福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 鐘麗連

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海峽兩岸基層生態(tài)治理策略研究
——以閩臺(tái)鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)為例

福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 鐘麗連

臺(tái)灣在鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)政策方面具備強(qiáng)勁的優(yōu)勢(shì)，且經(jīng)驗(yàn)豐富；福建新近提出“生態(tài)省”發(fā)展戰(zhàn)略，但不論是生態(tài)建設(shè)程度，還有生態(tài)治理模式的綜合性都較為落后，也難免存在錯(cuò)漏之處。對(duì)比閩臺(tái)鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)是為了進(jìn)一步探索合理的生態(tài)治理模式，形成以政府為主導(dǎo)，法律為規(guī)制，社區(qū)為建設(shè)點(diǎn)，多方組織參與，生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為力量，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為保障的鄉(xiāng)村綜合一體化治理模式，積極推動(dòng)海峽兩岸的鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)。

閩臺(tái)鄉(xiāng)村 鄉(xiāng)村生態(tài) 生態(tài)治理 生態(tài)建設(shè)

臺(tái)灣省本身處于生態(tài)治理前端，在生態(tài)治理模式和生態(tài)治理組織架構(gòu)設(shè)計(jì)層面上具有自身的獨(dú)特性。自“生態(tài)省”戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，福建省在城市生態(tài)治理方面有了一定的提升，不論是綠化覆蓋面還是城市垃圾的處理技術(shù)，都在朝良好的態(tài)勢(shì)發(fā)展。但是，當(dāng)前鄉(xiāng)村的生態(tài)治理仍殘留有一些較為棘手的問(wèn)題有待解決。例如，臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)村再生計(jì)劃是否為了彌補(bǔ)“富麗新農(nóng)村”建設(shè)缺位；福建省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)綱領(lǐng)性文件的指導(dǎo)意義是否被架空化等問(wèn)題。本文從海峽兩岸基層生態(tài)治理的表現(xiàn)上逐步分析，總結(jié)閩臺(tái)鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)的差異，對(duì)比閩臺(tái)鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)的措施及具體做法，提出鄉(xiāng)村生態(tài)治理的綜合一體化模式，為祖國(guó)的鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)提出可供參考的指導(dǎo)意見(jiàn)。

1 海峽兩岸鄉(xiāng)村生態(tài)治理分析

1.1 鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)頒布政策示例

臺(tái)灣自1980年以來(lái)開(kāi)始探索“永續(xù)發(fā)展”的新型發(fā)展模式。臺(tái)灣地區(qū)在生態(tài)保育的觀念引導(dǎo)下，頒布系列條例法規(guī)，致力于“三生”發(fā)展的項(xiàng)目建設(shè)，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活、鄉(xiāng)村生態(tài)，將“三生”理念灌輸?shù)骄唧w政策之中，將其作為政策的引入點(diǎn)。臺(tái)灣地區(qū)注重政策法規(guī)之間的連續(xù)性，以保證治理有序連接。2008年提出的“農(nóng)村再生”計(jì)劃雖然是臺(tái)灣長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村建設(shè)政策的延續(xù)，但在整體的政策設(shè)計(jì)和推動(dòng)策略上有了較大的創(chuàng)新和突破，更符合農(nóng)村永續(xù)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展目標(biāo)。

表 1 臺(tái)灣鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)政策指導(dǎo)

福建省從戰(zhàn)略高度對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)設(shè)置重點(diǎn)，突破建設(shè)難點(diǎn)。不論是將生態(tài)文明發(fā)展作為鄉(xiāng)村建設(shè)的基準(zhǔn)點(diǎn)，還是通過(guò)新農(nóng)村建設(shè)這一發(fā)展抓手的落實(shí)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的高分評(píng)效，其結(jié)果都是為了提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，探索農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展新路徑。福建省推進(jìn)“生態(tài)省”這一戰(zhàn)略目標(biāo)，在鄉(xiāng)村地區(qū)開(kāi)展“生態(tài)文明村落示范點(diǎn)”和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)示范基地”等。省、市政府部門以海峽西岸美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，實(shí)施鄉(xiāng)村生態(tài)工程建設(shè)。市、縣級(jí)行政單位組織人員積極開(kāi)展生態(tài)政策宣傳，爭(zhēng)創(chuàng)示范基地。

