劉軼鋒

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

混合公共物品、政府定位與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展

劉軼鋒

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的物品屬性，關(guān)系到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域中政府的定位，同時(shí)，也關(guān)系到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。文章通過(guò)梳理薩繆爾森等經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)物品屬性的定義，分析了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的物品屬性。研究發(fā)現(xiàn)：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)本質(zhì)上是一種混合公共物品。因此，政府應(yīng)該明確自身定位，著力構(gòu)建公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、扶持弱勢(shì)老人及完善市場(chǎng)聲譽(yù)機(jī)制，更好地促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展。

混合公共物品；政府定位；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

一、問(wèn)題的提出

傳統(tǒng)社會(huì)，家庭具備生產(chǎn)、消費(fèi)、撫育和贍養(yǎng)的內(nèi)在功能，構(gòu)成一個(gè)自給自足的小單元。就家庭贍養(yǎng)功能而言，中國(guó)與西方親子關(guān)系最大的區(qū)別在于特別強(qiáng)調(diào)子女的贍養(yǎng)義務(wù)［1］。在傳統(tǒng)養(yǎng)老模式下，老人重視代際之間居住距離與生育兒子的數(shù)量?！案改冈诓贿h(yuǎn)游”“養(yǎng)兒防老”等古語(yǔ)說(shuō)明了傳統(tǒng)家庭中老人根深蒂固的養(yǎng)老觀念。然而隨著人口的迅速發(fā)展、社會(huì)分工日益細(xì)化及科學(xué)技術(shù)的快速進(jìn)步，家庭自給自足的內(nèi)生結(jié)構(gòu)逐漸瓦解，家庭功能漸漸由社會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。家庭贍養(yǎng)功能也不例外，在我國(guó)家庭結(jié)構(gòu)迅速縮小的情況下，子女有限的時(shí)間、精力與經(jīng)濟(jì)實(shí)力已無(wú)法承擔(dān)日益加重的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)。盡管我國(guó)老年人“養(yǎng)兒防老”觀念仍占主導(dǎo)地位，但社會(huì)化養(yǎng)老替代家庭養(yǎng)老則是時(shí)代發(fā)展的必然產(chǎn)物［2］。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的重要供給者，其憑借專業(yè)化的經(jīng)營(yíng)模式擁有巨大潛力成為推動(dòng)未來(lái)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的主力軍。因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展對(duì)健全我國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老體系，實(shí)現(xiàn)老人“老有所養(yǎng)”具有深遠(yuǎn)意義。

學(xué)術(shù)界對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)研究最早始于20世紀(jì)末，他們意識(shí)到了人口老齡化背景下家庭養(yǎng)老已經(jīng)不能夠?yàn)槔先颂峁┳銐虻酿B(yǎng)老保障。為了適應(yīng)家庭結(jié)構(gòu)的變化，我國(guó)應(yīng)興建更多的老年社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，用來(lái)彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老功能的不足［3］。因此，學(xué)者們提出了福利事業(yè)社會(huì)化的概念，并認(rèn)為應(yīng)建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的社會(huì)福利體系［4］［5］。隨著學(xué)者在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域研究的不斷深入，不同學(xué)者對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是否應(yīng)該營(yíng)利也有了不同的認(rèn)識(shí)，并引起了一定的爭(zhēng)議。一部分學(xué)者認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以具有營(yíng)利性。吳玉韶［6］認(rèn)為在未來(lái)養(yǎng)老服務(wù)需求量增加的背景下，政府減少干預(yù)，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)充分利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可以有效提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給數(shù)量和質(zhì)量。范西瑩［7］［8］認(rèn)為政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持政策非營(yíng)利性的限制，導(dǎo)致目前我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在“結(jié)構(gòu)性失衡”現(xiàn)象。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施完善，但一床難求，無(wú)法滿足老人的有效需求。然而，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施較差，床位空置率也比較高。而解決我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“結(jié)構(gòu)性失衡”關(guān)鍵在于政府要加大對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入，不論何種養(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式，都應(yīng)一視同仁，采取同樣的扶持政策。相反，另外一部分學(xué)者則認(rèn)為我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不應(yīng)該以營(yíng)利為目的。穆光宗［9］批評(píng)了現(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)過(guò)分市場(chǎng)化的傾向，他認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該定位于社會(huì)企業(yè)，由政府主導(dǎo)，以滿足老人養(yǎng)老需求為宗旨，而不應(yīng)以營(yíng)利為終極目標(biāo)。一些學(xué)者持類似的看法，康蕊和呂學(xué)靜［10］認(rèn)為目前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)很不成熟，建議借鑒美、日兩國(guó)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的治理經(jīng)驗(yàn)，將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的突破口。董紅亞［11］認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)應(yīng)該從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)本身非營(yíng)利定位出發(fā)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的這種性質(zhì)決定了其無(wú)法采用市場(chǎng)的手段營(yíng)利。同時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是否應(yīng)該營(yíng)利也影響了政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位，會(huì)出現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)惠政策無(wú)法落實(shí)的現(xiàn)象。本研究認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是否應(yīng)該營(yíng)利的爭(zhēng)議關(guān)鍵在于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域中政府所發(fā)揮的職能。而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域中政府職能邊界的確定關(guān)鍵在于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)本身屬性的判斷。周清［12］根據(jù)薩繆爾森公共物品的判斷方法認(rèn)為，雖然養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)技術(shù)上可以達(dá)到排他，但法律上不可排他，同時(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)在達(dá)到一定程度時(shí)會(huì)產(chǎn)生“擁擠成本”，故將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所提供的養(yǎng)老服務(wù)視為準(zhǔn)公共物品。江燕娟和李放［13］則認(rèn)為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不以營(yíng)利為目的，其所提供的養(yǎng)老服務(wù)具有準(zhǔn)公共物品特征，而由市場(chǎng)提供的個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)則是私人產(chǎn)品。

