宋瑞華　秦竹俊

摘要：《事業(yè)單位人事管理條例》的出臺進(jìn)一步明確了事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的方向。本文以實行事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革多年的山西省A縣為切入點，在梳理改革歷程的基礎(chǔ)上，通過這一微觀視角分析影響事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的主要問題及成因，并從繳費責(zé)任、待遇確定等制度設(shè)計層面探尋相應(yīng)的解決對策，為推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革提供有益參考。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 養(yǎng)老保險制度 改革

2014年7月1日，國務(wù)院頒布的《事業(yè)單位人事管理條例》開始實施，其中以立法的形式明確了事業(yè)單位及其工作人員實施社會養(yǎng)老保險這一方向性問題，但如何落實并未言明。山西省事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革正式啟動于1994年，確定以縣為單位進(jìn)行改革試點，至今已有二十年的時間，這期間雖然對具體實施辦法進(jìn)行調(diào)整和修改，但仍然存在諸多問題，而這正是阻礙我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革進(jìn)一步推進(jìn)的關(guān)鍵。

一、山西省A縣事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革中存在的問題及成因

1.統(tǒng)籌層次低，管理制度不統(tǒng)一

雖然已發(fā)布近十年的養(yǎng)老保險文件中提到“統(tǒng)籌層次的近期目標(biāo)是市（地）級統(tǒng)籌，市（地）對縣要建立基金調(diào)劑”，但目前在各地仍舊實行的是縣級統(tǒng)籌，市（地）層次也并未建立基金調(diào)劑。1994年改革以來，山西省事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的總體做法是在上級政府的要求下，各市（地）自行探索適合本地的改革措施。在統(tǒng)籌層次上，各市（地）往往采用的是自下而上由縣級統(tǒng)籌開始，逐步完成市級統(tǒng)籌。但由于山西省并未出臺關(guān)于事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的具體措施，并未給出提高統(tǒng)籌層次的確切時間以及如何操作等具體指導(dǎo)性方案，因而造成統(tǒng)籌層次低，并由此導(dǎo)致基金管理分散、收益率低、抗風(fēng)險能力差等一系列問題。如A縣每月繳費形成的資金只是存入財政專戶，按利計息，并沒有其它基金增值的途徑。

2.未執(zhí)行退休金計發(fā)辦法

山西省事業(yè)單位的分類按財政負(fù)擔(dān)的程度劃分為全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位與自收自支事業(yè)單位三種類型。在目前所實行的養(yǎng)老保險制度中，按照不同類型的事業(yè)單位采用不同的退休金計發(fā)辦法。對于全額事業(yè)單位人員而言，其退休金的計發(fā)按退休前工資和工齡計算，退休審批工作由人事管理部門負(fù)責(zé)，而對于個人賬戶部分則沒有發(fā)放。雖然新一輪機(jī)構(gòu)改革完成后組建了人力資源與社會保障部門，實現(xiàn)了原人事管理部門與社會保險部門的合并，但在養(yǎng)老金的計發(fā)上未做相應(yīng)的改變。對于差額和自收自支事業(yè)單位人員而言，其退休金的計發(fā)由四部分組成 。這種計發(fā)辦法適當(dāng)考慮了參保人員的繳費年限和繳費額，在一定程度上體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，符合事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的總目標(biāo)。但由于計發(fā)辦法降低了差額事業(yè)單位工作人員的退休待遇，因而受到差額事業(yè)單位及其工作人員的反對，最終退休金仍按照之前標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。而自收自支事業(yè)單位人員的退休金僅發(fā)放基本工資部分，其余部分則由各單位依情況自行發(fā)放。

3.繳費受到阻礙，資金籌集困難

繳費問題和籌資機(jī)制是決定事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革成敗的關(guān)鍵。在單位繳費問題上，A縣的做法是根據(jù)不同的單位類型確定。全額事業(yè)單位不需繳費，完全由縣財政負(fù)擔(dān)；差額事業(yè)單位根據(jù)財政負(fù)擔(dān)程度按比例承擔(dān)單位繳費部分；自收自支單位則完全由單位繳納。