表 2 福建省鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)政策法規(guī)

1.2 政策指引下具體措施執(zhí)行情況

1.2.1 臺(tái)灣扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，輔以基礎(chǔ)措施保障生態(tài)建設(shè)

1.2.1.1 推行鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的變化

為了應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)自由化所帶來(lái)的沖擊，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)主管機(jī)關(guān)推行了改進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、改善鄉(xiāng)民生活及維護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境等相關(guān)政策。例如，發(fā)展生態(tài)旅游，改變農(nóng)村地區(qū)偏重第一產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)模式，引導(dǎo)二三產(chǎn)業(yè)的興盛，減少農(nóng)業(yè)發(fā)展所帶來(lái)的有機(jī)垃圾，注重農(nóng)用資源的循環(huán)有效利用。

1.2.1.2 與鄉(xiāng)村組織合作，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)

臺(tái)灣擁有許多農(nóng)民合作組織，包括農(nóng)會(huì)、合作社、農(nóng)村社團(tuán)等。臺(tái)灣農(nóng)會(huì)十分注重技術(shù)推廣，各級(jí)農(nóng)會(huì)每年拿出60%的利潤(rùn)用于對(duì)農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)。臺(tái)灣鄉(xiāng)村組織特地舉辦關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)知識(shí)的講座，普及農(nóng)業(yè)化肥、農(nóng)用薄膜在運(yùn)用過(guò)程中給農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)業(yè)環(huán)境所造成的污染防治知識(shí)，承辦技術(shù)培訓(xùn)，專業(yè)指導(dǎo)農(nóng)民種植，在減少化學(xué)污染物的同時(shí)更加有效地保證農(nóng)業(yè)的豐產(chǎn)。

1.2.1.3 從多方入手對(duì)污染源進(jìn)行控制

臺(tái)灣村民清潔工作的交替及義務(wù)進(jìn)行；垃圾集中處理，根據(jù)垃圾類型采取不同處理方式；在村民居住的不同范圍分設(shè)垃圾投放點(diǎn)，減少垃圾處理的難度。例如：北斗村村長(zhǎng)會(huì)在村內(nèi)組織義工清潔隊(duì)，每個(gè)人每周打掃兩天道路。

1.2.2 福建省綜合整治鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，綠化生態(tài)工程穩(wěn)步開(kāi)展

1.2.2.1 鄉(xiāng)村垃圾治理效果顯著

村干部追求美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指標(biāo)，積極雇傭?qū)ｉT清理垃圾的衛(wèi)生人員。在村落人口集中區(qū)實(shí)行分塊治理，各個(gè)村民小組合作共治，致力于改善農(nóng)村垃圾隨處丟棄問(wèn)題。著力開(kāi)展“田園清潔”“家園清潔”“水源清潔”等行動(dòng)。從農(nóng)作物的循環(huán)利用出發(fā)，減少田間薄膜的應(yīng)用，減少田間不可降解的垃圾；從生活垃圾的傾倒和銷毀的手段入手，積極分類，減少垃圾焚燒，對(duì)于可回收利用的資源積極循環(huán)利用；減少污水的隨意排放，鄉(xiāng)村地區(qū)養(yǎng)殖業(yè)建設(shè)沼氣池，減少河道污染等。

1.2.2.2 加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)破壞懲罰力度

福建省提出了相關(guān)生態(tài)保護(hù)和生態(tài)鄉(xiāng)村建設(shè)的法律規(guī)范，嚴(yán)格處理破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為。放火燒山、砍伐珍貴木材等毀壞自然生態(tài)的行為除了要受到法律制裁外，還要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償；對(duì)于生態(tài)保護(hù)設(shè)施的毀壞，參照行為惡劣程度，進(jìn)行相應(yīng)懲罰。

