鄧峰

這次網(wǎng)約車新規(guī)帶來最重要的一個(gè)變化是：交通部從產(chǎn)業(yè)保護(hù)者角色，轉(zhuǎn)向了制度企業(yè)家角色，即消費(fèi)者和公共利益導(dǎo)向的規(guī)制者。

交通部剛剛發(fā)布的網(wǎng)約車新規(guī)，是一個(gè)近年來難得的規(guī)制轉(zhuǎn)軌、開門立法的好案例。

經(jīng)過近一年的爭(zhēng)論，政策業(yè)已明確，規(guī)則已然確定，標(biāo)準(zhǔn)開始討論，措施正在落實(shí)。盡管有人提出了各種擔(dān)憂，但不能否認(rèn)故事到目前為止是皆大歡喜的。從產(chǎn)業(yè)倡導(dǎo)者，到被動(dòng)改革者，再到監(jiān)管者，最大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了各有所得，當(dāng)然，少數(shù)出租車的原經(jīng)營(yíng)權(quán)所有人或者出資人可能除外。

新規(guī)的意義顯而易見——中國(guó)成為全世界范圍內(nèi)，首個(gè)通過國(guó)家級(jí)立法明確網(wǎng)約車合法地位的國(guó)家。從去年交通部的征求意見稿遭到各界批評(píng)，到今次正式出臺(tái)的一片叫好，這樣成功的規(guī)則形成，在近十年來都是僅有的例子。值得注意，新規(guī)只是制度產(chǎn)出之一，可能更重要的是整個(gè)出租車市場(chǎng)改革的啟動(dòng)。

盡管“徒法不足以自行”，制度的實(shí)踐細(xì)節(jié)有一些還屬未知之?dāng)?shù)，但“青山遮不住，畢竟東流去”，格局已然確定，剩下的無非是時(shí)間和成本而已。

此次網(wǎng)約車新規(guī)收獲這樣的效果，許多經(jīng)驗(yàn)值得推敲，進(jìn)而推廣。此前，坊間已經(jīng)有很多的文章，從詳細(xì)對(duì)比法條變化，到提綱挈領(lǐng)地勾勒未來，再到“份兒錢”是否有可能降低，對(duì)出租車行業(yè)的沖擊，未來地方政府可能存在的消極、隱形的設(shè)置壁壘，以及對(duì)補(bǔ)貼行為的可能政策轉(zhuǎn)變等等方面進(jìn)行了分析，在此不再贅述。本文僅就這一制度變革進(jìn)行階段性總結(jié)，并試圖揭示這一案例對(duì)于當(dāng)下的中國(guó)規(guī)則制度帶來的啟示。

新知是制度之源

規(guī)則和制度都依賴于新知。

站在一個(gè)參與者的立場(chǎng)上觀察，網(wǎng)約車制度發(fā)生轉(zhuǎn)機(jī)的標(biāo)志性事件，是交通部部長(zhǎng)楊傳堂在今年全國(guó)“兩會(huì)”上透露的政策走向：改革出租車的經(jīng)營(yíng)權(quán)管理，實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)期限制和無償使用。在這之前，對(duì)網(wǎng)約車這一新興業(yè)態(tài)簡(jiǎn)單照搬了傳統(tǒng)的出租車管理模式。而政策制定者后來確定先從舊產(chǎn)業(yè)改革入手，再將新產(chǎn)業(yè)納入監(jiān)管的思路，意味著根本的轉(zhuǎn)向。

決策層面的轉(zhuǎn)變，源自知識(shí)的更新，即吸收了浙江義烏從出租車改革入手理順產(chǎn)業(yè)關(guān)系，以及上海市給滴滴頒發(fā)牌照并試圖推進(jìn)授權(quán)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)。

2015年11月上旬，在網(wǎng)約車爭(zhēng)論僵持的時(shí)候，北京大學(xué)法學(xué)院、《財(cái)經(jīng)》和上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院舉行研討會(huì)，將義烏和上海經(jīng)驗(yàn)作為樣本重新提出來。一個(gè)月后，《財(cái)經(jīng)》和北大法學(xué)院等六家法律研究機(jī)構(gòu)起草和發(fā)布《計(jì)程客運(yùn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管條例（示范法）》草案，正式提出將出租車和網(wǎng)約車改革合并，采用行業(yè)自律和行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合，開放市場(chǎng)的方案。這一方案直接提交到交通部，呼應(yīng)了其內(nèi)部本已存在的替代規(guī)制思路。

逐步廢除出租車行業(yè)以經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的管理方式，在此基礎(chǔ)上改變?cè)械臄?shù)量、價(jià)格管制等一系列“計(jì)劃式”制度，為消除出租車和網(wǎng)約車的對(duì)立提供了出路。這種對(duì)立激化了新舊兩種業(yè)態(tài)之間的矛盾，成為現(xiàn)實(shí)中的最大困難。如果既有產(chǎn)業(yè)不能轉(zhuǎn)軌，只是考慮新產(chǎn)業(yè)的合法性問題，短時(shí)間內(nèi)的沖突會(huì)不斷上升，這并不符合公共利益規(guī)制的準(zhǔn)則。

