彭　雪（佛山市城市規(guī)劃勘測設計研究院，廣東佛山528000）

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基于“規(guī)劃一張圖”的規(guī)劃審查應用開發(fā)要點
——佛山市禪城區(qū)、順德“規(guī)劃一張圖”建設實踐

彭雪（佛山市城市規(guī)劃勘測設計研究院，廣東佛山528000）

通過對佛山市順德區(qū)、禪城區(qū)兩區(qū)基于“規(guī)劃一張圖”的規(guī)劃編制審查功能的建設模式的對比分析，結合項目建設過程中的一些經驗，總結規(guī)劃編制審查功能開發(fā)的一些要點。

城市規(guī)劃；規(guī)劃審查；一張圖；信息化

引言

近年來，信息技術在亨氏規(guī)劃領域的應用迅速加深，以“規(guī)劃一張圖”為代表的信息化建設模式在國內多個城市推廣，如深圳［1］、重慶［2］、成都［3］等，對城市管理工作實現精細化、高效化、法制化意義重大。當前關于“規(guī)劃一張圖”的理論研究以總體構架、數據整合的論述為主，在具體功能的開發(fā)、設計上介紹得較為概略。

本文結合佛山市順德區(qū)和禪城區(qū)建設“規(guī)劃一張圖”的過程，就其中規(guī)劃編制審查應用的開發(fā)要點進行總結，以期拋磚引玉，與同行進行探討交流。

1　現實背景

1.1佛山市城市規(guī)劃管理現狀

1.1.1規(guī)劃體系縱橫沖突

佛山是高度分權的城市，城市統(tǒng)籌力度薄弱，由于城市規(guī)劃實行屬地管理，受機構設置條塊分割、權責分工、財政供給、干部管理等因素影響，各類規(guī)劃“打架”問題日益突出，規(guī)劃引領城市發(fā)展的作用受到制約，阻礙了城市精細化管理進程的推進。

1.1.2規(guī)劃審查管理模式落后

當前，規(guī)劃編制審查主要依靠管理人員手動、人工進行審查，對人員的業(yè)務熟悉程度、規(guī)劃數據的有效性等依賴程度非常高，同時缺乏有效的手段對審批內容進行監(jiān)管，審批的效率和準確性無法得到有效保障。

1.1.3規(guī)劃審查需求大

在強調經濟發(fā)展的現階段，靜態(tài)的“藍圖”式城市規(guī)劃與快速變化的發(fā)展訴求常常發(fā)生矛盾，導致規(guī)劃調整頻繁，對規(guī)劃審查的需求量較大。效率低下的傳統(tǒng)審查方式難以很好地服務于城市發(fā)展，同時，疲于應付編制和審查的規(guī)劃管理部門無法保證精力在宏觀決策和綜合監(jiān)管上，導致對規(guī)劃編制和調整的審查視角局限于局部范圍，缺乏從全區(qū)整體角度進行的統(tǒng)籌和平衡，在各方利益博弈下往往導致妥協，這種情況一方面既造成規(guī)劃調整更頻繁的惡性循環(huán)，同時，加劇了規(guī)劃體系內部“打架”情況的惡化。

1.2佛山市規(guī)劃管理信息化現狀

佛山市于2006年開始開發(fā)規(guī)劃信息化管理系統(tǒng)，主要解決了規(guī)劃成果的集中匯總、權威版本管理的問題，此外提供一些簡單的數據分析統(tǒng)計功能。但是一方面數據對區(qū)級規(guī)劃管理部門并未開放，使得擁有規(guī)劃編制權的區(qū)級規(guī)劃主管部門仍需要自行管理所需的規(guī)劃數據；另一方面，系統(tǒng)功能開發(fā)以服務市級部門為主，且功能較簡單初級，對區(qū)級規(guī)劃管理的幫助不大。

在這種背景下，2014年順德區(qū)和禪城區(qū)先后啟動了區(qū)級“規(guī)劃一張圖”的建設，充分吸收國內其他城市“規(guī)劃一張圖”的先進經驗，結合區(qū)級規(guī)劃管理的實際需要，構建適合本區(qū)管理土壤的規(guī)劃信息化管理系統(tǒng)，開發(fā)了一系列功能輔助規(guī)劃管理，規(guī)劃審查就是其中重要的一項功能。