1.2.2.3 開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)生態(tài)化

福建省積極打造一批特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)和特色產(chǎn)業(yè)基地，對(duì)傳統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改造提升，針對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)生產(chǎn)方式較為粗放，工藝水平較為落后等瓶頸問(wèn)題，結(jié)合生態(tài)治理理念，實(shí)行清潔生產(chǎn)。

2 閩臺(tái)鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)分殊明顯

2.1 生態(tài)建設(shè)整體發(fā)展差距懸殊

臺(tái)灣地區(qū)的永續(xù)發(fā)展政策的實(shí)施可以追溯到上世紀(jì) 80年代，不論是農(nóng)村生態(tài)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變政策的提出，還是生態(tài)農(nóng)業(yè)的方針，都是當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)的立足點(diǎn)。福建美麗鄉(xiāng)村政策的提出大致是在2013年初，最近兩年才重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)村整體環(huán)境的塑造和生態(tài)的保護(hù)。相比而言，臺(tái)灣的生態(tài)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)積累豐富，其所實(shí)施的政策的先進(jìn)程度往往高于剛開(kāi)展鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)的福建。

2.2 治理重點(diǎn)投放內(nèi)容差異顯著

臺(tái)灣地區(qū)將治理的重點(diǎn)放在產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變和生態(tài)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)上。截至2012年，臺(tái)灣地區(qū)共有休閑農(nóng)場(chǎng)1100多家，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有3.3家。福建省的治理重點(diǎn)放在污染層面以及綠化建設(shè)，不論是大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是偏僻的山間村落，領(lǐng)導(dǎo)干部都將重心放在污染后的治理上，很少有人會(huì)將注意力分散到先期預(yù)防上；等到垃圾亂丟現(xiàn)象、河道污染現(xiàn)象加劇時(shí)才采取較為嚴(yán)厲的懲罰措施。如果說(shuō)鄉(xiāng)村的生態(tài)治理不是臟了才管、砍了才種，而是雙管齊下，必定也會(huì)使偏僻山村的村民信服政府的治理能力。

2.3 產(chǎn)業(yè)多元化建設(shè)程度效果不一

臺(tái)灣地區(qū)形成多元的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)已初具規(guī)模，也取得較好的收益。據(jù)中國(guó)臺(tái)灣旅游網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，2012年1～6月，來(lái)臺(tái)旅客累計(jì)273萬(wàn)人次，比增29.39%。福建省農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為遲緩，種植業(yè)的比例雖有下降，所占比例仍高于二三產(chǎn)業(yè)的分布。生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變存在較高難度，短時(shí)間內(nèi)將無(wú)法達(dá)到產(chǎn)業(yè)大量轉(zhuǎn)化的效果；鄉(xiāng)村旅游處于起步階段，產(chǎn)業(yè)多元化規(guī)模尚未形成，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)單一化現(xiàn)象普遍；鄉(xiāng)村地區(qū)的企業(yè)大多為小作坊、小型農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)等。

2.4 政策法規(guī)體系各具特色

為了保障政策能夠得以有效實(shí)施，臺(tái)灣當(dāng)局在有關(guān)政策出臺(tái)后會(huì)有連貫的政策保護(hù)措施，而不是將它作為讓鄉(xiāng)村居民信服的保證書(shū)，治理機(jī)構(gòu)和人員要積極地根據(jù)細(xì)致條款加以實(shí)施，村民也會(huì)因?yàn)樽约豪媸艿秸嬲Ｗo(hù)而參與其中。福建地區(qū)較為看重專項(xiàng)法律所發(fā)揮的作用，例如從林業(yè)保護(hù)、污水治理各個(gè)方面進(jìn)行立項(xiàng)法律。這些政策的出臺(tái)，如果不是同一時(shí)候或者間隔過(guò)久，則會(huì)存在政策交錯(cuò)現(xiàn)象，執(zhí)行起來(lái)往往較費(fèi)力，效果也欠佳。不可否認(rèn)，專項(xiàng)立法能夠保證單一方面的條款全面，單一治理時(shí)能夠顧慮周全，但是一旦銜接不上，或者政策斷層，則會(huì)使政策混淆、錯(cuò)亂。

