策權(quán)，并對政府預(yù)算的決策及實施過程加以監(jiān)督的一種政策制定方式[17]。參與式預(yù)算要求公眾直接地參與政府財政預(yù)算的整個編制決策過程。

財政預(yù)算內(nèi)容進一步細化。增加之前年份的歷史財政數(shù)據(jù)以及未來幾年的財政收支預(yù)測數(shù)據(jù)。公布預(yù)算財政收支預(yù)測的依據(jù)并公布預(yù)測方法和模型。公布詳細的中央和地方債務(wù)數(shù)據(jù)，其中涵蓋所有的政府債務(wù)，并實現(xiàn)持續(xù)對財政風(fēng)險進行定期評估。

（二）跨年度財政規(guī)劃增強財政預(yù)算的預(yù)見性

引入中長期預(yù)算。中期預(yù)算管理能夠幫助中國突破年度預(yù)算的局限性，促進財政的正常運行和可持續(xù)發(fā)展，促進財政資金在不同部門和項目之間的優(yōu)先性配置，促進預(yù)算執(zhí)行者更加有效地利用財政資金。條件成熟時，中國可以適時引入長期預(yù)算。對經(jīng)濟社會的發(fā)展做出長期的規(guī)劃。完整的預(yù)算體系應(yīng)該是年度預(yù)算、中期預(yù)算和長期預(yù)算的結(jié)合，年度預(yù)算重在具體年度的財政活動安排，中期預(yù)算重在實現(xiàn)跨年度的預(yù)算平衡，穩(wěn)定財政預(yù)算，長期預(yù)算主要關(guān)注一些變化周期較長的經(jīng)濟指標(biāo)，例如人口特征的變化和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化[18]。完善科學(xué)預(yù)算體系是中國國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是提升中國治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件。

規(guī)范預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度。健全的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)解制度可以在很大程度上解決財政超收的治理問題，也能夠發(fā)揮財政超收資金蓄水池功能。在預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)解制度下，財政預(yù)算執(zhí)行過程中如果出現(xiàn)超收，超收收入可以不在當(dāng)年安排支出，進而用于削減存量財政赤字或補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等。如果出現(xiàn)短收，則可以按程序通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來穩(wěn)定財政支出。

（三）財政收支法治化

推進財政稅收活動法治化。實現(xiàn)財政收入法治化重點在于將中國現(xiàn)有稅收法規(guī)、條例升級為稅收法律，提升其權(quán)威性和規(guī)范性；改革和完善稅收制度，推進以“營改增”為核心的流轉(zhuǎn)稅制度改革、分類綜合相結(jié)合的個人所得稅制度改革、個人房產(chǎn)稅為核心的財產(chǎn)稅制度改革；完善稅收征管制度，取消稅收收入計劃，做到依法征收。推進非稅收入的法治化進程，完善各項行政事業(yè)性收費、政府性基金等審批制度，規(guī)范土地出讓金制度。財政收入活動法治化實質(zhì)是實現(xiàn)政府與市場主體關(guān)系的法治化[19]。

財政支出活動法治化，確定政府、市場與社會組織的行為邊界，建立權(quán)力清單，確保行政管理工作依法有序進行；建立社會組織行為規(guī)范框架，提升社會組織在國家治理體系中的作用。規(guī)范行政決策制度，建立民生投入的常態(tài)化增長機制，實現(xiàn)專項資金的法定化管理，提高財政資金使用的績效。財政支出法治化，實質(zhì)是實現(xiàn)政府的有限性和高效性，即通過確定政府、市場與社會組織的行為邊界，構(gòu)建有限政府；通過財政支出方法和程序的優(yōu)化，改善財政支出的效率，提高國家治理合法性[20]。

（四）科學(xué)合理財政收支預(yù)測技術(shù)的引進

財政收支主要受到經(jīng)濟發(fā)展等客觀因素的制約，與此同時還受到稅率、財政支出等因素的影響，采取傳統(tǒng)的時間序列、趨勢外擴等預(yù)測方法難以獲得較好的預(yù)測結(jié)果。如果采用較為復(fù)雜的預(yù)測方法，預(yù)測精度可能會獲得部分改進，但是成本和可操作性勢必會成為新的問題。有必要尋找一種既方便使用，又具有較強可操作性的方法是問題的關(guān)鍵。

目前財政收支預(yù)測技術(shù)主要有三大類，一類是依據(jù)GDP等于財政收支密切相關(guān)的數(shù)據(jù)進行估算，此類方法的優(yōu)勢在于簡單易行，缺點是財政收支預(yù)測的精度依賴于GDP等經(jīng)濟數(shù)據(jù)的預(yù)測精度。第二類是依靠計算機新技術(shù)進行模擬預(yù)測。該類預(yù)測方法在預(yù)測精度上實現(xiàn)部分提升，但是由于其復(fù)雜的操作流程和脫離經(jīng)濟實際，目前推廣難度較大。最后一類是經(jīng)濟理論和計算機技術(shù)的結(jié)合，例如灰色預(yù)測等技術(shù)，該類財政收支預(yù)測技術(shù)提升了預(yù)測精度，且和經(jīng)濟實際聯(lián)系緊密，是目前較為理想并適宜推廣的財政收支預(yù)測技術(shù)。

注釋

①財政部在《關(guān)于改進2000年中央預(yù)算編制的意見》（財預(yù)[1999]464號）中提出2000年選擇部分中央部門作為編制部門預(yù)算試點單位。2000年在教育部等4部門進行部門預(yù)算改革試點，次年部門預(yù)算改革試點部門增加到26個，選擇外經(jīng)貿(mào)部等10個部門進行基本支出和項目支出預(yù)算編制試點，試行按定員定額和項目庫的方法編制部門預(yù)算。深化收支兩條線管理改革方面，2001年《關(guān)于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理意見的通知》（國辦發(fā)[2001]93號）提出改革目標(biāo)是全部財政收支逐步納入預(yù)算管理，逐步淡化直至取消預(yù)算外收支。

②1994年2012年間的GDP增長率來自《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)。財政超收、超支、預(yù)決算收入偏離度、預(yù)決算支出偏離度參考歷年《中國財政年鑒》并根據(jù)偏離度計算公式計算。

③IMF《國際貨幣基金組織預(yù)算透明度手冊》（2007）。

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編輯 劉 波

Government Finance Budget Deviation and Its Efficiency Improvements

WANG Hua-chun LIU Shuan-hu
(Beijing Normal University Beijing 100875 China)

The Chinese government budget system gradually is improved, but high revenue and expenditure budget deviation weaken the fiscal regulatory capacity, reduce the scientific and authoritative government budget directly, and affect the multi-year budgetary mechanism establishment, which is not beneficial to the local debt management. The government budget high deviation is related to the annual budget constraint, the incentives to the government official short-term promotion, and the low-budget transparency as well as the fiscal revenue and expenditure forecasting technological backwardness. In order to improve the government’s budget efficiency and reduce the budget and final balance deviation, it is of importance to enhance the budget predictability, transparency and legal system, meanwhile to introduce more scientific and financial revenue and expenditure forecasting techniques.

budget deviation; multi-year budget; improvement incentives

F812.3

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)04-0007-06

2016 - 04 - 11

北京市支持中央在京高校共建項目“公共管理重點學(xué)科建設(shè)”（2015-2016）.

王華春（1973- ）男，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師；劉栓虎（1984- ）男，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院在讀博士生.