本文認(rèn)為一些將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)定義為準(zhǔn)公共物品的學(xué)者對(duì)公共物品的理解尚有偏差。而且，目前學(xué)界對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬性尚缺乏清晰、系統(tǒng)的定義。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)屬性為何，關(guān)系到明晰養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域中政府的職能邊界，同時(shí)，也關(guān)系到政府如何促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。因此，本研究將從薩繆爾森、布坎南、馬斯格雷夫等經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)于公共物品及私人物品的定義出發(fā)，判斷養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的物品屬性，并厘清養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域政府與市場(chǎng)的邊界，分析現(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域存在的問(wèn)題。以期為我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供一些借鑒意義。

二、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)物品屬性分析

（一）公共物品與私人物品

最早詳細(xì)論述私人物品與公共物品屬性的經(jīng)濟(jì)學(xué)家是保羅·薩繆爾森，在其《公共開(kāi)支的純理論》一文中，首次將物品分為私人消費(fèi)品與集體消費(fèi)品，其中集體消費(fèi)品即指現(xiàn)今公共物品的概念，并指出集體消費(fèi)品具有“非競(jìng)爭(zhēng)性”的特點(diǎn)。即任何一個(gè)消費(fèi)者對(duì)此消費(fèi)品的消費(fèi)等于消費(fèi)品總的消費(fèi)量［14］。后來(lái)，德國(guó)著名公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬斯格雷夫在薩繆爾森基礎(chǔ)上，將“非競(jìng)爭(zhēng)性”的特點(diǎn)表述為“一個(gè)消費(fèi)者享用消費(fèi)利益時(shí)并不妨礙另一位消費(fèi)者的利益，那么排斥其中任何一個(gè)消費(fèi)者都是沒(méi)有效率的”。在馬斯格雷夫?qū)参锲贰胺歉?jìng)爭(zhēng)性”的論述中，首次提出了私人產(chǎn)品“排斥原則”。馬斯格雷夫認(rèn)為市場(chǎng)只能在發(fā)生“排斥原則”的情況下發(fā)生作用，亦即消費(fèi)者因付費(fèi)而形成消費(fèi)，而消費(fèi)者未付費(fèi)時(shí)，則被排斥。這樣，消費(fèi)者才能彼此通過(guò)價(jià)格來(lái)表達(dá)自己的偏好，廠商通過(guò)“排斥原則”對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行收費(fèi)從而獲取利潤(rùn)，最終達(dá)成市場(chǎng)均衡。然而在公共物品領(lǐng)域，“排斥原則”并不適用，某一消費(fèi)者并不需要付費(fèi)便可享受公共物品，也就是說(shuō)，公共物品提供者并不能根據(jù)付費(fèi)情況將未付費(fèi)的消費(fèi)者排除在公共物品利益的享受者之外。于是，馬斯格雷夫［15］在薩繆爾森的基礎(chǔ)上將“非排斥性”賦予到公共物品的特征中來(lái)。也就是說(shuō)，判斷公共物品非排他性的關(guān)鍵在于是否可以將任何人排除在公共物品的利益之外，既然無(wú)法排他或排他成本很高，那么此物品則為公共物品，在公共物品提供領(lǐng)域存在嚴(yán)重的“搭便車”現(xiàn)象，是造成市場(chǎng)失靈的主要原因之一?！胺歉?jìng)爭(zhēng)性”與“非排他性”也成為目前學(xué)者判斷物品屬性的主要方法。

