劉金榮

摘要：競(jìng)爭(zhēng)中立原則作為國(guó)際貿(mào)易新原則，其重要性日益凸顯。確立競(jìng)爭(zhēng)中立原則是中國(guó)積極應(yīng)對(duì)國(guó)際形勢(shì)，適應(yīng)國(guó)內(nèi)改革的重要抉擇。因此，主動(dòng)研究競(jìng)爭(zhēng)中立原則在中國(guó)的運(yùn)用具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。但競(jìng)爭(zhēng)中立具體制度的確定應(yīng)當(dāng)基于中國(guó)國(guó)情，不能向西方國(guó)家照搬照抄。通過(guò)上海自貿(mào)區(qū)進(jìn)行先行先試是值得肯定的有益探索，并在此基礎(chǔ)上提出在中國(guó)踐行競(jìng)爭(zhēng)中立制度的初步構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：競(jìng)爭(zhēng)中立原則；上海自貿(mào)區(qū)；經(jīng)濟(jì)法價(jià)值競(jìng)爭(zhēng)中立原則最早由澳大利亞在二十世紀(jì)90年代提出。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，競(jìng)爭(zhēng)中立原則已經(jīng)突破了國(guó)內(nèi)法的范疇，擴(kuò)展到國(guó)際法領(lǐng)域，引起了國(guó)際組織 OECD 的關(guān)注和深入研究。該原則的提出旨在為國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在中國(guó)（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中立政策，一方面可加快上海自貿(mào)區(qū)與國(guó)際通行規(guī)則接軌，另一方面也可推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革，提升國(guó)有企業(yè)效率和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

一、競(jìng)爭(zhēng)中立原則概述

（一）競(jìng)爭(zhēng)中立原則的含義

競(jìng)爭(zhēng)中立作為規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)行為的原則性規(guī)范，目前尚無(wú)標(biāo)準(zhǔn)定義，當(dāng)下被大多數(shù)國(guó)家所接受的定義是由澳大利亞所給出的：“政府的商業(yè)行為不應(yīng)僅因其公有制地位而獲得比私營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)更多的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。OECD將競(jìng)爭(zhēng)中立定義為：市場(chǎng)領(lǐng)域內(nèi)，各個(gè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體處于平等的競(jìng)爭(zhēng)地位，不特別指向國(guó)有企業(yè)，企圖涵蓋市場(chǎng)中的多樣競(jìng)爭(zhēng)實(shí)體。歐盟所倡導(dǎo)的競(jìng)爭(zhēng)中立體現(xiàn)在《歐盟運(yùn)行條約》106條中，即不管是國(guó)有企業(yè)還是私營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都應(yīng)受到歐盟條約中的競(jìng)爭(zhēng)原則約束，例外情形除外。而美國(guó)則將競(jìng)爭(zhēng)中立定義為：“政府支持的商業(yè)活動(dòng)不因其與政府的聯(lián)系而享有私營(yíng)部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)者所不能享有的人為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”，該定義將澳大利亞定義中的“政府商業(yè)活動(dòng)”擴(kuò)大至“政府支持的商業(yè)活動(dòng)”。

目前關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中立尚無(wú)標(biāo)準(zhǔn)定義，其內(nèi)涵實(shí)際上與各國(guó)具體的經(jīng)濟(jì)、制度環(huán)境和發(fā)展階段相關(guān)聯(lián)，但各國(guó)對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)中立的基本內(nèi)涵已達(dá)成共識(shí)，即應(yīng)當(dāng)包括“國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)應(yīng)具有平等的競(jìng)爭(zhēng)地位”。

（二）競(jìng)爭(zhēng)中立原則的適用范圍

從競(jìng)爭(zhēng)中立原則的定義中不難看出，之所以這一原則引起世界范圍的廣泛關(guān)

注，原因就在于國(guó)有企業(yè)得到許多私營(yíng)企業(yè)沒(méi)有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這些優(yōu)勢(shì)包括稅收、融資等方面，這導(dǎo)致不能反映國(guó)有企業(yè)的真實(shí)經(jīng)營(yíng)成本，難免造成生產(chǎn)及消費(fèi)環(huán)節(jié)的扭曲。但實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)中立并不意味著所有的國(guó)有企業(yè)都應(yīng)參與競(jìng)爭(zhēng)。事實(shí)上，有些公益性服務(wù)以獨(dú)家或壟斷性的方式供應(yīng)可能更有利于公眾。這就涉及到競(jìng)爭(zhēng)中立的適用范圍問(wèn)題。部分學(xué)者認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)中立原則僅僅適用于進(jìn)行商業(yè)性運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)，而不適用于提供公益服務(wù)的國(guó)有企業(yè)；也有學(xué)者提出競(jìng)爭(zhēng)中立原則的適用范圍應(yīng)當(dāng)是行政性壟斷中的行業(yè)性壟斷，業(yè)界大多贊同后者。