正是由于不同的財政負(fù)擔(dān)和繳費規(guī)定，造成不同類型事業(yè)單位及其工作人員具有不同的繳費態(tài)度與參保積極性。對于全額事業(yè)單位人員而言，需要個人繳費但考慮到退休后仍然可以享受到與之前相同的退休待遇，即便個人目前收入有所減少也無防。對于差額事業(yè)單位人員而言，在職期間的工資財政只負(fù)擔(dān)60%，其余則完全靠單位自籌。實行養(yǎng)老保險改革不僅單位負(fù)擔(dān)加重，而且個人當(dāng)期收入減少，因而這類單位及其工作人員均不繳納保險費。而政府考慮到人員情緒、社會穩(wěn)定等因素，不得不延續(xù)之前的做法，這也就有了在A縣廣為人知的“差額事業(yè)單位人員退休后即可享受全額財政工資”這一說法。對于自收自支事業(yè)單位人員而言，因為本就不享受任何財政補(bǔ)貼，加之退休后可以有一定數(shù)額的收入，其個人對繳納保險費較為積極。

二、關(guān)于推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的幾點思考

1.明確事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的各方責(zé)任

在事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革中涉及的責(zé)任主體分別為政府、單位及個人。在政府責(zé)任方面，雖然世界各國養(yǎng)老保險改革的最初與最終目標(biāo)均是緩解財政壓力、減輕政府負(fù)擔(dān)。但為確保事業(yè)單位的公益性以及考慮公共服務(wù)組織的特點，在養(yǎng)老保險改革中該由政府承擔(dān)的責(zé)任不應(yīng)推卸。否則就會出現(xiàn)“形式上”的改革，其最終都是財政托底。與其在事后進(jìn)行補(bǔ)救，不如事先明確，這樣有利于政策的執(zhí)行，減少改革的阻力。在資金來源上，政府可以通過國有資產(chǎn)收入劃撥、國家投資等方式解決。在單位責(zé)任方面，應(yīng)結(jié)合事業(yè)單位分類改革明確不同類型事業(yè)單位的繳費責(zé)任，同時加大對不認(rèn)真履行單位的懲治力度。

在個人責(zé)任方面，一些事業(yè)單位人員因擔(dān)心可能降低退休待遇而存在抵觸情緒。關(guān)于事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，社會上較為流行的說法是“并軌”。對于這個概念，中央標(biāo)準(zhǔn)的提法是“改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度”，并不是說這個制度并到那個制度里面?？偟姆较蚴歉黝惾后w實行大體相同的基本制度模式，同樣的待遇確定和調(diào)整機(jī)制，從制度上實現(xiàn)公平，在規(guī)則上實現(xiàn)公平，不存在將哪類群體并入其他群體的設(shè)計，更不是把各類不同群體的待遇拉平 。從這個角度出發(fā)，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革趨勢必將與企業(yè)相同，即通過多層次養(yǎng)老保險體系的構(gòu)建實現(xiàn)對勞動者退休生活的保障。改革并不是削減事業(yè)單位人員的福利待遇，而是創(chuàng)造一種更加公平的環(huán)境。因而，目前的首要任務(wù)是推進(jìn)事業(yè)單位多層次養(yǎng)老保險體系的設(shè)計，通過制度明確個人責(zé)任和待遇享受，使大家清楚的看到改革的真正目的。

2.確定不同類型事業(yè)單位的繳費責(zé)任

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》現(xiàn)有事業(yè)單位將明確劃分為行政職能、經(jīng)營活動和公益服務(wù)三個類別，并根據(jù)類別完成相應(yīng)轉(zhuǎn)制。也就是說，在事業(yè)單位分類改革完成后，僅有公益服務(wù)類單位繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列。再者，根據(jù)市場配置資源的程度，這類單位又被劃分為公益一類和公益二類。這兩類單位分別對應(yīng)全額撥款和差額撥款事業(yè)單位。公益一類單位，其單位繳費責(zé)任應(yīng)由財政負(fù)擔(dān)；而公益二類單位因可以從事經(jīng)營活動，有一定的經(jīng)營性收入，可根據(jù)地方財政狀況及財政撥款的比例承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但這種做法可能擾亂公益二類單位提供公共服務(wù)的秩序，致使其已被受批評的一些做法更加受到公眾的質(zhì)疑，使事業(yè)單位更加背離公益性的本源。