此外，還有一些學(xué)者從產(chǎn)權(quán)或物品可分性定義了物品屬性。羅納德·科斯將公共物品與產(chǎn)權(quán)不明晰聯(lián)系起來(lái)?？扑拐J(rèn)為在私人物品的產(chǎn)權(quán)是明確的，所有者對(duì)私人物品擁有完全的產(chǎn)權(quán)，從而可以對(duì)未付費(fèi)者達(dá)到排他。而在公共物品領(lǐng)域，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)的不明確導(dǎo)致“排他性”無(wú)法實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，布坎南［16］按照消費(fèi)者從物品中獲得利益的“可分性”來(lái)判斷該物品屬于公共物品還是私人物品。他認(rèn)為純公共物品產(chǎn)生的收益是不可分的，而純私人物品產(chǎn)生的收益則可分。而公共物品產(chǎn)生利益的不可分意味著成員的公共物品消費(fèi)行為都相互影響。這樣，消費(fèi)者可以通過(guò)“搭便車”享受到公共物品收益。私人物品則不存在這種情況，私人物品的消費(fèi)收益是可分的，因此，可以通過(guò)使用者付費(fèi)以促進(jìn)組織分配功能的發(fā)揮。

綜合各位經(jīng)濟(jì)學(xué)家觀點(diǎn)可知，判斷某一物品屬于公共物品還是私人物品主要考慮其是否滿足競(jìng)爭(zhēng)性、排他性、產(chǎn)權(quán)明晰與利益可分割性（見(jiàn)表1）。同時(shí)值得注意的是，此方法基于物品客觀層面進(jìn)行考察，而不考慮物品供給制度本身對(duì)物品屬性的影響。因此，我們可以根據(jù)薩繆爾森、馬斯格雷夫、布坎南等經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)產(chǎn)品屬性的分析來(lái)判斷養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的屬性。

表1　　物品屬性的判定方法

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的內(nèi)涵

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)的成本不僅僅包含床位成本，給老人提供的吃、住、醫(yī)、護(hù)等服務(wù)同樣需要耗費(fèi)成本，老人每消費(fèi)一單位的養(yǎng)老服務(wù)便會(huì)產(chǎn)生一單位的養(yǎng)老成本，同時(shí)，所有享受養(yǎng)老服務(wù)的老人構(gòu)成了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體的消費(fèi)量。由此可以得出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)具有“競(jìng)爭(zhēng)性”。老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在繳納一定費(fèi)用的前提下享受養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資者完全可以通過(guò)設(shè)置價(jià)格來(lái)排斥未繳費(fèi)的老人入住。所以，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)并不具有“非競(jìng)爭(zhēng)性”與“非排他性”。另外，老人作為養(yǎng)老服務(wù)的需求者，其在養(yǎng)老服務(wù)中獲得的滿足感是基于自身的感受，是其養(yǎng)老權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。而未繳納費(fèi)用的老人則無(wú)法享受養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)，無(wú)法從享受養(yǎng)老服務(wù)的老人中“搭便車”。因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供給老人的養(yǎng)老服務(wù)是產(chǎn)權(quán)明晰的。因?yàn)槔先藦酿B(yǎng)老機(jī)構(gòu)所獲得效用是產(chǎn)權(quán)明晰的，所以其效用是可以分割的，具有了“利益可分割性”。

