◎曹海軍 （東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110169）

人員下沉、事權(quán)下移、就近管理
——以天津市城市管理執(zhí)法體制改革為例

◎曹海軍 （東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110169）

伴隨快速城市化的進(jìn)程，“城市病”愈加突出，城市社會(huì)管理的任務(wù)日益繁重，其中，城市管理執(zhí)法更是關(guān)系城市長(zhǎng)治久安的重要突破口。經(jīng)過(guò)20年三個(gè)階段的城市綜合管理體制改革試點(diǎn)，2015年，時(shí)隔37年，中央城市工作會(huì)議的高規(guī)格召開(kāi)以及國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的推出，進(jìn)一步明確城市執(zhí)法體制改革的大方向。天津市是國(guó)家第一批城市管理綜合執(zhí)法改革的試點(diǎn)地區(qū)，經(jīng)過(guò)近20年的改革試點(diǎn)實(shí)踐，從2013年起，天津市推動(dòng)以人員下沉、事權(quán)下移、就近管理的城市執(zhí)法體制改革。比較與借鑒國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的典型試點(diǎn)工作，天津市的城管執(zhí)法體制改革總體上順應(yīng)黨中央、國(guó)務(wù)院的改革精神和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

城市管理；綜合執(zhí)法；人員下沉；事權(quán)下移；就近管理

城市，是一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)，是國(guó)家的臉面和門(mén)戶，是一個(gè)時(shí)代進(jìn)步的體現(xiàn)，更是人民的安身立命之所。改革開(kāi)放以來(lái)，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市人口不斷增加，保障城市健康運(yùn)行的任務(wù)日益繁重，加強(qiáng)和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突出。“善治病者，必醫(yī)其受病之處；善救弊者，必塞其起弊之源”，提升城市治理能力，實(shí)現(xiàn)城市善治根本在于完善城市管理執(zhí)法體制。黨和國(guó)家歷來(lái)重視城市管理，自黨的十八大以來(lái)，依照“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的引領(lǐng)，黨中央相繼召開(kāi)四次全會(huì)及中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央城市工作會(huì)議來(lái)推進(jìn)城市管理，中央城市會(huì)議還首次提出“城市治理”的概念，并把城市執(zhí)法體制改革作為推進(jìn)城市管理水平、實(shí)現(xiàn)城市善治的重要抓手。2015年12月24日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），進(jìn)一步明確城市執(zhí)法工作的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，成為我國(guó)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期城市管理工作的綱領(lǐng)性文件。

經(jīng)過(guò)近20年的試點(diǎn)工作，城市綜合管理特別是執(zhí)法體制改革積累豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，各地又結(jié)合本地區(qū)的具體情況因地制宜地進(jìn)行執(zhí)法體制改革的創(chuàng)新，作為國(guó)家級(jí)先行先試示范區(qū)，天津市城市執(zhí)法體制改革的經(jīng)驗(yàn)有其自身的創(chuàng)新之處，也觸及和解決整個(gè)執(zhí)法體制改革的一般性問(wèn)題，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)城市執(zhí)法體制改革具有重要的推廣意義和復(fù)制潛力。

一、問(wèn)題的提出

多年來(lái)，從全國(guó)范圍內(nèi)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各級(jí)行政執(zhí)法部門(mén)積極履行執(zhí)法職能，為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力保障。然而現(xiàn)行體制機(jī)制存在的一些問(wèn)題，在不同程度上制約基層政府職能的發(fā)揮，出現(xiàn)“看得著的管不著，管得著的看不見(jiàn)”傳統(tǒng)執(zhí)法的怪現(xiàn)象，歸根結(jié)底就是執(zhí)法隊(duì)伍沉不下去，上下職責(zé)劃分不清，所以也就管不住、管不好。

