童文瑩

從一元走向多元：我國災(zāi)害救助動員模式的轉(zhuǎn)變
——以唐山大地震和汶川大地震為例

童文瑩

童文瑩，南京師范大學社會發(fā)展學院副教授，碩士生導師，長期從事社會福利、社會政策、應(yīng)急管理等方向的研究。2006年碩士畢業(yè)于南京大學社會學院，2010年博士畢業(yè)于南京大學公共管理學院。近5年來主持了國家社科基金項目、江蘇省社科基金項目等多項研究；所著專著《中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理模式研究》，獲得江蘇省高校第八屆哲學社會科學研究優(yōu)秀成果二等獎；還參編應(yīng)急管理、社會保障等方面的教材、學術(shù)著作多部；并發(fā)表多篇學術(shù)論文。

新中國成立以來，我國先后經(jīng)歷了前30年的以階級斗爭為綱的政治發(fā)展階段和后30多年的以經(jīng)濟發(fā)展為中心的社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)階段。在這兩個階段中分別發(fā)生了兩次大地震：1976年7月28日唐山大地震和2008年5月12日汶川大地震。筆者擬通過對兩次重大地震后的動員模式進行對比，以論證我國災(zāi)后救助動員模式的轉(zhuǎn)變，即從唐山地震時期“強政府無社會”狀態(tài)下的以政治為核心的一元動員模式，轉(zhuǎn)向汶川地震時期“大政府小社會”狀態(tài)下的政府、社會、境外等多主體參與的多元動員模式。在分析當前現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探尋新多元動員模式運行中的治理結(jié)構(gòu)障礙，提出順應(yīng)新動員模式下的治理建議。

一元災(zāi)后救助動員模式的背景和運行

唐山地震災(zāi)后救助動員產(chǎn)生的背景

新中國建立伊始，在特定的歷史背景、傳統(tǒng)經(jīng)驗之下，參照當時蘇聯(lián)的“斯大林模式”，建立了自己“以政府包攬一切”為特征的經(jīng)濟社會整合管理制度，其在“國家和社會”關(guān)系上的特征具體表現(xiàn)為：一方面，國家實行共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的人民民主專政制度，黨和政府基本同義，實行權(quán)力高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制對社會進行管理，在中央統(tǒng)一計劃的前提下，按行政區(qū)劃、行業(yè)分類實行分級管理，逐漸建立起一套以“政府—單位”制為主的社會行政管理體制。而代表社會發(fā)展的其他方面，如經(jīng)濟和文化方面，則缺乏獨立發(fā)展空間：經(jīng)濟方面實行的政策主要是政府完全替代市場，包攬一切經(jīng)濟事務(wù)，包辦企業(yè)，對全社會進行計劃管理，實行“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、限制和消滅商品經(jīng)濟”的發(fā)展方針；文化方面實行的政策主要是政府對大眾傳媒實行完全性控制，對公共信息傳播及其導向控制均由政府掌控。因此，社會完全被政府控制、甚至被政府替代，基本沒有自己獨立的發(fā)展空間，“國家和社會”的關(guān)系呈現(xiàn)“強政府無社會”狀態(tài)。

唐山地震后災(zāi)后救助動員的啟動與運行

當時的政治管理體制在唐山地震發(fā)生后也發(fā)生了同樣的作用，即政府系統(tǒng)一旦得知地震訊息，立刻開始集中全國資源對震后救援和恢復(fù)開展工作。唐山地震發(fā)生于1976年7月28日凌晨，但是由于當時的通信系統(tǒng)較為落后，且地震后出現(xiàn)通信中斷，當?shù)氐慕M織系統(tǒng)呈現(xiàn)一定程度上的癱瘓。首批從唐山災(zāi)區(qū)進北京匯報災(zāi)情的人員有：開灤唐山礦工會副主席李玉林、曹國成（開灤煤礦武裝部干事）、崔志亮（開灤煤礦救護隊司機）、袁慶武（開灤煤礦機電科司機），他們四人開著一輛紅色救護車，從開灤煤礦出發(fā)，歷經(jīng)4小時，最終來到中南海向中央領(lǐng)導匯報唐山的災(zāi)情。接報后，中央政治局極度重視，迅速召開會議，對救助唐山的行動進行具體部署。中央政治局會議決定由陳錫聯(lián)、紀登奎、吳德、陳永貴、吳桂賢組成中央抗震救災(zāi)指揮部，并在唐山設(shè)立前線指揮部，由時任河北省委第一書記劉子厚同志負責。此時距離后來毛澤東辭世僅一月有余，健康狀況極差的毛澤東指定其接班人、時任國務(wù)院總理的華國鋒，代表毛澤東和黨中央于8月4日率領(lǐng)中央慰問團趕赴唐山。