為解決這一問題，政府可以建立事業(yè)單位服務(wù)評估體系，通過加大投入、加強(qiáng)監(jiān)管等措施加以解決。加大投入又可通過兩種方式實現(xiàn)，一種方式是間接投入，即根據(jù)公益二類事業(yè)單位的業(yè)務(wù)特點和財務(wù)收支狀況，給予事業(yè)經(jīng)費補(bǔ)助，而補(bǔ)助的多少取決于對這類單位在服務(wù)質(zhì)量、公益性方面的評價；另一種方式是直接投入，即建立隨服務(wù)評價結(jié)果浮動的單位繳費財政負(fù)擔(dān)比例機(jī)制。這樣既可以在一定程度上解決公益二類單位的籌資問題，又可以使資源投入產(chǎn)生更好的公益效果。此外，另一重要的保障措施就是加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范事業(yè)單位及其職工的行為，以完善的制度和有效的監(jiān)督，使事業(yè)單位回歸公益服務(wù)軌道 。

3.推進(jìn)事業(yè)單位多層次養(yǎng)老保險體系的構(gòu)建

為實現(xiàn)不同人群養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一，事業(yè)單位養(yǎng)老保險需建立并積極推進(jìn)與企業(yè)養(yǎng)老保險體系相同的涵蓋基本養(yǎng)老保險、職業(yè)年金和個人養(yǎng)老保險在內(nèi)的三個層次的改革。這三個層次的養(yǎng)老保險制度對于切實保障勞動者、保證改革順利推行具有互相促進(jìn)、互相補(bǔ)充的關(guān)系。如職業(yè)年金可以補(bǔ)償因基本養(yǎng)老保險改革損失的部分養(yǎng)老金，保證退休人員的正常生活水平出現(xiàn)大幅下降，實現(xiàn)改革前后養(yǎng)老金數(shù)額大致持平，促進(jìn)改革的順利進(jìn)行。而現(xiàn)行的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度并未充分體現(xiàn)出這三者的關(guān)系，有些地方只推行基本養(yǎng)老保險改革，有些地方雖提出職業(yè)年金制度但并未出臺具體方案，致使這些改革均因觸及或損害部分事業(yè)單位工作人員的既得利益而受阻。因而，事業(yè)單位養(yǎng)老保險在這三個層次的改革應(yīng)同時、全面推行。

4.調(diào)整事業(yè)單位養(yǎng)老金繳費、計發(fā)辦法

事業(yè)單位多層次養(yǎng)老保險體系的改革在保持與企業(yè)養(yǎng)老保險制度框架一致的前提下，其具體方案應(yīng)本著尊重歷史，結(jié)合人力資本理論，考慮事業(yè)單位人員特殊性以及不同人員特點等因素加以設(shè)計。事業(yè)單位作為從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織，其活動往往具有一定的專業(yè)性。從事業(yè)單位的人員結(jié)構(gòu)上看，專業(yè)技術(shù)人員占較多比重，占事業(yè)單位總?cè)藬?shù)的80%以上。職工的人力資本投入相對企業(yè)職工較大。而在人力資本投入較大的事業(yè)單位人員平均工資卻出現(xiàn)排名較為靠后的情況。根據(jù)人力資本理論，每個人的人力資本投資動機(jī)取決于對終身收入的判斷。事業(yè)單位許多人員在當(dāng)期收入較少而沒有選擇離職的一個重要原因是退休工資的較高替代率。因而，為保證事業(yè)單位的公益性，保持人員結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，具體方案特別是有關(guān)繳費、待遇等條款的設(shè)計應(yīng)在人事制度改革、工資制度改革的基礎(chǔ)上，兼顧權(quán)利與義務(wù)，既要考慮個人責(zé)任又要體現(xiàn)激勵機(jī)制。

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