由于我國(guó)現(xiàn)行的立法體制多以部門(mén)為主導(dǎo)，從條條管理角度出發(fā)，所設(shè)定的法律規(guī)范，在實(shí)際工作中容易出現(xiàn)執(zhí)法部門(mén)權(quán)力界限不清晰，導(dǎo)致多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，給企業(yè)、群眾增加負(fù)擔(dān)，還可能引發(fā)橫向和縱向部門(mén)之間相互推諉、扯皮，不作為或慢作為，形成管理“真空”和執(zhí)法“空白”的困境。一方面，橫向執(zhí)法部門(mén)各自為戰(zhàn)，缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)，不能形成合力，導(dǎo)致執(zhí)法“橫向不到邊”；縱向上，基層執(zhí)法力量不足，執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法隊(duì)伍上下職責(zé)不清，導(dǎo)致執(zhí)法“縱向不到底”，不能滿足實(shí)際監(jiān)管需要的現(xiàn)象普遍存在。往往是日常監(jiān)管不到位，違法問(wèn)題得不到及時(shí)查處，小問(wèn)題積累成為大問(wèn)題、復(fù)雜問(wèn)題，復(fù)雜問(wèn)題管不了，不得不長(zhǎng)期依靠集中整治，聯(lián)合執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式治理。由于缺少長(zhǎng)效的治理機(jī)制，集中整治的成果容易反彈，既消耗大量的行政成本，又收不到預(yù)期的管理效果。另一方面，街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）作為區(qū)政府派出機(jī)關(guān)和基層人民政府，承擔(dān)著大量的屬地管理責(zé)任，但現(xiàn)行法律卻沒(méi)有給街鎮(zhèn)賦予相應(yīng)的處罰權(quán)力，形成“責(zé)任無(wú)限大，權(quán)力無(wú)限小”的有責(zé)無(wú)權(quán)的現(xiàn)狀，使得街鎮(zhèn)無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，管理能力大打折扣，難以落實(shí)屬地管理責(zé)任。

我國(guó)的城市管理執(zhí)法體制改革與試點(diǎn)工作大致分為三個(gè)階段：初步探索階段（1997年前），相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法階段（1997—2008年），重心下移的地方自主探索階段（2008年至今）。與本輪改革比較而言，以往以相對(duì)集中處罰權(quán)為重點(diǎn)的綜合體制改革雖然在制度上解決執(zhí)法改革的綜合性和一體化的橫向協(xié)調(diào)問(wèn)題，但沒(méi)有在事權(quán)下移的同時(shí)真正做到人員下沉和上下協(xié)調(diào)以及保障有力的問(wèn)題，也就無(wú)法真正做到就近管理，真正解決城市基層治理的問(wèn)題。

作為國(guó)家先行先試示范區(qū)，天津市一直在結(jié)合自身實(shí)際探索城市管理執(zhí)法體制的新思路，即強(qiáng)化區(qū)縣政府和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城市管理中統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)職能的街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法體制。黨的十八屆三中全會(huì)和《指導(dǎo)意見(jiàn)》就深化行政執(zhí)法體制改革，提出“整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，減少行政執(zhí)法層級(jí)，加強(qiáng)基層執(zhí)法力量”的總體要求。同時(shí)也提出“對(duì)于吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”，其核心內(nèi)容：一是“綜合”，二是“下沉”，事權(quán)下移和人員下沉正是本輪城市管理執(zhí)法體制改革的突破口。十八屆三中全會(huì)的改革精神和《指導(dǎo)意見(jiàn)》為天津市的城市管理執(zhí)法體制改革提供政策依據(jù)，在此基礎(chǔ)上，天津市提出“沉得下、管的住、處置快”九字方針，著力解決人員下沉、事權(quán)下移和就近管理的問(wèn)題，推進(jìn)管理重心下移，在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行綜合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管到底，一支隊(duì)伍管全部”的新模式，力圖構(gòu)建基層管理的長(zhǎng)效機(jī)制。

