陳玉峰

迅猛發(fā)展的網(wǎng)約車行業(yè)亟需立法明晰，而因傳統(tǒng)的出租車行業(yè)壟斷利益以及巨大的出行市場(chǎng)，立法過(guò)程亦充滿博弈。

近60歲的葉楓（化名）終于不用擔(dān)心自己開(kāi)的是“黑車”了。

網(wǎng)約車新規(guī)公布當(dāng)天，葉楓所在專車司機(jī)微信群中討論熱烈，不少司機(jī)“松了一口氣”。

7月28日，先后醞釀近兩年的《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）同時(shí)出臺(tái)，備受關(guān)注的網(wǎng)約車合法地位首次確立，今后的營(yíng)運(yùn)將“有規(guī)可循”。

放眼世界，對(duì)網(wǎng)約車這種新興事物的管理是監(jiān)管者所面臨的難題，但中國(guó)這一次走在了世界前列。

網(wǎng)約車這一新的業(yè)態(tài)從出生到現(xiàn)在，不過(guò)四年時(shí)間。期間因法律缺位，網(wǎng)約車性質(zhì)不明，一方面一些出租車司機(jī)因面臨“飯碗”被搶而罷工抗議，另一方面網(wǎng)約車企業(yè)的融資又屢創(chuàng)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)新高，監(jiān)管部門(mén)出臺(tái)的政策也不斷引起爭(zhēng)議。

這種背景下，行業(yè)亟需立法明晰，而因傳統(tǒng)的出租車行業(yè)壟斷利益以及巨大的出行市場(chǎng)，立法過(guò)程亦充滿博弈。

從去年10月10日交通部發(fā)布網(wǎng)約車征求意見(jiàn)稿到新規(guī)頒布，近十個(gè)月的時(shí)間，可謂充滿艱辛與不易——此前征求意見(jiàn)稿中爭(zhēng)議極大的車輛性質(zhì)、報(bào)廢年限、平臺(tái)與司機(jī)是否簽訂勞動(dòng)合同、價(jià)格等條款，在《暫行辦法》中均做出讓步和調(diào)整，業(yè)界和學(xué)界對(duì)于新規(guī)的評(píng)價(jià)頗高，網(wǎng)約車新規(guī)超出期待。

傳統(tǒng)出租車行業(yè)受沖擊

四年前，家住北京昌平的葉楓時(shí)常徘徊在地鐵口“拉活”，“那會(huì)兒開(kāi)‘黑車，一天150元，中午之前就回家了?！蓖诵葜?，駕齡30年的葉楓一直開(kāi)“黑車”，直到有朋友推薦他使用打車軟件。如今他開(kāi)著兩年前新?lián)Q的車，熟練地使用各種打車軟件，穿梭在北京城區(qū)的街道。

2012年，智能手機(jī)逐漸普及，零零星星的打車軟件開(kāi)始進(jìn)入民眾視野。

最早時(shí)期的軟件“滴滴”、“快的”、“大黃蜂”、“搖搖招車”、“嘟嘟”、“e達(dá)”、“打車小秘”等多達(dá)30多家，經(jīng)過(guò)兩年多的廝殺，滴滴從眾多打車軟件中脫穎而出，逐漸坐上了市場(chǎng)的頭把交椅，隨后開(kāi)展補(bǔ)貼大戰(zhàn)，在資本的廝殺中，最終，市場(chǎng)選擇了滴滴、Uber、易道專車和神州專車等少數(shù)企業(yè)。

2016年3月1日，易觀智庫(kù)發(fā)布《中國(guó)專車市場(chǎng)趨勢(shì)預(yù)測(cè)報(bào)告》顯示，2015年全年滴滴專車在用戶覆蓋率及訂單占比方面均以八成的份額保持絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，并呈現(xiàn)出持續(xù)增長(zhǎng)的特征。2015年全年專車交易規(guī)模為370.6億元人民幣，表現(xiàn)出了強(qiáng)勁的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，截至今年5月，滴滴出行有超過(guò)500萬(wàn)司機(jī)和3億注冊(cè)用戶，而滴滴出行只是目前網(wǎng)約車的平臺(tái)之一。

然而，與“共享經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物”的身份不匹配的是，網(wǎng)約車始終未脫掉被冠以“非法營(yíng)運(yùn)”的帽子。

事實(shí)上，在網(wǎng)約車誕生之前，出行市場(chǎng)中類似的只有出租車，反之就是非法營(yíng)運(yùn)的“黑車”，私家車要進(jìn)入出租車行業(yè)，并不容易。