通過(guò)薩繆爾森等經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)產(chǎn)品屬性的分析來(lái)看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)具有“競(jìng)爭(zhēng)性”“排他性”的特點(diǎn)。同時(shí)，其產(chǎn)權(quán)明晰且產(chǎn)生的利益也是可以分割的。但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)并不能簡(jiǎn)單判斷其為一種純私人物品，因?yàn)槠浔旧磉€存在一定的社會(huì)效益。

老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅滿足了自身的養(yǎng)老需求，在某種意義上也把子女從傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)義務(wù)中解脫出來(lái)，使其在社會(huì)化大生產(chǎn)中投入更多的精力，促進(jìn)了社會(huì)的繁榮發(fā)展。同時(shí)，通過(guò)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，老人的基本養(yǎng)老福利權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定?；诖耍先讼M(fèi)的養(yǎng)老服務(wù)在一定程度上體現(xiàn)了社會(huì)效益，具有正的外部性。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)生的社會(huì)效益具有“非競(jìng)爭(zhēng)性”“非排他性”的特點(diǎn)，而且其產(chǎn)權(quán)不明晰，社會(huì)效益無(wú)法準(zhǔn)確分割到每一個(gè)社會(huì)成員。

雖然從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)客觀屬性來(lái)看，其具有私人物品的特征，然而其產(chǎn)生的社會(huì)效益則具有公共物品的特征，按馬斯格雷夫的觀點(diǎn)來(lái)看，這是私人物品與公共物品的一種混合形態(tài)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)本質(zhì)上是一種私人物品，但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的消費(fèi)會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生正的外部性。因此，我們可以將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)定義為混合公共物品。

三、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域中政府職能的“錯(cuò)位”與“失位”

（一）我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展及模式分類

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展緊密伴隨著經(jīng)濟(jì)制度改革的不斷深化。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最早可以追溯到新中國(guó)成立初期的生產(chǎn)教養(yǎng)院。在整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期下，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)完全由政府管控。1978年實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家開(kāi)始以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思維開(kāi)展社會(huì)福利工作。1993年，中央開(kāi)始明確鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到非營(yíng)利性事業(yè)單位的建設(shè)中來(lái)，這個(gè)時(shí)期誕生了民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府漸漸放開(kāi)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利限制。2012年，《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)》的出臺(tái)，標(biāo)志著民辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（簡(jiǎn)稱民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）可以以法人身份進(jìn)行登記，開(kāi)始擁有了合法地位。我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式從政府單一管控逐漸發(fā)展為公辦、民辦非營(yíng)利、民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)三種模式并存的形態(tài)。

（二）我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)主體與問(wèn)題

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)兼具私人物品與公共物品特點(diǎn)，其私人物品屬性說(shuō)明養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以通過(guò)使用者服務(wù)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。即可以由市場(chǎng)主導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為我國(guó)朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，擁有巨大的發(fā)展前景，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資者在獲取利潤(rùn)的同時(shí)也可以為老人提供更優(yōu)質(zhì)更專業(yè)的服務(wù)。然而目前我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展存在公辦與民辦、民辦非營(yíng)利與民辦營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間不均衡發(fā)展的現(xiàn)象。

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因?yàn)閾碛姓?cái)政資金支持，其硬件環(huán)境、醫(yī)療護(hù)理?xiàng)l件相對(duì)較好，收費(fèi)普遍也較為低廉。然而，競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)缺乏，激勵(lì)作用不足卻成為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最大的缺陷。首先，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因?yàn)闆](méi)有逐利的動(dòng)機(jī)，普遍運(yùn)營(yíng)效率低下，資金利用率不足。其次，一些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在浪費(fèi)資源的情況，一些地方政府投入巨資興建高檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因?yàn)橥度刖薮?，其價(jià)格也超出一般養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的平均水平，大部分老人并沒(méi)有享受到公共政策帶來(lái)的政策福利。再次，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)意識(shí)的缺乏，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的護(hù)理人員缺乏服務(wù)意識(shí)，對(duì)老人精神層面的關(guān)心不足。最后，在人口老齡化不斷加深，地方政府財(cái)政資金有限的背景下，通過(guò)興建公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的方式難以滿足未來(lái)巨大的養(yǎng)老需求。