“沉得下、管得住、處置快”，成為近年來(lái)各地城市管理執(zhí)法體制改革的新思路。

二、天津市“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的創(chuàng)新與實(shí)踐

（一）天津市綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的歷史沿革

1983年8月，天津市第一支專司城市管理的執(zhí)法隊(duì)伍組建，承擔(dān)唐山大地震后城市環(huán)境秩序的整治和管理工作。1997年8月，為解決“八個(gè)大殼帽管不了一個(gè)破草帽”的問(wèn)題，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，天津市作為全國(guó)首批試點(diǎn)在城市管理領(lǐng)域?qū)嵤┫鄬?duì)行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，2001年，全市各區(qū)縣全面鋪開(kāi)，市級(jí)以原城管監(jiān)察大隊(duì)為基礎(chǔ)，組建天津市城市管理綜合執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)，對(duì)全市綜合執(zhí)法隊(duì)伍監(jiān)督、監(jiān)察和指導(dǎo)。2005年11月，天津市政府出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)我市城市管理綜合行政執(zhí)法工作的通知》明確規(guī)定：在全市的市、區(qū)縣兩級(jí)成立城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制。2007年，頒布的《天津市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)規(guī)定》，集中行使6個(gè)行政管理部門(mén)165項(xiàng)行政處罰權(quán)。2006年12月，市城市管理綜合執(zhí)法局成立。2007—2008年，各區(qū)縣相繼成立城市管理綜合執(zhí)法局。至此，天津市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作全面推開(kāi)，綜合執(zhí)法隊(duì)伍基本建成。

（二）“一支隊(duì)伍管到底，一支隊(duì)伍管全部”，天津市啟動(dòng)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作

2009年，天津市在文化市場(chǎng)領(lǐng)域?qū)嵤┫鄬?duì)集中行政處罰權(quán)的同時(shí)，還先后在東疆港、中新生態(tài)城、鐵路客運(yùn)車(chē)站等地區(qū)推行綜合執(zhí)法工作。特別是華明示范鎮(zhèn)在城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)《天津市以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》的規(guī)定，進(jìn)一步擴(kuò)充執(zhí)法權(quán)限，推行“一支隊(duì)伍管全部，一支隊(duì)伍管到底”的執(zhí)法模式，為街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作提供豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2013年9月，為進(jìn)一步探索街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作，天津市政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展街鎮(zhèn)行政執(zhí)法授權(quán)試點(diǎn)工作的通知》，在本市15個(gè)街鎮(zhèn)開(kāi)展行政執(zhí)法授權(quán)試點(diǎn)工作，并已取得一定進(jìn)展。2014年9月18日，天津市政府正式以規(guī)章的形式印發(fā)《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》，并規(guī)定于10月1日起施行。2015年10月，全市各區(qū)縣的街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)均已掛牌成立，“人”“財(cái)”“物”“編”也基本實(shí)現(xiàn)全面下移。

（三）天津市街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革的主要內(nèi)容

天津市街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革是圍繞重心下移、賦權(quán)街道、強(qiáng)化街道能力、就近解決基層社會(huì)治理問(wèn)題這個(gè)中心展開(kāi)的，主要內(nèi)容可以總結(jié)為“一支隊(duì)伍”“兩個(gè)監(jiān)督”“三種權(quán)力”“四套機(jī)制”。

“一支隊(duì)伍”，即組建街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。這支隊(duì)伍隸屬街鎮(zhèn)，以所屬街鎮(zhèn)的名義執(zhí)法，產(chǎn)生的法律責(zé)任由所屬街鎮(zhèn)承擔(dān)。這種做法為街鎮(zhèn)行使行政管理職能提供了法制依據(jù)和制度保障，實(shí)現(xiàn)屬地管理責(zé)任和權(quán)力的統(tǒng)一。

“兩個(gè)監(jiān)督”，一是在各街鎮(zhèn)設(shè)立專門(mén)法制機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化街鎮(zhèn)自身的行政執(zhí)法監(jiān)督職能，提高街鎮(zhèn)依法行政水平和能力；二是在區(qū)縣層面建立行政執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)，加強(qiáng)街鎮(zhèn)和區(qū)縣行政執(zhí)法部門(mén)開(kāi)展執(zhí)法工作的監(jiān)督與協(xié)調(diào)。兩種監(jiān)督手段并行，確保街鎮(zhèn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

“三種權(quán)力”，一是賦予街鎮(zhèn)能夠直接行使的與社區(qū)管理密切相關(guān)的行政處罰權(quán)和相關(guān)行政強(qiáng)制權(quán)；二是賦予街鎮(zhèn)在日常巡查中，對(duì)違法行為實(shí)施檢查并制止的權(quán)力；三是賦予街鎮(zhèn)協(xié)調(diào)、組織轄區(qū)內(nèi)各行政執(zhí)法部門(mén)派出機(jī)構(gòu)，配合其開(kāi)展執(zhí)法工作的權(quán)力。