二、競(jìng)爭(zhēng)中立原則的域外考察

（一）澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)中立原則

1991 年 7 月，在一次特別首腦會(huì)議上，各洲的首腦一致同意實(shí)施一個(gè)更廣泛的、國(guó)內(nèi)統(tǒng)一的政策框架，被稱為國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策（NPC）。國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策包括六個(gè)重點(diǎn)改革方面，競(jìng)爭(zhēng)中立原則是其中之一，成為規(guī)制政府企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的重要規(guī)則，以便于政府企業(yè)在與私營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)中能夠公平競(jìng)爭(zhēng)。具體措施包括：①稅收中立，要求國(guó)有企業(yè)的商業(yè)行為要享受與其他市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者相同的稅務(wù)減免。②信貸中立，要求國(guó)有企業(yè)不得因?yàn)槠渚哂械膬?yōu)勢(shì)地位對(duì)商業(yè)行為承擔(dān)比其他市場(chǎng)主體更低的信貸成本（利率）。③政策中立，要求國(guó)有企業(yè)的商業(yè)行為要與其他市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者享受相同的政策環(huán)境。

（二）OECD制定的競(jìng)爭(zhēng)中立原則

OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）強(qiáng)調(diào)，國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)上的地位是相同的，他們享有同樣的外部環(huán)境，在市場(chǎng)上公平的競(jìng)爭(zhēng)。OECD鼓勵(lì)各成員建立“競(jìng)爭(zhēng)中立政策架構(gòu)”，明確政府應(yīng)通過(guò)事前的結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及事后的競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)督，降低甚至消除國(guó)有企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中之不當(dāng)優(yōu)勢(shì)，確保其競(jìng)爭(zhēng)中立。OECD 總結(jié)了三種維持競(jìng)爭(zhēng)中立的途徑：

第一，競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估。競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)以及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)通過(guò)數(shù)據(jù)分析，評(píng)價(jià)擬定中的或現(xiàn)行的公共政策可能產(chǎn)生或已經(jīng)產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)影響，通過(guò)判斷其合理性，改變不合理的政策，提出不妨礙政策目標(biāo)的方案。

第二，競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)。反壟斷機(jī)構(gòu)在競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的基礎(chǔ)上，通過(guò)與其他政府機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和溝通，避免或減少政府行為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的干預(yù)，制定和實(shí)施更加有利于公平競(jìng)爭(zhēng)的政策和制度。

第三，事后救濟(jì)途徑。例如，通過(guò)適用競(jìng)爭(zhēng)法，要求國(guó)有企業(yè)停止那些對(duì)競(jìng)爭(zhēng)有不利影響的行動(dòng)等。

（三）歐盟的競(jìng)爭(zhēng)中立原則

歐盟各成員在競(jìng)爭(zhēng)中立的問(wèn)題上通常遵循歐盟法第106條的規(guī)定。該條款明確提出各種形式的企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都要受到歐盟條約中競(jìng)爭(zhēng)條款的約束，國(guó)有企業(yè)也不例外，平等的享受政府的政策，包括資金的補(bǔ)貼和各種稅務(wù)減免政策等，平等的履行納稅義務(wù)。各成員國(guó)有義務(wù)及時(shí)向歐盟委員會(huì)報(bào)告其計(jì)劃采取的對(duì)任何企業(yè)的扶持措施，尤其是國(guó)有企業(yè)，歐盟委員會(huì)會(huì)仔細(xì)審查此類措施是否違反競(jìng)爭(zhēng)中立的原則，并決定是否允許實(shí)施。

三、我國(guó)適用競(jìng)爭(zhēng)中立原則的路徑分析

2013年8月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，此舉是順應(yīng)全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展新趨勢(shì)，適應(yīng)我國(guó)發(fā)展形勢(shì)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措，實(shí)現(xiàn)以開(kāi)放促發(fā)展、促改革、促創(chuàng)新，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的適時(shí)設(shè)立與目標(biāo)定位為我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中立原則的先行試點(diǎn)提供了理想的平臺(tái)。