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要分為民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所獲取的利潤(rùn)不能再分配，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，非營(yíng)利性限制了投資主體的逐利行為，這也是民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的局限所在。而民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)在于投資者為了獲取利潤(rùn)，較其他主體更為注重老人的消費(fèi)體驗(yàn)，更加注重機(jī)構(gòu)效率的提高。然而在現(xiàn)實(shí)中民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在獲取政府政策資源中居于弱勢(shì)，同時(shí)在一些地方一些基本的優(yōu)惠政策又難以落實(shí)。這些因素致使民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成本居高不下，在與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，價(jià)格又不占優(yōu)勢(shì)。因此在微利、保本、甚至虧損狀態(tài)下經(jīng)營(yíng)的民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在硬件設(shè)施等方面較其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式有較大差距，只能采取“低端化發(fā)展”的策略。民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資者也意識(shí)到未來(lái)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的巨大市場(chǎng)，但政策扶持資源的缺乏成為民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)展的阻礙。

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在政策扶持資源獲取方面處于強(qiáng)勢(shì)地位，擁有更好的社會(huì)地位和聲譽(yù)。這造成多地公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位緊張，一些條件較好的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要排隊(duì)入住。反觀民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因居于弱勢(shì)地位，硬件條件較差，各方面管理制度不健全，床位卻有大量空置。同時(shí)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)入住老人可以擁有更強(qiáng)的選擇性，收入較低或健康程度較差的弱勢(shì)老人被公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)排斥在外。政府對(duì)待公辦與民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不同政策，混淆了政府與市場(chǎng)的作用，人為造成了公辦與民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的沖突，反而有損弱勢(shì)老人的利益，背離了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的托底職能。

（三）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展中的政府作用

圖1是老人消費(fèi)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的成本收益曲線，橫軸代表市場(chǎng)中老人消費(fèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)數(shù)量，縱軸代表養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)水平。D1代表老人享受養(yǎng)老服務(wù)帶來(lái)的私人邊際收益，D2代表社會(huì)從中得到的邊際收益。S代表老人享受養(yǎng)老服務(wù)所付出的邊際成本。老人在享受養(yǎng)老服務(wù)時(shí)不僅滿足其本人的需求，同時(shí)還具有一定的外部性，給社會(huì)帶來(lái)了效益，所以圖中D1小于D2。當(dāng)消費(fèi)水平滿足社會(huì)邊際效益與邊際成本相等時(shí)的均衡消費(fèi)水平Q2時(shí)，達(dá)到了帕累托最優(yōu)。而僅考慮私人邊際收益時(shí)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的均衡消費(fèi)水平為Q1，小于達(dá)到帕累托最優(yōu)時(shí)的消費(fèi)水平。即老人所享受的養(yǎng)老服務(wù)數(shù)量過(guò)低，造成了效率損失。因此，基于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)正的外部性，需要政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)與扶持。

圖1

國(guó)家和地方政府意識(shí)到了未來(lái)老年人口的快速增長(zhǎng)給養(yǎng)老服務(wù)帶來(lái)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，也給予了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一定的政策扶持，在一定程度上促進(jìn)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。按類型劃分，直接作用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策大致可以歸納為行政事業(yè)性收費(fèi)減免、資金補(bǔ)貼、土地政策、稅收優(yōu)惠四類。其中資金補(bǔ)貼包括對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的一次性建設(shè)、擴(kuò)建補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。稅收優(yōu)惠包括營(yíng)利稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、企業(yè)所得稅的部分或全部免除，還包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用電、用氣、用熱的價(jià)格優(yōu)惠。土地政策是指可以享受政府無(wú)償劃撥土地的權(quán)利。

自2013年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》出臺(tái)以來(lái)，各省市自治區(qū)直轄市在2014年也陸續(xù)出臺(tái)了加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策性文件。通過(guò)查閱近幾年來(lái)30個(gè)省市自治區(qū)（港澳臺(tái)，西藏除外）民政廳、局網(wǎng)站公布的對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持的政策文件，發(fā)現(xiàn)不同的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式獲取的政策扶持資源存在差異（如表2所示）。在國(guó)務(wù)院出臺(tái)的意見(jiàn)中詳細(xì)規(guī)定了民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行政事業(yè)性收費(fèi)減半、土地有償供給、免除營(yíng)業(yè)稅等政策性優(yōu)惠。