媒體作為社會信息傳遞的重要媒介，由于當時對唐山地震的報道有嚴格規(guī)定，唐山地方媒體由于未被批準，雖身處震區(qū)，第一時間卻幾乎未對唐山地震做過報道，僅《人民日報》在震后第二天才采用新華社通稿的形式，對災(zāi)難進行了報道，題為“河北省唐山、豐南一帶發(fā)生強烈地震，災(zāi)區(qū)人民在毛主席革命路線指引下，發(fā)揚人定勝天的革命精神抗震救災(zāi)”，報道中對具體受災(zāi)情況和生命財產(chǎn)損失情況，僅用“震中地區(qū)遭到不同程度損失”一句帶過，主要篇幅在于強調(diào)毛主席和各級政府領(lǐng)導的關(guān)懷并積極領(lǐng)導災(zāi)區(qū)人民抗災(zāi)救災(zāi)，宣誓要在毛主席和政治斗爭指引下奪取抗災(zāi)的最后勝利。此報道成為政治動員的宣傳稿，直到3年后的1979年11月，中國地震學會成立大會上才首次披露唐山大地震的死亡人數(shù)。

報道對地震災(zāi)情信息的缺位，導致除了相關(guān)人員和災(zāi)區(qū)人民，社會上大多數(shù)人當時幾乎完全不知道這場地震造成的嚴重損失，因此并無社會力量和人員參與救援，同時政府也拒絕了國外的捐贈援助。當時承擔救災(zāi)救援行動的主要力量是軍隊和政府：軍隊調(diào)動約17個師約12萬余人參加抗震救災(zāi)，投入各型車輛8000多臺，由北京、遼寧、山東等地的約5000名軍隊醫(yī)務(wù)人員組成的125個醫(yī)療隊趕赴災(zāi)區(qū)；各級政府共投入資金43億元人民幣，派出1.04萬名醫(yī)務(wù)人員組成138個醫(yī)療隊支援災(zāi)區(qū)，其中全國11個省市區(qū)接受災(zāi)區(qū)轉(zhuǎn)運的9.35萬名傷員，共計動用火車159列次、飛機470 架次。

多元災(zāi)后救助動員模式的背景和運行

汶川地震災(zāi)后救助動員產(chǎn)生的背景

1978年，以鄧小平為核心的中央領(lǐng)導集體確立了改革開放政策，拉開了我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的序幕。1992年鄧小平南巡講話和黨的十四大召開之后，中國社會開始全面實施社會主義市場經(jīng)濟，確立了中國特色社會主義的理論和實踐：政治上，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導；經(jīng)濟上，將市場機制與政府宏觀調(diào)控機制有機結(jié)合，建立以公有制和按勞分配為主體，多種所有制經(jīng)濟和分配方式共同發(fā)展的所有制結(jié)構(gòu)和分配制度。改革開放政策為我國社會經(jīng)濟領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型和發(fā)展創(chuàng)造了活力、帶來了機遇，促進了社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)的同時，也帶來了政府管理、社會管理等全方位的轉(zhuǎn)變。

政府開始適度放開對社會的管理和控制，社會開始有了一定自主發(fā)展的空間。但由于政治體制改革的難度要遠遠大于經(jīng)濟體制改革，所以盡管出現(xiàn)了政府管理社會的松動，但政府對整個社會的管理依然強大。如果說改革開放政策實施前我國政府和社會的關(guān)系表現(xiàn)為“強政府無社會”狀態(tài)的話，那么改革開放政策實施后，我國政府和社會的關(guān)系則表現(xiàn)為“大政府小社會”的狀態(tài)。政府權(quán)力逐步從社會領(lǐng)域退出，社會開始出現(xiàn)一定的獨立發(fā)展空間，但社會仍然處于強大的政府權(quán)力控制之下。因此，對應(yīng)于這樣的情況，我國災(zāi)后救助動員的政府主導的政治動員仍然強勁。

汶川地震災(zāi)后救助動員的啟動與運行

汶川地震發(fā)生在改革開放政策實施的30年后，這30年，無論是經(jīng)濟社會發(fā)展水平，還是科技進步與文化傳媒繁榮的程度，都已和唐山地震發(fā)生時的背景有了巨大差別。與唐山大地震時封鎖消息不一樣，由于地震發(fā)生在下午，全國十幾個省區(qū)、上百座城市均有明顯震感，驚慌的人們隨即迅速從網(wǎng)絡(luò)和新聞等新媒體和傳統(tǒng)媒體上尋找答案。各新聞傳播機構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)平臺也隨即開始進行全方面長時段的實時報道，使全社會在第一時間了解到震后災(zāi)情和救助工作的進展。