因此，在評(píng)價(jià)網(wǎng)約車新規(guī)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意到交通部同時(shí)發(fā)布通知，要求各地交通委、廳在三個(gè)月內(nèi)上報(bào)出租車改革方案，同時(shí)啟動(dòng)對(duì)地方官員的培訓(xùn)。作為一個(gè)系統(tǒng)工程，政策并沒有簡(jiǎn)單地將網(wǎng)約車合法化，置現(xiàn)實(shí)矛盾于不顧。另外，與網(wǎng)約車同時(shí)發(fā)布的出租車改革指導(dǎo)意見，是以國(guó)務(wù)院辦公廳的名義發(fā)布的，這顯然比交通部等部委發(fā)文的力度更大，意在敦促地方政府直接回應(yīng)改革，而不僅限于地方交通部門。

在此之前，呼吁放開網(wǎng)約車的種種主張、論辯，其正當(dāng)理由更多是比較式的。作為一個(gè)轉(zhuǎn)軌中的后發(fā)國(guó)家，吸收先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)是中國(guó)制度變遷的一貫方法，在網(wǎng)約車新規(guī)中的許多細(xì)節(jié)也體現(xiàn)出這一特征。這和當(dāng)前的立法主流方式——以比較法為基礎(chǔ)，是一致的。不過這種方法似乎更適合于增量改革，當(dāng)遇到了現(xiàn)實(shí)的困難，比如傳統(tǒng)出租車因?yàn)槔姹还戏?，從而?qiáng)烈反對(duì)網(wǎng)約車的時(shí)候，就會(huì)窒礙難行。新的技術(shù)、更優(yōu)的產(chǎn)業(yè)，并不應(yīng)當(dāng)造成許多人利益受損，尤其是他們還要依靠傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)養(yǎng)家糊口時(shí)。

最終，決策者還是依靠中國(guó)改革的智慧解決了難題。從地方改革中汲取經(jīng)驗(yàn)，通過試點(diǎn)，允許不同的地方進(jìn)行各自探索，并總結(jié)成為全國(guó)經(jīng)驗(yàn)，最后形成一般制度和有效的解決方案。當(dāng)然，義烏改革也吸收了許多其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，但經(jīng)過改造形成中國(guó)版本，克服了水土不服。因?yàn)橛辛诉@樣的知識(shí)供給，才使得新制度成為一個(gè)多方共贏的方案。

監(jiān)管者的角色轉(zhuǎn)變

交通部是一個(gè)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管部門，其主要職責(zé)是規(guī)劃產(chǎn)業(yè)政策，并不具體執(zhí)行，也不實(shí)際運(yùn)營(yíng)——除了相對(duì)獨(dú)立的民航總局和鐵路總公司。

產(chǎn)業(yè)監(jiān)管者作為規(guī)制者的角色，在哈佛大學(xué)教授詹姆斯·威爾遜所提出的政治理論中，可以劃分為四種。第一種是產(chǎn)業(yè)的保護(hù)者，受益者是監(jiān)管下的少數(shù)企業(yè)，承擔(dān)成本的是廣大消費(fèi)者；第二種是制度企業(yè)家，成本承擔(dān)者是其監(jiān)管下的少數(shù)企業(yè)，獲益的是產(chǎn)業(yè)所服務(wù)的消費(fèi)者；第三種是搖擺不定的平衡者，永遠(yuǎn)處在兩個(gè)對(duì)立的利益集團(tuán)之中；第四種是可松可緊的意識(shí)形態(tài)者，不面對(duì)任何特定的利益集團(tuán)。

網(wǎng)約車起初只是以打車軟件的形式出現(xiàn)，屬于市場(chǎng)中異軍突起的新產(chǎn)業(yè)，當(dāng)時(shí)所面臨的更多是價(jià)格補(bǔ)貼的正當(dāng)性問題（相關(guān)報(bào)道見《財(cái)經(jīng)》2014年第8期“打車軟件之爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)法視角”），之后雪球越滾越大，產(chǎn)業(yè)鏈條從預(yù)約出租車，逐步擴(kuò)大到專車、順風(fēng)車等等。從開始作為傳統(tǒng)出租車行業(yè)的補(bǔ)充，不斷地發(fā)展出了與出租車競(jìng)爭(zhēng)的新產(chǎn)品線，可謂一個(gè)從“互聯(lián)網(wǎng)”到“互聯(lián)網(wǎng)+”的典型例子。