表2　不同養(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式獲取地方政府扶持資源情況

而民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前享受和公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同樣的政策待遇：土地由國(guó)家無(wú)償劃撥，免征營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅、企業(yè)所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，行政事業(yè)性收費(fèi)全部免除。對(duì)于政府資金補(bǔ)貼而言，主要由各級(jí)地方政府籌資并組織實(shí)施，各地政策不盡相同，民辦非營(yíng)利和公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在各地均可享受全部項(xiàng)目的資金補(bǔ)貼。然而，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能享受的待遇水平則有所降低，北京、重慶兩地對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)予以建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，天津市民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能享受運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。吉林省民政廳發(fā)文規(guī)定民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以享受建設(shè)補(bǔ)貼，而長(zhǎng)春市民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻無(wú)法享受市級(jí)的資金補(bǔ)貼。其余26個(gè)省市自治區(qū)的民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均無(wú)法享受資金補(bǔ)貼。一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為了獲取補(bǔ)貼不得不選擇在民政部門登記成為民辦非營(yíng)利組織，然而其運(yùn)營(yíng)主要還是為了獲取利潤(rùn)。

綜上所述，由于長(zhǎng)期以來(lái)政府認(rèn)為民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并不具有公益性的特點(diǎn)，非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（包括公辦與民辦非營(yíng)利）與民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在政府政策獲取方面處于不平等地位。然而，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然是以營(yíng)利為目的的獨(dú)立市場(chǎng)主體，但其在獲取利潤(rùn)的過(guò)程中也為老人及其家庭以及整個(gè)社會(huì)帶來(lái)了一定的外部性，在這個(gè)層面上，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同樣具有一定的公益性。政府給予非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更多的政策資源擠壓了民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的生存空間，人為地造成了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域中的二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建了一種不公平的市場(chǎng)環(huán)境。這是政府職能的一種“錯(cuò)位”。民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然享受到行政事業(yè)性收費(fèi)減免和稅收優(yōu)惠，但享受的幅度與民辦非營(yíng)利與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還存在差距。在目前我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展還不成熟的情況下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)業(yè)只能依賴民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展與完善。然而，政府對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持的缺失，在一定程度上又體現(xiàn)了政府職能的一種“缺位”。民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為未來(lái)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的主要供給者，其發(fā)展的好壞在一定程度上關(guān)乎未來(lái)我國(guó)老人晚年生活質(zhì)量和幸福感。因此，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域中政府所扮演的角色需要轉(zhuǎn)變，破解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域中的“二元結(jié)構(gòu)”，構(gòu)建公平的市場(chǎng)環(huán)境，彌補(bǔ)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的政策性差距，同時(shí)履行好“監(jiān)管者”與“托底者”的職能。

四、政府職能轉(zhuǎn)變的方向

（一）構(gòu)建公平的市場(chǎng)環(huán)境

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)本質(zhì)上是一種混合公共物品，具有外溢性的私人物品，這說(shuō)明以市場(chǎng)為主體來(lái)興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)完全是有效率的。我國(guó)目前公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相對(duì)于民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，擁有更多的財(cái)政支持。然而，因?yàn)樽陨頉](méi)有營(yíng)利的動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致對(duì)其激勵(lì)不足，效率低下，加重了財(cái)政的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也無(wú)法滿足社會(huì)的養(yǎng)老需求。反觀民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其更為注重自身效率的提高，在面對(duì)未來(lái)養(yǎng)老服務(wù)的巨大需求時(shí)，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將成為未來(lái)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的主力軍。然而在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的打壓下，其生存現(xiàn)狀并不樂(lè)觀。政府職能的“錯(cuò)位”造成了目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域二元結(jié)構(gòu)，不利于未來(lái)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。解決目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不均衡發(fā)展的辦法就是政府職能“歸位”，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)退出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)交給更有生命力的民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來(lái)做。一方面可以構(gòu)建公平的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促進(jìn)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，同時(shí)，也可以解決公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府之間“父與子”關(guān)系而造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（二）加大對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)助，使其成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主體