2.5 鄉(xiāng)村生態(tài)治理模式綜合水平不等

臺(tái)灣形成了“政府出臺(tái)政策、法律加以制約、合作組織輔助、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、清潔工程規(guī)范”一體的鄉(xiāng)村生態(tài)治理模式。反觀福建，合作組織輔助缺位，鄉(xiāng)村合作組織尚未興盛到可以輔助政府治理的程度；鄉(xiāng)村山林眾多，交通基礎(chǔ)設(shè)施落后，進(jìn)行生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚有較大難度；尚未形成一整套針對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)、農(nóng)業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈、農(nóng)業(yè)垃圾清理等問(wèn)題的系統(tǒng)規(guī)劃。所以，從生態(tài)治理模式的綜合水平而言，福建省仍是欠缺一籌。

3 閩臺(tái)鄉(xiāng)村生態(tài)治理模式探究

結(jié)合閩臺(tái)鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)的示例，基于生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和多元化的協(xié)調(diào)效應(yīng)共生機(jī)制的進(jìn)一步建立，探討適用于閩臺(tái)鄉(xiāng)村生態(tài)發(fā)展的模式（見(jiàn)圖 1），加強(qiáng)閩臺(tái)項(xiàng)目的合作，加強(qiáng)鄉(xiāng)村之間的聯(lián)通建設(shè)，激發(fā)生態(tài)活力，引領(lǐng)生態(tài)提升，是當(dāng)前乃至未來(lái)必須加以思考的重點(diǎn)。

圖 1 鄉(xiāng)村生態(tài)治理模式探討示樣

3.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)理解政策內(nèi)在

通常而言，政策的出臺(tái)是基于解決某個(gè)問(wèn)題，這一問(wèn)題需要上升到公共問(wèn)題層面。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的提出不僅是為了美化或者宣傳某一村落獨(dú)有的美麗，更重要的是進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提升等層面。政府部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)清政策最基本的是為了處理何種層面的問(wèn)題，追尋政策價(jià)值本身。

3.2 確立適用型生態(tài)管理?xiàng)l約律法

雖說(shuō)條約律法的轄制具有強(qiáng)制性，有時(shí)未必能夠起到理想效果，但作為治理模式的制度基礎(chǔ)，能夠起到有效的保障作用。確立一種適用于鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)的法律機(jī)制，需要設(shè)立試行的法規(guī)進(jìn)行驗(yàn)證，并針對(duì)律法的不足，提出建設(shè)意見(jiàn)。律法條約根據(jù)實(shí)際變動(dòng)，能夠增強(qiáng)生態(tài)建設(shè)機(jī)制體制活力，更利于發(fā)揮法律政策本身的教育和指引作用。福建省除了出臺(tái)大方針、大政策外，也要出臺(tái)相關(guān)的保障性法規(guī)，加強(qiáng)法律之間的連貫性，避免政策無(wú)法執(zhí)行，或者政策效果低下。臺(tái)灣地區(qū)一貫堅(jiān)持法規(guī)連貫性，一些法規(guī)制度的保障措施也要保持積極跟進(jìn)，對(duì)于環(huán)境的變化也應(yīng)當(dāng)注意；生態(tài)工程措施的法治化也當(dāng)加以監(jiān)督。

3.3 將社區(qū)理念運(yùn)用于鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)

社區(qū)自身具備的無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)應(yīng)當(dāng)予以巧妙利用，自主處理政府當(dāng)局所不能顧暇的焦點(diǎn)問(wèn)題。臺(tái)灣地區(qū)的社區(qū)建設(shè)在農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)建設(shè)得更為完善，其中主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)村住戶分塊分區(qū)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，而非由單個(gè)村委自治或是村干部全面主管。臺(tái)灣地區(qū)的社區(qū)建設(shè)為農(nóng)村的生態(tài)治理奠定了使其區(qū)域化、自主化的基礎(chǔ)。福建省在農(nóng)村可以通過(guò)社區(qū)化管理，減少大范圍治理的難度，使得村民能夠更為自覺(jué)地參與鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)。通過(guò)每一個(gè)小區(qū)的自主管理、自主建設(shè)、自主愛(ài)護(hù)行為，保障鄉(xiāng)村治理落到實(shí)處，避免喊口號(hào)式的政策作為。