面向全社會的全方位地震災(zāi)情報道讓中央政府幾乎在第一時間就知曉災(zāi)情并啟動救災(zāi)的政治動員。地震發(fā)生的當日下午，時任國務(wù)院總理的溫家寶即乘專機抵達四川成都，趕往地震災(zāi)區(qū)指揮搶險救災(zāi)工作。當晚時任中共中央總書記的胡錦濤主持中央政治局常委會，對抗震救災(zāi)進行動員部署，成立了以溫家寶為總指揮的抗震救災(zāi)指揮部，并設(shè)立由有關(guān)部門、軍隊、武警部隊和當?shù)厮拇ㄊ∈∥⑹≌饕撠熑藚⒓拥木仍M、預(yù)報監(jiān)測組、醫(yī)療衛(wèi)生組、生活安置組、基礎(chǔ)設(shè)施組、生產(chǎn)恢復(fù)組、治安組、宣傳組等8個抗震救災(zāi)工作組?？拐鹁葹?zāi)工作得以在第一時間就迅速而有條不紊地展開。

面向全社會的全方位災(zāi)情報道對全社會產(chǎn)生震撼，為救災(zāi)的社會動員奠定了良好的基礎(chǔ)。地震發(fā)生后，由于政府高度重視、信息報道及時、社會輿論導向正確等多因素的作用，社會各界迅速涌起抗震救災(zāi)的熱情，社會志愿者和志愿者團體紛紛趕往災(zāi)區(qū)。在地震發(fā)生后僅2小時，江蘇黃埔再生資源利用有限公司的由推土機、挖土機、吊車等60輛重型機械設(shè)備和120名操作手組成的搶險隊，就在董事長陳光標的親自帶領(lǐng)下千里馳援救災(zāi)一線，成為全國首支到達地震災(zāi)區(qū)的民間工程救援隊。隨后，還有很多民間社會救災(zāi)賑災(zāi)團體和個人紛紛加入抗災(zāi)第一線進行救援活動，社會各界捐贈熱情也是空前高漲。此外，國外多個官方和自治團體也進行了援助和捐款捐物活動。特別值得關(guān)注的是，汶川地震災(zāi)后救援首次允許海外包括俄羅斯、日本、新加坡、韓國等國的救援隊參與救援。

盡管汶川地震后社會捐助和動員的熱情高漲，但政府部門在其中仍然起著絕對主導的作用，中央和地方各級財政安排抗震救災(zāi)資金1287.36億元，超過其他各類社會捐贈款物的總和；其后的災(zāi)區(qū)重建，中央政府更是開展了極具中國特色、效果頗佳的19個省市對口援建災(zāi)區(qū)的工作，由政府主導，傾全社會之力幫助災(zāi)區(qū)人民重建家園。

一元和多元災(zāi)后救助動員模式對比

通過以上對唐山地震和汶川地震災(zāi)后動員模式的梳理，可以看出單純政治動員同多元政治動員和社會動員的效果差異很大，包括災(zāi)后損失、信息溝通、救災(zāi)效果、社會效益等方面。

災(zāi)后損失方面

兩次地震的能量和震級相差不大，所造成的生命和財產(chǎn)損失都非常巨大。汶川地震受災(zāi)范圍更廣，唐山地震震區(qū)的人口密度更高，兩次震災(zāi)人員傷亡總數(shù)相比差別不大，但唐山地震災(zāi)情更為嚴重，死亡人數(shù)為24萬余人，是汶川地震死亡人數(shù)的3.5倍。這既有因唐山地震發(fā)生在凌晨、多數(shù)人正在熟睡沒能及時逃脫的因素，也有災(zāi)后第一時間施救不力及傳染病橫行等因素，所以導致死亡率增高。但在經(jīng)濟財產(chǎn)損失方面，汶川地震更為巨大，約1500億元人民幣，是唐山地震的15倍，這顯然和中國社會改革發(fā)展后的經(jīng)濟成果有關(guān)。