按照既有規(guī)定，出租車合法營(yíng)運(yùn)需要具備道路運(yùn)輸許可證以及出租汽車經(jīng)營(yíng)許可證，二者缺一不可，否則構(gòu)成非法營(yíng)運(yùn)。

根據(jù)《道路運(yùn)輸條例》規(guī)定，從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的需要向道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)持有道路運(yùn)輸許可證，并向工商行政機(jī)關(guān)辦理有關(guān)登記手續(xù)。

《城市出租汽車管理辦法》（后于2016年3月廢止）對(duì)于出租車營(yíng)運(yùn)規(guī)定了嚴(yán)格的條件，從事出租汽車經(jīng)營(yíng)的企業(yè)和個(gè)體工商戶需要向客運(yùn)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行申請(qǐng)審核。

該辦法對(duì)出租汽車經(jīng)營(yíng)企業(yè)、出租汽車個(gè)體工商戶以及出租汽車駕駛員也規(guī)定了一系列的嚴(yán)格條件：經(jīng)營(yíng)企業(yè)需要有符合規(guī)定要求的客運(yùn)車輛和相應(yīng)的資金、有符合規(guī)定要求的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、有符合規(guī)定要求的管理人員和駕駛員;駕駛員需要有常住戶口或者暫住證、有當(dāng)?shù)毓膊块T(mén)核發(fā)的機(jī)動(dòng)車駕駛證并有二年以上駕齡、要經(jīng)客運(yùn)服務(wù)職業(yè)培訓(xùn)并考核合格等等。

通常，地方政府會(huì)對(duì)上述法規(guī)進(jìn)行細(xì)化，形成符合地方情況的出租車管理門(mén)檻。

冗長(zhǎng)的審批程序以及極高的準(zhǔn)入門(mén)檻，使得出租車行業(yè)高度壟斷，在網(wǎng)約車誕生之前，許多地方在“黑市”中倒賣出租車牌照（運(yùn)營(yíng)權(quán)），一個(gè)牌照甚至被炒到數(shù)十萬(wàn)元。城市一度泛濫的“黑車”也正是在出租車高門(mén)檻的背景下應(yīng)運(yùn)而生。

“打車難”成為城市通病，網(wǎng)約車順勢(shì)而生占領(lǐng)市場(chǎng)，但因法律中并無(wú)這種新生事物的準(zhǔn)確定性，以至于其身份一度不明。

專車身份定性存疑

2014年底，上海率先確定專車為非法營(yíng)運(yùn)，隨后，沈陽(yáng)、北京也先后叫停專車服務(wù)。

2015年1月起，北京市交通執(zhí)法總隊(duì)首次公開(kāi)認(rèn)定私家車通過(guò)打車軟件接送乘客屬于非法營(yíng)運(yùn)。一旦被核實(shí)從事非法營(yíng)運(yùn)，提供服務(wù)的主體將收到2萬(wàn)元以內(nèi)的罰單。

“打車難”成為城市通病，網(wǎng)約車順勢(shì)而生占領(lǐng)市場(chǎng)，但因法律中并無(wú)這種新生事物的準(zhǔn)確定性，以至于其身份度不明。

2016年5月22日，太原市將滴滴快車、專車等列入“黑車”名單。6月3日，西安出租車司機(jī)用罷工的方式來(lái)抵制網(wǎng)約車，盡管此前滴滴、快的在上海獲國(guó)內(nèi)首張專車牌照，但上海大眾出租汽車公司致信交通運(yùn)輸部，投訴網(wǎng)約車不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

在沒(méi)有合法的身份之前，“未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可，擅自從事道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的，屬于違法行為”的規(guī)定，讓一些專車司機(jī)經(jīng)歷過(guò)被“釣魚(yú)”執(zhí)法、車輛被查扣罰款的情形，以及各地出租車司機(jī)罷工、專車司機(jī)騷擾乘客等負(fù)面消息頻見(jiàn)報(bào)端。

彼時(shí)，葉楓剛剛加入滴滴的司機(jī)隊(duì)伍，“那時(shí)候跟打游擊似的，機(jī)場(chǎng)、火車站、交管局等‘敏感地方不能去，萬(wàn)一被抓了，罰款平臺(tái)交一半、司機(jī)交一半?！?