面對(duì)新產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，監(jiān)管者的確有些措手不及。交通部去年公布的網(wǎng)約車征求意見稿雖然法條表述簡(jiǎn)單，但仍然是試圖將其與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)拉平（相關(guān)報(bào)道見《財(cái)經(jīng)》2015年第29期“專車新規(guī)的經(jīng)濟(jì)法審查”）。而新制度的變化帶動(dòng)了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和變化，也帶來了監(jiān)管的根本性變化，這可以從許可依據(jù)上看出來：征求意見稿是道路運(yùn)輸許可，而新規(guī)則是預(yù)約出租許可，前者傳統(tǒng)上屬于交通部門管轄領(lǐng)域，而后者更多是地方政府事權(quán)。

這次網(wǎng)約車新規(guī)帶來最重要的一個(gè)變化是：交通部從產(chǎn)業(yè)保護(hù)者角色，轉(zhuǎn)向了制度企業(yè)家角色，即消費(fèi)者和公共利益導(dǎo)向的規(guī)制者。實(shí)現(xiàn)這一變化似乎不難，但看看證監(jiān)會(huì)多年來在消費(fèi)者導(dǎo)向（公眾投資者）還是產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者導(dǎo)向（證券公司和上市公司）之間搖擺，就可知道其實(shí)非常不易。

把保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利（乘客權(quán)利）置于監(jiān)管的優(yōu)先目標(biāo)，會(huì)促使交通部的規(guī)制更加符合現(xiàn)代國(guó)家的一般經(jīng)驗(yàn)，即更加關(guān)心法律的設(shè)定和執(zhí)行，更加關(guān)心所監(jiān)管行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)水平、壟斷行為和產(chǎn)品質(zhì)量。

現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)法，從某種角度上而言，就是以消費(fèi)者權(quán)利導(dǎo)向?yàn)樽非蟮?，比如金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)首先向金融消費(fèi)者負(fù)責(zé)，證券監(jiān)管應(yīng)當(dāng)首先向公眾投資者負(fù)責(zé)，產(chǎn)品監(jiān)管當(dāng)然是向產(chǎn)品消費(fèi)者負(fù)責(zé)。交通部這次頒布網(wǎng)約車新規(guī)，是向著合格現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)規(guī)制者方向邁出重要一步。

現(xiàn)在有一些觀點(diǎn)主張制度轉(zhuǎn)軌應(yīng)當(dāng)更多向網(wǎng)約車公司和司機(jī)傾斜，甚至認(rèn)為新規(guī)里面可能會(huì)有一些“監(jiān)管貓膩”。的確，新規(guī)的效果有待于觀察，不過僅從規(guī)則的層面來說，現(xiàn)有的限制性規(guī)則并不比任何既有近似產(chǎn)業(yè)的規(guī)則更嚴(yán)格?，F(xiàn)行規(guī)制制度的共有缺陷，不是靠某個(gè)暫行辦法就能徹底解決的。

網(wǎng)約車新規(guī)的認(rèn)知基礎(chǔ)來自于地方，而落實(shí)新規(guī)的任務(wù)也交給了地方政府。許多評(píng)論所以將這一問題理解為新規(guī)的不足，但卻沒有意識(shí)到這是一個(gè)必然選擇。歸根結(jié)底，網(wǎng)約車公司盡管在信息平臺(tái)的意義上是全國(guó)性，未來甚至可能是全球性的，但是回歸到客運(yùn)產(chǎn)業(yè)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)，還是要落到具體的城市之中。

新規(guī)將很多實(shí)際的監(jiān)管機(jī)制設(shè)定，包括數(shù)量、價(jià)格、資質(zhì)等，交給了地方政府，在當(dāng)下是符合事實(shí)和邏輯的，因?yàn)檫@是現(xiàn)行權(quán)力、資源、資金的分布決定的。改革傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)是需要“真金白銀”甚至是“傷筋動(dòng)骨”的，并不是把規(guī)制制定出來就能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)然，不同的地方政府，會(huì)有不同的考量，也許會(huì)在地方新政之中夾帶一些“私貨”，需要承認(rèn)，不是所有的地方政府一夜之間都能成得了制度企業(yè)家的。

交通部做了準(zhǔn)備，報(bào)備方案、培訓(xùn)、監(jiān)督等等已經(jīng)公布，但其動(dòng)員能力還有待于觀察。雖然不是每一個(gè)政府都真正愿意對(duì)制度改革踩油門，也不是每一個(gè)政府都真正愿意去投入充分資源去改變制度慣性，但我相信，地方政府之間會(huì)形成規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)的力量，即使是那些采用“閉省鎖城”策略的地方政府，長(zhǎng)期來看，也一定會(huì)發(fā)現(xiàn)新經(jīng)濟(jì)、新產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)和力量。