3.4 鼓勵(lì)協(xié)作型組織參與

臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)會(huì)組織對(duì)于生態(tài)治理發(fā)揮了其組織優(yōu)勢(shì)，在調(diào)動(dòng)村民積極性和引導(dǎo)村民觀念變化的工作中頗有成效。當(dāng)前，福建鄉(xiāng)村地區(qū)居民的生態(tài)意識(shí)停留在表層，一些人可能還缺乏普遍的環(huán)保常識(shí)，在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)依然制造了大量的固體垃圾。通過(guò)鄉(xiāng)村環(huán)保組織帶動(dòng)村民觀念教育，引導(dǎo)村民種植技術(shù)轉(zhuǎn)變不失為好的做法。在這方面，兩岸的相關(guān)組織可以加強(qiáng)交流與項(xiàng)目的合作，實(shí)現(xiàn)聯(lián)通發(fā)展。

3.5 生態(tài)旅游發(fā)展減緩農(nóng)業(yè)生產(chǎn)壓力

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要摒棄原先粗放的經(jīng)營(yíng)模式，應(yīng)當(dāng)在轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、改進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的基本目標(biāo)上突出環(huán)保與生態(tài)兩大要點(diǎn)。農(nóng)業(yè)新型發(fā)展的創(chuàng)新點(diǎn)在于發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，主要是保證可循環(huán)和保證土地資源利用上的可流轉(zhuǎn)性。臺(tái)灣地區(qū)可繼續(xù)發(fā)揮生態(tài)旅游模式，引領(lǐng)游客進(jìn)行臺(tái)灣鄉(xiāng)村體驗(yàn)游；另外鄉(xiāng)村居民可通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所具備的獨(dú)有文化進(jìn)行對(duì)外宣傳等。福建鄉(xiāng)村要在保障鄉(xiāng)村居民生活水平的基礎(chǔ)上，改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，提升種植工藝；山林地區(qū)的梯田生態(tài)可加以保護(hù)，發(fā)揮鄉(xiāng)村山林秀美的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)逐步發(fā)展有自己鄉(xiāng)村代表性的產(chǎn)業(yè)。

3.6 加強(qiáng)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

投建垃圾清潔、污水處理、江河治理等工程，對(duì)污染源進(jìn)行全面排查。愛(ài)護(hù)自然景觀，鞏固山林防護(hù)，預(yù)防高山村落水土流失。在道路兩旁建立綠色帶，加強(qiáng)農(nóng)村園林建設(shè)，開(kāi)發(fā)園林景觀帶；開(kāi)發(fā)種植性景觀觀賞項(xiàng)目，開(kāi)展綠色食品基地建設(shè)；建設(shè)山間防護(hù)林，形成生態(tài)綠網(wǎng)屏障。

［1］ 許標(biāo)文，劉榮章，曾玉榮.臺(tái)灣“自下而上”鄉(xiāng)村發(fā)展政策的演進(jìn)及其啟示［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2014（4）： 37-42， 111.

［2］ 陳彤.海峽兩岸“鄉(xiāng)村再造”的比較與借鑒［J］.亞太經(jīng)濟(jì)，2015（3）：98-104.

［3］ 陳小英.福建鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)升級(jí)路徑研究——閩臺(tái)鄉(xiāng)村旅游的“成長(zhǎng)差距”比較［J］.福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版），2015（7）：172-176.

［4］ 袁方成.當(dāng)前兩岸鄉(xiāng)村治理的新理念、新階段和新動(dòng)向［J］.社會(huì)主義研究，2011（6）：59-63.