2014年5月，國(guó)家交通運(yùn)輸部辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)手機(jī)軟件召車等出租汽車電召服務(wù)有序發(fā)展的通知（征求意見(jiàn)稿）》。兩個(gè)月后，該《通知》正式頒布。該《通知》要求，積極鼓勵(lì)支持人工電話召車、手機(jī)軟件召車、網(wǎng)絡(luò)約車等各類出租汽車電召服務(wù)方式協(xié)調(diào)發(fā)展，保障人民群眾享有均等化出行服務(wù)。這意味著，滴滴、快的等打車軟件獲得政策支持。

同年11月，時(shí)任交通運(yùn)輸部黨組成員、道路運(yùn)輸司司長(zhǎng)劉小明帶隊(duì)到滴滴調(diào)研“專車”業(yè)務(wù)的實(shí)際情況，并表示滴滴打車在智能交通領(lǐng)域作出的探索和成績(jī)，將推動(dòng)中國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2015年1月8日，交通運(yùn)輸部明確表態(tài)，“專車”服務(wù)對(duì)滿足運(yùn)輸市場(chǎng)高品質(zhì)、多樣化、差異性需求具有積極作用，但禁止私家車接入平臺(tái)參與經(jīng)營(yíng)。

2015年1月7日，濟(jì)南專車司機(jī)陳超使用滴滴打車軟件，將兩名乘客送至濟(jì)南西客站，被濟(jì)南市客管中心的執(zhí)法人員認(rèn)定為非法營(yíng)運(yùn)，罰款2萬(wàn)元。因不服處罰決定，陳超向濟(jì)南市中區(qū)法院提起行政訴訟，要求濟(jì)南市客管中心撤銷處罰。因案件涉及“專車是否合法”問(wèn)題，被稱為“專車第一案”。

該案的宣判在第四次延期后不久迎來(lái)網(wǎng)約車新規(guī)，網(wǎng)約車被合法化，陳超代理律師李文謙對(duì)于結(jié)果“保持樂(lè)觀態(tài)度”，他告訴《財(cái)經(jīng)》記者，外界人士猜測(cè)該案之所以遲遲未宣判是因?yàn)樾乱?guī)尚未出臺(tái)，“我們對(duì)此不便發(fā)表意見(jiàn)，但新規(guī)本身對(duì)網(wǎng)約車這種出行方式還是積極肯定的，這確實(shí)也是我們持續(xù)保持樂(lè)觀的一個(gè)理由”。

立法“十月懷胎”

2015年10月10日，交通運(yùn)輸部對(duì)外發(fā)布了《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》，進(jìn)行為期一個(gè)月的公開(kāi)征求意見(jiàn)。

征求意見(jiàn)稿標(biāo)志著，網(wǎng)約車已經(jīng)進(jìn)入了監(jiān)管者的視野，并將有法可依。

征求意見(jiàn)稿在車輛性質(zhì)、使用年限、數(shù)量管控、價(jià)格、勞動(dòng)關(guān)系等方面作出規(guī)定，業(yè)界、學(xué)界一片嘩然。

5天后，2015年10月15日晚，由北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院主辦的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》征求意見(jiàn)稿的政策研討會(huì)在北大舉行，匯聚了周其仁、張維迎、薛兆豐等經(jīng)濟(jì)、法律、交通、電信等領(lǐng)域的專家學(xué)者，時(shí)任交通部黨組成員兼運(yùn)輸服務(wù)司司長(zhǎng)劉小明、出租車管理處處長(zhǎng)王秀春、廣州客運(yùn)交通管理處前處長(zhǎng)蘇奎等政府主管部門(mén)人士亦參加了會(huì)議。

北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授、北京大學(xué)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心聯(lián)席主任薛兆豐在研討會(huì)上表示，征求意見(jiàn)稿是為專車量身定做的“六大殺手锏”，“一旦真正實(shí)施，將對(duì)專車這一新生事物的發(fā)展產(chǎn)生毀滅性的影響”。

11月2日，北京市中聞律師事務(wù)所合伙人律師吳飛向交通運(yùn)輸部提出信息公開(kāi)申請(qǐng)。內(nèi)容包括，專車和出租車是否由交通運(yùn)輸部統(tǒng)一管理、政策制定過(guò)程是否征求消費(fèi)者意見(jiàn)以及所依據(jù)的法律法規(guī)等。

這期間，2015年12月20日，北京大學(xué)法學(xué)院、《財(cái)經(jīng)》與中國(guó)政法大學(xué)等知名高校法學(xué)院及研究中心，曾聯(lián)合發(fā)布《計(jì)程車客運(yùn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管條例示范法草案（征求意見(jiàn)稿）》，旨在為網(wǎng)約車管理規(guī)范提供參考藍(lán)本。

時(shí)隔十個(gè)月，2016年7月28日，《暫行辦法》公布，與征求意見(jiàn)稿不同的是，方案贏得了業(yè)內(nèi)專家學(xué)者和網(wǎng)約車平臺(tái)的一致認(rèn)可。