2　規(guī)劃審查功能與“規(guī)劃一張圖”的關系

2.1“規(guī)劃一張圖”總體框架

“一張圖”的構成通常包括一個數據中心、一個綜合平臺、一套配套規(guī)程機制、一套數據標準、一套軟硬件支持體系、三級網絡（局域網、政務網、互聯網）、三種媒介（GIS、CAD、移動端），在此基礎上，可以開發(fā)多種應用。最基礎一般包括業(yè)務審批、綜合監(jiān)管、公眾服務等應用。城市往往結合自身需要，開發(fā)建設其他的應用，順德和禪城則開展了規(guī)劃編制審查應用的建設。

2.2規(guī)劃審查功能與“規(guī)劃一張圖”數據中心

規(guī)劃審查是指對規(guī)劃成果的有效性、科學性進行審查，主要依據是已編制的各項規(guī)劃。因此“規(guī)劃一張圖”數據中心與規(guī)劃審查應用的關系最為緊密。

在“規(guī)劃一張圖”中，核心規(guī)劃成果數據構成的核心層與基礎層（由基礎地理信信息數據構成），管理層（由業(yè)務流程數據構成）、成果庫（對規(guī)范化之前的規(guī)劃原始成果建立的檔案庫）一道構成了“三層一庫”的架構。

2.2.1核心層構建思路

核心層的數據按照規(guī)劃要素進行組織，首先梳理規(guī)劃要素體系，然后從各項規(guī)劃中抽取現勢性、準確性最高的要素數據，分層構建。示意圖如圖1。

圖1　核心層架構示意圖

核心層的構建如下要點：

（1）兩個層面：分為單元控制和控規(guī)圖則兩個層面。單元控制層面的規(guī)劃要素來自總規(guī)、分區(qū)規(guī)劃、專項規(guī)劃等中、宏觀規(guī)劃。控規(guī)圖則層面則來自控規(guī)。

（2）分層構建：同一層級同一空間范圍內的規(guī)劃成果進行融合，保障準確性，同一層面不同空間范圍的規(guī)劃成果需進行拼合。如單元控制層的教育設施融合總規(guī)、分規(guī)、專項規(guī)劃，建立無沖突的單元控制數據。控規(guī)圖則層面的數據則將多個分散的控規(guī)拼合成完整的控規(guī)一張圖。

按照規(guī)劃要素搭建起的核心層構成了規(guī)劃有效數據的集合，是規(guī)劃成果庫的“瘦身版”。比起傳統(tǒng)按規(guī)劃名稱組織數據的方式，不僅去除了大量冗余數據，而且更符合規(guī)劃管理人員的思維習慣，簡化了從大量規(guī)劃中辨別有效依據的過程。

圖2　兩種數據組織方式的對比示意（左圖：按規(guī)劃要素；右圖：按規(guī)劃名稱）

對于規(guī)劃審查來說，核心層為規(guī)劃審查奠定了數據基礎。控規(guī)是發(fā)現和解決規(guī)劃沖突的抓手，規(guī)劃審查就是驗證控規(guī)對各上層次規(guī)劃的符合程度及與其他控規(guī)的協調程度。而按規(guī)劃要素組織數據的方式已經將審查依據和審查對象明確區(qū)分開，有利于后續(xù)審查分析功能的設計開展。具體來說，核心層就是審查依據，審查對象就是新編控規(guī)及核心層的控規(guī)圖則數據。

3　規(guī)劃審查功能設計

3.1規(guī)劃審查思路

規(guī)劃審查按照分層分類的思路開展，包括兩個層次：①單元層面審查，檢測控規(guī)與上位規(guī)劃、專項規(guī)劃等主要控制要素是否存在沖突；②圖則層面審查，檢測控規(guī)與周邊地區(qū)控規(guī)是否銜接。單元層面審查實現與“六大底線”和“三大設施”框架對接；圖則層面審查實現控規(guī)之間的無縫銜接（見表1）。