災(zāi)后動員信息傳遞方面

兩次地震后均發(fā)生通信中斷，但唐山地震后，由于大眾傳播媒介集體缺失，使得災(zāi)情仍然是依靠最為原始的通信力量：個人趕赴中央當面匯報，中央才得以確認災(zāi)區(qū)具體情況，展開救援行動。而社會層面對此幾乎一無所知，災(zāi)區(qū)及附近的社會自救互救更無從談起。而汶川地震后由于新媒體發(fā)展已經(jīng)帶來了傳統(tǒng)媒體的變革，全社會幾乎均在第一時間知曉四川汶川地區(qū)發(fā)生強震，黨中央、國務(wù)院也迅即啟動災(zāi)后救助工作，并且各類傳播媒介均及時跟進，全程更為公開透明，使得災(zāi)后的信息傳遞途徑很快得到恢復(fù)，災(zāi)情的嚴重性更是極大地激起社會人的情感連結(jié)。

災(zāi)后政治動員的效果

兩次地震后，中央高層在獲知地震信息后均立刻對災(zāi)情進行了反應(yīng)，政治動員旋即展開。但因為兩次地震信息傳遞到中央的時間早晚差異極大，導致兩次震后的政治動員產(chǎn)生的效果也存在差異。唐山地震后由于災(zāi)情的新聞報道沒有及時跟上，基本處于集體失語狀態(tài)，所以中央高層在收到信息后幾乎已錯過黃金救援時間，因此救援動員不論是影響范圍還是影響效果都受到很大局限；汶川地震后，總理第一時間趕赴災(zāi)區(qū)，傳播媒介及時跟進，進行實時跟蹤報道，使得中央高層對災(zāi)區(qū)的慰問和對救災(zāi)行動的指揮受到社會更大范圍的關(guān)注，災(zāi)后救助的政治動員的范圍和效果均影響面更廣，效果更明顯。

災(zāi)后社會動員的效果

唐山地震后，由于當時特殊的時代背景，災(zāi)后動員僅僅采用政治動員，這既是因為當時社會幾乎沒有任何發(fā)展空間，也是因為輿論管制導致人們根本不知道災(zāi)情的具體情況，也不知道自己可以參與什么樣的救助。但當汶川地震發(fā)生后，由于政府高度重視、信息報道及時、社會輿論導向正確等多因素的作用，社會各界迅速涌起抗震救災(zāi)的熱情，社會志愿者和志愿者團體紛紛趕往災(zāi)區(qū)；還有很多民間非官方社會救災(zāi)賑災(zāi)團體和個人紛紛加入抗災(zāi)第一線進行救援活動，社會各界捐贈熱情也是空前火熱。此外，國外多個官方和自治團體也進行了援助和捐款捐物。特別值得關(guān)注的是，汶川地震災(zāi)后救援首次允許海外救援隊參與救援，這被認為是我國救災(zāi)歷史上里程碑式的進步。

小結(jié)

對比唐山地震和汶川地震的災(zāi)后救助動員情況，主要區(qū)別在于唐山地震的災(zāi)后救助動員范圍窄，影響面窄，參與面窄；而汶川地震的災(zāi)后救助動員范圍廣，影響面廣，參與面廣。

首先，就動員主體而言，唐山地震的災(zāi)后動員主體是政府和軍隊，基本沒有社會力量參與。由于災(zāi)情信息沒有公布，除了災(zāi)區(qū)，大部分社會成員對震災(zāi)并不了解，即使少數(shù)參與救災(zāi)的人員，也是接受的政治任務(wù)，不能也不敢對外傳播。而汶川地震的災(zāi)后動員，面向國內(nèi)外社會公眾，地震信息幾乎是第一時間就被整個社會迅速得知，雖然其后展開的救災(zāi)工作仍由政府主導，但是災(zāi)后救助機構(gòu)包括了大量非政府性組織和民間自治性組織、團體和個人，甚至后期還有國外救援隊參與災(zāi)區(qū)救援行動。

其次，就動員客體而言，唐山地震后的動員客體主要是派往災(zāi)區(qū)的軍人、災(zāi)區(qū)的災(zāi)民以及少數(shù)救援人員；而汶川地震后的救助動員，除了派往災(zāi)區(qū)的軍人、災(zāi)區(qū)的災(zāi)民以及參與救援的人員外，動員還直接面對全國各族人民乃至海外華僑、同胞以及外國志愿者等，是范圍更廣泛、影響更深遠的救災(zāi)動員。

最后，就動員類別而言，唐山地震后所進行的幾乎是單一的政治動員，這也和當時社會領(lǐng)域幾乎沒有獨立的發(fā)展有關(guān)；而汶川地震后所進行的救助動員是以政治動員為基礎(chǔ)、社會動員為輔助的動員形式。