交通專家蘇奎參與了《暫行辦法》的全程制定，此前，他以學(xué)者的身份在媒體上發(fā)表過(guò)數(shù)十篇關(guān)于分享經(jīng)濟(jì)、個(gè)人信息保護(hù)、城市交通方面的文章。談及已出臺(tái)的新規(guī)，蘇奎頗有感慨：“從去年10月到現(xiàn)在，接近十個(gè)月的時(shí)間，（新規(guī)的出臺(tái)）像是十月懷胎?！?/p>

從2015年初開(kāi)始，蘇奎作為政策參與制定組的專家之一，常年往返于北京和廣州，“甚至在北京的時(shí)間要多于在家的時(shí)間”。

這期間，蘇奎參與了“起碼30次以上”的內(nèi)部討論和修改。蘇奎介紹稱，就在新規(guī)出臺(tái)前一周，七部門(mén)之間還在參與討論。

東南大學(xué)法學(xué)院副教授、東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行副主任顧大松告訴《財(cái)經(jīng)》記者，新規(guī)之所以會(huì)被各方看好，主要來(lái)自于中央推動(dòng)的一場(chǎng)自上而下的公共政策改革。

蘇奎稱，在征求意見(jiàn)稿發(fā)布之前，制定組的專家主要是做研究論證“網(wǎng)約車究竟是什么”，期間提出了基本框架，其次討論如何監(jiān)管，“既要考慮其特征，也要考慮其在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，還要考慮新舊業(yè)態(tài)監(jiān)管的一致性”。

在征求意見(jiàn)稿公布后，參與制定的專家組根據(jù)各方意見(jiàn)完善了該套監(jiān)管機(jī)制，蘇奎補(bǔ)充道，“各方都有不同的訴求，但又不能只批準(zhǔn)一方，如何平衡是重點(diǎn)，但前提也是在現(xiàn)有法律的框架內(nèi)，有些觀點(diǎn)現(xiàn)有的法律不支持，那就不能通過(guò)?！?/p>

博弈在討論中無(wú)處不在，蘇奎透露，網(wǎng)約車平臺(tái)希望能夠?qū)崿F(xiàn)自己監(jiān)管，但是專家組認(rèn)為目前的法律不支持，“政府是有底線的，平臺(tái)不能既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判”。

新規(guī)修改期間，讓蘇奎倍感壓力的是，各方如何在認(rèn)識(shí)上統(tǒng)一，網(wǎng)約車需要監(jiān)管，但是監(jiān)管應(yīng)如何適度？專家組最后堅(jiān)持了統(tǒng)分結(jié)合。

在復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室主任鄭磊看來(lái)，新規(guī)修改過(guò)程其實(shí)是利益集團(tuán)的博弈，“在監(jiān)管者的視野里，網(wǎng)約車屬于新闖入者，所以在利益上一開(kāi)始肯定會(huì)傾向于傳統(tǒng)行業(yè)，后來(lái)優(yōu)步和滴滴也都跟交通部溝通，監(jiān)管者會(huì)逐漸意識(shí)到網(wǎng)約車也應(yīng)由自己來(lái)監(jiān)管，不能傾向于任何一方”。

作為最大的網(wǎng)約車平臺(tái)之一，滴滴出行方面向《財(cái)經(jīng)》記者表示，去年10月交通運(yùn)輸部公布征求意見(jiàn)稿后，滴滴出行認(rèn)真學(xué)習(xí)了征求意見(jiàn)稿并正式提交了建議。“作為網(wǎng)約車平臺(tái)方，滴滴與有關(guān)部門(mén)、各級(jí)政府一直保持了密切溝通，積極將自身的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與實(shí)際情況結(jié)合，向相關(guān)部門(mén)提交建議。”

與征求意見(jiàn)稿相比，新規(guī)在有爭(zhēng)議的地方幾乎全部做出妥協(xié)，這也是學(xué)者和業(yè)界樂(lè)于看到的。

北京大學(xué)法學(xué)院教授、北京大學(xué)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)中心聯(lián)席主任鄧峰告訴《財(cái)經(jīng)》記者，監(jiān)管部門(mén)能這么大幅度改變，在部門(mén)立法中并不多見(jiàn)，這“相當(dāng)不易”。《暫行辦法》整體上比較平和，為網(wǎng)約車的合法化和正當(dāng)化開(kāi)辟了一條途徑，“但途徑的寬和窄，還要在實(shí)踐中繼續(xù)探索”。