表1　規(guī)劃審查類型和審查要素列表

對應規(guī)劃控制要求的剛彈性，規(guī)劃審查也分為強制性審查和參考性審查?？刂凭€審查和控規(guī)銜接審查屬于強制性審查，審查結果反饋至控規(guī)，要求一定要進行修改后才能通過審查。而市政廊道審查、綜合交通審查、配套設施審查屬參考性審查，可結合上層次規(guī)劃數據質量的提升及與控規(guī)的銜接程度的改進逐步加強落實力度。

3.2規(guī)劃審查技術實現方式

3.2.1圖形處理

圖斑分析：通過空間分析查詢出重疊或有空白的圖斑，然后通過屬性判斷這些控規(guī)的用地性質是否符合面域控制要素的要求，主要用于判斷控規(guī)用地與控制線、市政通廊類沖突。屬性對比分析：通過空間分析查詢范圍內的設施，分別統(tǒng)計控規(guī)和專項中設施規(guī)模和數量，然后進行屬性對比。

人工標注功能：通過人工判斷沖突，平臺提供繪制標識功能。

3.2.2屬性賦值

沖突圖形標識沖突的空間位置和范圍，詳細的沖突信息通過屬性記錄。屬性包括沖突圖斑自身信息（如面積等）、在作為審查依據規(guī)劃中的信息 （控制要素、規(guī)劃名稱、規(guī)劃年限等）、在作為審查對象規(guī)劃中的信息（控規(guī)名稱、地塊用地性質、規(guī)劃編制時間等）、沖突處理意見（根據審查流程，分不同階段的處理意見，如規(guī)劃審查委托單位的處理意見、科室處理意見、局確定的最終處理意見及各階段的備注等）。

屬性賦值方法上，與已入庫數據有關的信息由計算機自動賦值，處理意見預留人工輸入的功能。

3.3沖突處理方案

處理方案按照對控規(guī)的影響程度限定為四類：不修改、修改控規(guī)、暫緩修改、專題研究等四類。經判別已經落實了上層次規(guī)劃的控制意圖的可以不做修改，允許控規(guī)通過審查。對上層次規(guī)劃的剛性要素未落實的，要求修改控規(guī)以符合控制要求。對控規(guī)與上層次規(guī)劃中的彈性要素有沖突的，可允許暫緩修改控規(guī)。特別重大或者暫時無法判斷處理方案的，要提交專題研究之后確定處理方案。沖突處理意見只能在以上四種中選擇，平臺開發(fā)可將四種選項綁定至菜單中，詳細處理意見另在“備注”中說明。

對于已編控規(guī)，在規(guī)劃范圍內的建設項目啟動前解決所有沖突，完成規(guī)劃修編或相關手續(xù)。對于新編控規(guī)，將沖突信息作為審查意見反饋至編制單位，要求修改方案以滿足審查要求。

3.4審查結果的應用

規(guī)劃審查的分析范圍可自定義選擇，允許按照行政邊界、控規(guī)編制范圍、管理單元或者是自定義的范圍線進行審查。選定范圍后，可實現一鍵式審批，完成計算機輔助審批的部分，再交由技術團隊完成人工審查部分。

審查結果包括沖突數據庫和沖突分析報告兩部分。對已納入核心層地塊圖則層的數據開展審查時，審查結果納入核心層，與圖則層數據一起存放，作為已編控規(guī)數據的附加信息。對新編控規(guī)進行審查時，審查對象調用臨時數據，審查結果也要單獨保存，并提供GIS、CAD+EXCEL等多種格式的數據庫格式。其中GIS數據用于與“規(guī)劃一張圖”系統(tǒng)對接，在控規(guī)通過審查后進入核心層的整合層。CAD+EXCEL用于反饋至規(guī)劃編制單位，在編制過程中協調掉控規(guī)與專項規(guī)劃的沖突，CAD圖標識沖突圖斑位置和編號，詳細的沖突屬性信息在EXCEL中，通過沖突圖斑編號關聯。

3.5平臺開發(fā)思路對比

由于規(guī)劃編制成果和“規(guī)劃一張圖”的數據格式不一樣，而且現階段數據間直接轉換的條件不成熟，需要一定的數據處理或者軟件二次開發(fā)才能實現。導致規(guī)劃審查開發(fā)需對數據格式的銜接進行考慮。順德區(qū)和禪城區(qū)分別采取了不同的模式。