（一）上海自貿(mào)區(qū)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中立必要性與可行性分析

踐行競(jìng)爭(zhēng)中立原則是我國(guó)積極應(yīng)對(duì)當(dāng)下險(xiǎn)峻的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)，適應(yīng)國(guó)內(nèi)改革所做出的必然選擇，因此在中國(guó)實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立具有必要性。上海自貿(mào)區(qū)作為中國(guó)二次改革開(kāi)放的前沿陣地，是各項(xiàng)政策措施先行先試的排頭兵，承擔(dān)起為全中國(guó)提供可復(fù)制、可推廣的競(jìng)爭(zhēng)中立經(jīng)驗(yàn)更是義不容辭。

上海的國(guó)資改革以及自貿(mào)區(qū)“寬進(jìn)嚴(yán)管”的投資準(zhǔn)入機(jī)制都為實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中立原則創(chuàng)造了前提。上海自貿(mào)區(qū)主動(dòng)對(duì)接國(guó)際貿(mào)易新規(guī)則，發(fā)布了國(guó)資國(guó)企改革20條，將國(guó)企的商業(yè)行為納入透明的監(jiān)管和審查流程，這有利于打破國(guó)企的利益藩籬，遏制國(guó)企的壟斷沖動(dòng)。另外，建立了與新的外資準(zhǔn)入方式，對(duì)實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)檢測(cè)，使國(guó)有企業(yè)獲得的任何一項(xiàng)優(yōu)惠政策都置于公眾監(jiān)督之下，營(yíng)造了公正透明的法制環(huán)境，為競(jìng)爭(zhēng)中立的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)，為我國(guó)形成可復(fù)制、可推廣的競(jìng)爭(zhēng)中立制度創(chuàng)新模式提供有力支撐。

（二）競(jìng)爭(zhēng)中立原則在我國(guó)的推進(jìn)模式

1、先行試點(diǎn)：境內(nèi)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)

經(jīng)驗(yàn)的缺乏決定了我們不宜立即全面大范圍實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中立政策，先行試點(diǎn)非常必要。利用中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)這個(gè)理想的平臺(tái)來(lái)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中立政策，不斷總結(jié)競(jìng)爭(zhēng)中立政策推行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，積累經(jīng)驗(yàn)，并且不斷探索競(jìng)爭(zhēng)中立政策的體制改革。

2、逐步推廣：國(guó)內(nèi)全局性經(jīng)濟(jì)改革

在條件成熟的情況下，將中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)形成的可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到全國(guó)，但是不能急于求成，要根據(jù)實(shí)際情況制定推廣競(jìng)爭(zhēng)中立的方案，合理地掌控節(jié)奏，有計(jì)劃有步驟的按照一定層次逐步推進(jìn)。

3、對(duì)外輸送：多邊跨境自由貿(mào)易區(qū)

加人任何多邊跨境自由貿(mào)易區(qū)，競(jìng)爭(zhēng)中立原則都會(huì)成為談判繞不開(kāi)的一個(gè)實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。中國(guó)是負(fù)責(zé)任的世界大國(guó)，應(yīng)當(dāng)將通過(guò)自身改革努力探索出來(lái)的公平公正客觀合理的競(jìng)爭(zhēng)中立原則按照國(guó)際貿(mào)易協(xié)定的談判規(guī)則要求進(jìn)行重塑向世界推送。

（三）以上海自貿(mào)區(qū)為樣本在我國(guó)踐行競(jìng)爭(zhēng)中立原則的實(shí)踐路徑構(gòu)想

自由、公平的競(jìng)爭(zhēng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，也是?jìng)爭(zhēng)中立的核心內(nèi)涵。上海自貿(mào)區(qū)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的排頭兵，其金融改革以及踐行競(jìng)爭(zhēng)中立制度的實(shí)踐會(huì)為在我國(guó)全面推行競(jìng)爭(zhēng)中立制度提供有益借鑒。