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)保障了入住老人的養(yǎng)老需求，有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定，養(yǎng)老服務(wù)本身會(huì)產(chǎn)生一定的正外部性。若不考慮正外部性的存在則會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)不足或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給不足，這就需要將養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)效益考慮進(jìn)來(lái)，政府應(yīng)給予養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或入住老人財(cái)政補(bǔ)貼，提高養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)量或供給量，從而達(dá)到帕累托最優(yōu)。民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為未來(lái)養(yǎng)老服務(wù)的供給主體，各級(jí)地方政府應(yīng)該加大對(duì)其扶持力度，破除養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不能以營(yíng)利為目的觀念，給予民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一定的建設(shè)補(bǔ)貼與運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，改變民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前的生存困境。同時(shí)，政府的補(bǔ)貼措施需更加多元化，采取轉(zhuǎn)移支付或政府購(gòu)買等手段對(duì)入住老人進(jìn)行補(bǔ)貼，提高老人的收入水平或降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的繳費(fèi)水平。采取“補(bǔ)供方”與“補(bǔ)需方”兩種手段使更多的投資者將資金投入到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)中來(lái)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的繁榮發(fā)展。

（三）履行對(duì)弱勢(shì)老人的“托底”職能

一些收入并不高，身體健康狀況較差，子女因意外狀況過(guò)世或不在身邊的老人因?yàn)轲B(yǎng)老資本的匱乏在老年人群體中處于弱勢(shì)地位。他們的養(yǎng)老需求較其他老年人群體更為強(qiáng)烈。然而，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要由市場(chǎng)主導(dǎo)的情況下，一些民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出于成本的考慮可能會(huì)拒絕接納身體情況較差，消費(fèi)水平低的老人入住，這部分弱勢(shì)老人的養(yǎng)老需求可能無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)的手段得到滿足，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域，政府有義務(wù)履行其“托底”職能。政府可以通過(guò)資格審查，準(zhǔn)確識(shí)別出這部分群體。一方面，運(yùn)用政府購(gòu)買的方式，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)免費(fèi)贈(zèng)予這部分弱勢(shì)老人；另一方面，從競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)退出的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也可以免費(fèi)吸納接收這部分弱勢(shì)老人來(lái)居住，通過(guò)多種手段履行政府的“托底”職能，保障弱勢(shì)老人的養(yǎng)老權(quán)利。

（四）建立市場(chǎng)聲譽(yù)機(jī)制，監(jiān)督并引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)聲譽(yù)機(jī)制的健全有利于完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)機(jī)制，構(gòu)建有序的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)秩序。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)聲譽(yù)機(jī)制是對(duì)機(jī)構(gòu)自身的約束。相對(duì)于監(jiān)管而言，政府更應(yīng)該培育與發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“自律”作用，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更加注重自身聲譽(yù)，更加重視自身服務(wù)水平的提高。建立完善的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)聲譽(yù)機(jī)制，政府要實(shí)現(xiàn)從“干預(yù)”到“協(xié)助”的轉(zhuǎn)變。應(yīng)采取一定措施鼓勵(lì)地方養(yǎng)老機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)的建設(shè)。一方面，協(xié)會(huì)發(fā)揮政府與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間溝通的橋梁作用；另一方面養(yǎng)老機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)的存在也是促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自治的方式之一，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從原來(lái)被動(dòng)的建設(shè)者向完整的獨(dú)立市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)變，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)真正適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，政府應(yīng)該對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持的政策進(jìn)行評(píng)估。一是要建立政策扶持的進(jìn)入退出機(jī)制，對(duì)政策扶持對(duì)象進(jìn)行嚴(yán)格審查，杜絕養(yǎng)老機(jī)構(gòu)詐騙、套取國(guó)家補(bǔ)貼的行為出現(xiàn)；二是要對(duì)扶持政策的效果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，考察其是否起到了相應(yīng)的作用，是否促進(jìn)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，并以反饋的評(píng)估結(jié)果為依據(jù)，對(duì)下一個(gè)周期的政策進(jìn)行調(diào)整。

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（責(zé)任編輯：車碧云）

劉軼鋒（1994-），男，山西晉城人，碩士研究生，研究方向：社會(huì)保障、社會(huì)政策。