一種是順德模式，提供規(guī)整工具和檢測工具以供處理和檢測cad格式的編制成果，經人工入庫形成gis單數據庫，規(guī)劃審查功能也在gis平臺上開發(fā)。

另一種是禪城模式，數據庫建設采取了cad、gis雙數據庫，通過向編制單位提供數據標準文件和檢測工具，要求提交cad文件是帶有屬性的信息圖并符合數據標準，使得cad與gis數據庫可實現一鍵式轉換；在雙數據庫的支持下，規(guī)劃審查功能在cad和gis兩個平臺上都可以實現，分別針對新編控規(guī)和已編控規(guī)的應用場景。

兩種模式各有優(yōu)缺點，順德模式對設計單位的工作習慣改動不大，推行過程中遇到的阻力相對較小。禪城模式需要推廣能使用信息圖的cad軟件，可能會產生新的軟件投資需求，及與設計人員既有設計習慣的沖突，但是一旦使用上，通過雙數據庫的便捷對接，對平臺功能的完善和輔助管理更為有效。

3.6配套機制

配套機制首先要強調數據更新上應該將“規(guī)劃一張圖”管理納入日常管理流程中，實現數據的及時、動態(tài)更新，帶動規(guī)劃審查依據保持實時、準確。其次要充分考慮權限設置：將審查分析功能開放給部分人員，包括受托審查技術團隊、負責審查的科室和維護的人員。

4　亮點

（1）雙使用場景：禪城和順德兩區(qū)基于“規(guī)劃一張圖”建設的規(guī)劃審查應用充分考慮了佛山本地實際，針對規(guī)劃體系縱橫沖突、短時間內難以解決的現狀，區(qū)別于深圳在建設“規(guī)劃一張圖”之前集中進行規(guī)劃整合的做法，設計了在可運用于兩個場景的規(guī)劃審查功能，既可用于新編規(guī)劃的審查，也可對已有規(guī)劃數據進行整合?！半p使用場景”的規(guī)劃審查應用大為充實了“規(guī)劃一張圖”的功能，使之不僅能作為規(guī)劃管理平臺，還能作為規(guī)劃整合平臺使用。

（2）雙平臺+雙數據庫：“規(guī)劃一張圖”通常需要建設gis平臺和數據庫，對于是否建設cad平臺與數據庫，各個城市有不同的做法。而兼具規(guī)劃審查應用的“規(guī)劃一張圖”，在用于新編規(guī)劃審查時，cad平臺及數據庫的存在能大幅縮短審查前數據處理時間，使得中間成果也能便捷得到審查。而通過cad和 gis數據一鍵轉換，幾乎零管理成本便可實現雙數據庫的建設，獲得雙平臺的便利。

5　效用

規(guī)劃審查應用的核心是對城鄉(xiāng)規(guī)劃體系及國土、環(huán)保等部門的專業(yè)規(guī)劃進行基于城鄉(xiāng)空間的規(guī)劃要素的整合。該應用的開發(fā)和使用改變了傳統(tǒng)規(guī)劃管理模式，大幅提高了規(guī)劃審查效率和準確性，促進了城鄉(xiāng)規(guī)劃體系內部控制要素的縱向傳導，以及與其他部門專業(yè)規(guī)劃的橫向融合，為逐步消除規(guī)劃矛盾、實現“多規(guī)合一”拉開序幕，也為推動政府職能部門架構優(yōu)化、打破行政壁壘、建設實施協調機制打下堅實的基礎。

［1］劉全波，劉曉明.深圳城市規(guī)劃“一張圖”的探索與實踐［J］.城市規(guī)劃，2011，35（6）：50～54.

［2］周宏文，張 敏，韓 瑋.重慶市“規(guī)劃管理一張圖”的建設實踐與展望［J］.規(guī)劃師，2011，26：109～111.

［3］丁 一，彭 爽.成都市“規(guī)劃一張圖”建設的探索與展望［J］.四川建筑，2014，34（6）：24～26，28.

彭 雪（1984-），女，中級工程師，博士，主要從事城市研究和規(guī)劃編制工作。

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2095-2066（2016）10-0144-03

2016-3-8