盡管汶川地震后社會捐助和動員的熱情高漲，但政府部門在其中仍然起著絕對主導的作用。如前所述，中央和地方各級財政安排的抗震救災(zāi)資金，超過其他各類社會捐贈款物的總和；災(zāi)后極具中國特色、效果頗佳的對口援建災(zāi)區(qū)的工作，也是由政府主導，傾全國之力進行的，以幫助災(zāi)區(qū)人民重建家園。

當前災(zāi)后救助動員的新轉(zhuǎn)向及應(yīng)對建議

通過上述對比，我國的社會發(fā)展隨著經(jīng)濟改革發(fā)生極大改變，災(zāi)后救助動員模式已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橛绊懛秶鼜V、社會動員能力更強、救援反應(yīng)更迅速的政府、社會等多元參與的救助動員模式；且這一過程在社會能力發(fā)展、國際合作交流、科學技術(shù)進步等現(xiàn)實背景下，我國災(zāi)后救助動員模式從一元走向多元的發(fā)展方向是社會發(fā)展的必然趨勢。因此如何順應(yīng)時代的變遷，使得我國的救災(zāi)工作不斷進步并保持世界領(lǐng)先，需要在以下方面進一步深化改革。

首先，促進媒體的開放和透明，建立順應(yīng)時代發(fā)展要求的媒體傳播新秩序。通過兩次地震災(zāi)后救援對比可以發(fā)現(xiàn)，新聞媒體報道既是黨和政府向人民傳遞信息的渠道，也是基層社會信息得以及時被發(fā)現(xiàn)并準確傳遞給社會各界包括上層政府的重要途徑。且新的移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)已經(jīng)讓新聞管控工作越發(fā)艱難，如果不能夠及時改變單純依靠傳統(tǒng)媒體的正規(guī)發(fā)布渠道，在危機發(fā)生后很容易滋生謠言，也可能會對政府形象產(chǎn)生負面影響，既阻礙了政府與人民的良性互動，也不利于政府獲得社會的準確信息而影響應(yīng)對決策。

其次，注重培育社會的自主性、多元化和職業(yè)化發(fā)展。社會的成熟是當今國家綜合實力的重要體現(xiàn)，在汶川地震救災(zāi)過程中，我們發(fā)現(xiàn)社會力量參與救援已經(jīng)產(chǎn)生了不可小覷的作用，尤其是具有專業(yè)技術(shù)水平的社會力量發(fā)揮的作用更為顯著。例如在唐山地震過程中，除了政府和軍隊，其他參與人員主要是醫(yī)務(wù)人員；但是在汶川地震發(fā)生后，醫(yī)務(wù)工作人員、流行病學專家、環(huán)境保護專家、心理專業(yè)人員、社會工作者、專業(yè)救援隊等專業(yè)領(lǐng)域力量均在救災(zāi)過程中發(fā)揮了重要作用，即便是警察和軍人、具有專業(yè)技術(shù)技能的消防隊員、地震救援隊員也發(fā)揮了比普通警察和軍人更為重要和專業(yè)的救援作用。且促進社會多元化、專業(yè)化的發(fā)展，有助于在危機來臨時，不同專業(yè)之間實現(xiàn)協(xié)同合作，發(fā)揮更好的應(yīng)對效果。

最后，完善社會慈善體系建設(shè)，重視社會慈善公信力的建設(shè)。改革開放的發(fā)展已經(jīng)讓我國社會獲得了一定程度的進步，且這一進步在以后的發(fā)展中將越發(fā)重要。但由于我國慈善管理體系仍然是傳統(tǒng)社會形態(tài)下的產(chǎn)物，管理上仍沿用傳統(tǒng)思維，加上一些不良事件對慈善工作的負面影響，已經(jīng)極大地傷害了人們對慈善機構(gòu)的信任度。當前社會上已經(jīng)出現(xiàn)一種現(xiàn)象，有些人不愿意將慈善的執(zhí)行責任交給現(xiàn)有的慈善組織，甚至寧愿親自將援助物資交到需要幫助者的手中，這樣做既增加了社會慈善的運作和實施成本，也可能造成慈善資源的使用不足和浪費并存，還可能進一步影響社會公正和正義。因此，建立科學、開放、透明、公正并值得人民信任的慈善系統(tǒng)是促進我國未來多元的救助動員模式良好運行的必要基礎(chǔ)。值得欣慰的是，我國剛剛頒布并實施了《中國人民共和國慈善法》，將會有力促進我國慈善事業(yè)健康有序發(fā)展。