1、審查、評(píng)估現(xiàn)有競(jìng)爭(zhēng)法律（政策）的合理性

完善的法律是競(jìng)爭(zhēng)中立原則順利推行的前提和基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，結(jié)合 OECD 對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則提出的8項(xiàng)要求進(jìn)行評(píng)估，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)政治行為與商業(yè)行為相分離，推進(jìn)金融全球化。此外，要建立競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估審查制度，首先要明確競(jìng)爭(zhēng)審查的主體，根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》第 9 條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，組織調(diào)查、評(píng)估市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)狀況，因此可將國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)確定為競(jìng)爭(zhēng)政策的審查評(píng)估機(jī)關(guān)，對(duì)于現(xiàn)行的以及將要實(shí)行的與“競(jìng)爭(zhēng)中立”相關(guān)的法律（政策）進(jìn)行審查，對(duì)符合競(jìng)爭(zhēng)中立的準(zhǔn)予實(shí)施，對(duì)不符合條件的不予準(zhǔn)許并提出替代性的修正方案，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度的確立，為競(jìng)爭(zhēng)中立的順利推行提供適宜的法律大環(huán)境。

2、明確競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)

健康有序的競(jìng)爭(zhēng)秩序需要強(qiáng)有力的監(jiān)管和執(zhí)法作為后盾。我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要集中于商務(wù)部、 發(fā)改委和工商行政管理局等部門(mén)，但其具體分工并不清晰，存在很多模糊性，而且彼此之間缺乏溝通，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一，容易導(dǎo)致監(jiān)管空白的出現(xiàn)。自貿(mào)區(qū)反壟斷工作聯(lián)席制度和信息共享制度的確立為這一局面的改善提供了契機(jī)，即在進(jìn)一步明確商務(wù)部、工商部門(mén)以及發(fā)改委的分工的基礎(chǔ)上，構(gòu)建監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。此外，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，將競(jìng)爭(zhēng)政策和理念內(nèi)化于行業(yè)監(jiān)管過(guò)程中，是行業(yè)監(jiān)管者成為競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)的有力助手和合理延伸。

3、完善競(jìng)爭(zhēng)中立的配套制度，確立競(jìng)爭(zhēng)投訴機(jī)制和明確的適用除外制度

違反競(jìng)爭(zhēng)秩序的投訴機(jī)制在上海自貿(mào)區(qū)反壟斷的三大《辦法》中均有所體現(xiàn)，將該制度作為反壟斷執(zhí)法的配合制度在自貿(mào)區(qū)內(nèi)施行，效果良好，可將其推廣至全國(guó)。 此外，競(jìng)爭(zhēng)中立并不排斥政府干預(yù)，但是應(yīng)當(dāng)將政府干預(yù)控制在合理的范圍內(nèi)，畢竟國(guó)有企業(yè)不可避免地在一定程度上承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)振興的職能，因此確定明確的適用排外制度是實(shí)現(xiàn)維護(hù)公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序與保護(hù)國(guó)家利益平衡的明智抉擇。

4、擴(kuò)大金融服務(wù)行業(yè)的開(kāi)放程度，提供良好的金融環(huán)境

探索在金融行業(yè)適度引入競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)金融、普惠金融等新興金融業(yè)態(tài)在競(jìng)爭(zhēng)中立思想的指導(dǎo)下健康發(fā)展，即在不斷推進(jìn)人民幣國(guó)際化的過(guò)程中伺機(jī)為民營(yíng)資本和外國(guó)資金進(jìn)入金融行業(yè)提供契機(jī)，并借助于金融改革改變我國(guó)借貸環(huán)境，助力我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四、結(jié) 語(yǔ)

競(jìng)爭(zhēng)中立原則的核心內(nèi)容確保市場(chǎng)主體之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，其在全球范圍內(nèi)逐漸為理論和實(shí)務(wù)界所深入研究。盡管競(jìng)爭(zhēng)中立理念在我國(guó)并未普及，也并未像 OECD 一樣建立起競(jìng)爭(zhēng)中立制度框架，但是從根本上講，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)中立原則的內(nèi)涵在很大程度上是一致的?，F(xiàn)在我國(guó)改革進(jìn)人攻堅(jiān)期和深水區(qū)，改革的復(fù)雜性、艱巨性和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)都前所未有。我們必須要以強(qiáng)烈的歷史使命感和責(zé)任感，堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革。故此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)及時(shí)推行競(jìng)爭(zhēng)中立原則，來(lái)完善政府與市場(chǎng)的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，創(chuàng)造一個(gè)更為公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從而促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健、持續(xù)、高效和健康發(fā)展。（作者單位：延邊大學(xué)法學(xué)院）

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