新規(guī)仍存缺憾

開門立法總是要平衡各方的訴求，中國(guó)規(guī)則的制定，最終出臺(tái)的向來不會(huì)是最為理想的那個(gè)版本，網(wǎng)約車新規(guī)也不例外。在我看來，現(xiàn)在版本的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)上，還是有幾個(gè)不盡如人意之處。

交通部是一個(gè)產(chǎn)業(yè)政策部門，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的色彩在新規(guī)之中還是重了一些。這體現(xiàn)在新的產(chǎn)業(yè)政策中，重新定位了出租車和網(wǎng)約車，只是作為公共交通的補(bǔ)充。這個(gè)邏輯展開以后不免有些別扭，如果公共交通是核心，那么出租車和網(wǎng)約車大可以合并為“不巡游”出租車，未來的改革目標(biāo)就是培養(yǎng)和引導(dǎo)出租車制度的退出，徹底轉(zhuǎn)向網(wǎng)約車。而且，制度規(guī)劃者給出租車、網(wǎng)約車的服務(wù)對(duì)象進(jìn)行區(qū)分，即“錯(cuò)位發(fā)展和差異化經(jīng)營(yíng)”。且不說這種為市場(chǎng)分級(jí)的做法是否能實(shí)現(xiàn)，至少可以說是過度為消費(fèi)者做主，這些事情最終恐怕還是市場(chǎng)說了算。而且，既然在之前網(wǎng)約車“不合法”的時(shí)候，都不具有執(zhí)行能力去落實(shí)，那么這種強(qiáng)行設(shè)定的新目標(biāo)，難道僅靠看上去“更合理”，就能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)了？

另外一個(gè)人們普遍擔(dān)心的問題是，未來是否會(huì)依照新規(guī)有關(guān)“不得妨礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)”、不得“以低于成本的價(jià)格運(yùn)營(yíng)擾亂正常市場(chǎng)秩序”的規(guī)定，強(qiáng)制取消補(bǔ)貼？這個(gè)問題的確可能存在，不過或許是被夸大了。第一，新規(guī)條文的表述，和價(jià)格法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的表述是一樣的，沒有任何超出；第二，“低于成本”并不容易判斷。成本并不是用現(xiàn)成的出租車價(jià)格來對(duì)比的，其實(shí)數(shù)量管制下的政府指導(dǎo)價(jià)，不能作為判斷的依據(jù)；第三，價(jià)格監(jiān)管是發(fā)改委的權(quán)限，當(dāng)然，地方政府對(duì)各職能部門的控制力更強(qiáng)一些，可能不會(huì)像中央政府的各部門這樣各司其職；第四，別忘了國(guó)務(wù)院剛剛出臺(tái)了反行政壟斷的規(guī)定。規(guī)則的產(chǎn)出結(jié)果取決于如何解釋和實(shí)施，但是，既然有了規(guī)則，各方最好在規(guī)則內(nèi)來辯論，這個(gè)認(rèn)識(shí)在當(dāng)下更為重要。

要想真正落實(shí)對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)在公共運(yùn)輸上的安全、便捷、合理價(jià)格、統(tǒng)一服務(wù)，面對(duì)每天數(shù)以億計(jì)的交易，應(yīng)當(dāng)有合理的規(guī)則、充分合法的信息獲得渠道、快捷的監(jiān)督和反應(yīng)，以及對(duì)系統(tǒng)運(yùn)行的有效事后評(píng)價(jià)機(jī)制。這無法依賴于原本定位于產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)的交通部門，只能依賴于平臺(tái)公司，就像原來的出租車的管理最終依賴出租車公司一樣，這是現(xiàn)實(shí)的監(jiān)管能力制約的。

可是，新規(guī)沒有在這個(gè)方向上多走一步，而更多是試圖由交通部門接手行業(yè)監(jiān)管。這個(gè)問題倒不應(yīng)當(dāng)完全責(zé)怪監(jiān)管者，平臺(tái)公司們也有責(zé)任，今天“打則驚天動(dòng)地”，明天“合則恩愛到底”，只盯著眼下，卻未組織起行業(yè)協(xié)會(huì)，樹立行業(yè)規(guī)范，以圖謀行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)良性發(fā)展。既然沒有設(shè)定自律監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)，在監(jiān)管權(quán)力上被接管恐怕是一個(gè)必然結(jié)果。在這個(gè)問題上，將來可能還會(huì)不斷出現(xiàn)困擾，無論對(duì)監(jiān)管者而言，還是被監(jiān)管者而言。

盡管還需觀察，但是從規(guī)則的層面來說，網(wǎng)約車新規(guī)是一個(gè)為數(shù)不多的，令人愉悅、可以憧憬未來的改革。當(dāng)然，站在法律學(xué)者的立場(chǎng)上，最后還是免不了說一句行業(yè)套話：如果這個(gè)新規(guī)，不只是一個(gè)暫行辦法，就更令人神清氣爽了。