“四套機(jī)制”，一是執(zhí)法工作銜接機(jī)制，包括區(qū)縣行政執(zhí)法部門(mén)與街鎮(zhèn)之間的相互告知、案件移送、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、爭(zhēng)議協(xié)調(diào)和信息共享等內(nèi)容，確保區(qū)縣行政執(zhí)法部門(mén)與街鎮(zhèn)在執(zhí)法工作中實(shí)現(xiàn)密切配合、無(wú)縫對(duì)接。二是硬件保障機(jī)制，即在“人”“財(cái)”“物”“編”方面為街鎮(zhèn)執(zhí)法工作提供必要的硬件保障。三是公安保障和司法對(duì)接機(jī)制，明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)在街道綜合執(zhí)法活動(dòng)中發(fā)生的妨礙執(zhí)行公務(wù)、暴力抗法等違法行為依法嚴(yán)格查處。四是考核評(píng)價(jià)機(jī)制，將街道綜合執(zhí)法工作納入市依法行政考核和績(jī)效考評(píng)體系，并在考核中實(shí)行街鎮(zhèn)和區(qū)縣行政執(zhí)法部門(mén)互評(píng)機(jī)制。此外，要求區(qū)縣行政主管部門(mén)在對(duì)派駐街道機(jī)構(gòu)主要行政負(fù)責(zé)人做出任免、調(diào)動(dòng)、考核和獎(jiǎng)懲的決定時(shí)，聽(tīng)取該派出機(jī)構(gòu)所在街道辦事處的意見(jiàn)和建議。

在街鎮(zhèn)、社區(qū)實(shí)行“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，有利于理順城市中“條”和“塊”的縱向管理關(guān)系，有利于城市管理機(jī)制的完善，有利于城市管理重心下移，有利于促進(jìn)街道社區(qū)和諧穩(wěn)定，有利于提高執(zhí)法辦案的效率，有利于權(quán)責(zé)一致，有利于街道服務(wù)、管理、執(zhí)法相結(jié)合。

三、多元執(zhí)法主體利益博弈困局下的“孤島現(xiàn)象”

“孤島現(xiàn)象”是指不同政府機(jī)構(gòu)在職能、資源、信息、利益等方面因?yàn)椴荒軡M足充分整合、及時(shí)交流、高效利用的一種狀態(tài)［1］。城市管理執(zhí)法中的“孤島現(xiàn)象”可以從條、塊兩個(gè)角度去理解?！皸l”是指城管執(zhí)法中的各職能部門(mén)，如城管、交通、環(huán)衛(wèi)、工商、市政、規(guī)劃等；“塊”主要包括市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)。

在城市管理執(zhí)法中，條條上的孤島現(xiàn)象（見(jiàn)圖1）表現(xiàn)為：城市管理職能分散于不同的職能部門(mén)，在執(zhí)法有利可圖時(shí)會(huì)出現(xiàn)多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象，而在執(zhí)法無(wú)利可圖時(shí)，部門(mén)間則相互推諉、效率低下。因此，各地相繼實(shí)行“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”，建立城市管理綜合執(zhí)法局來(lái)解決實(shí)際問(wèn)題，見(jiàn)圖2。

圖1

圖2

在理順城市管理執(zhí)法中條條的“孤島現(xiàn)象”后，條塊關(guān)系中的孤島現(xiàn)象就必須得到重視。下沉后天津市的城市管理執(zhí)法體系，見(jiàn)圖3。

圖3

如圖3所示，下沉后多元利益博弈的三方變成執(zhí)法局、街道辦事處和街鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)。街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作由街道領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)法隊(duì)直接履行，業(yè)務(wù)受執(zhí)法局的指導(dǎo)和監(jiān)督?，F(xiàn)行的執(zhí)法體系條塊關(guān)系中存在的“孤島現(xiàn)象”可以概括為執(zhí)法局不想放、街鎮(zhèn)不想要、執(zhí)法隊(duì)想下沉。

（一）執(zhí)法局的權(quán)力慣性困境

在下沉前，天津市各區(qū)縣行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的城市管理綜合執(zhí)法局是掛靠在各區(qū)縣市容委的二級(jí)局，但是可以以自己的名義對(duì)外行使職權(quán)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)文件）的規(guī)定，執(zhí)法局的執(zhí)法事項(xiàng)包括清理占道經(jīng)營(yíng)和無(wú)證經(jīng)營(yíng)；拆除違章建筑；規(guī)范門(mén)頭牌匾和戶外廣告；整治亂張貼、亂涂寫(xiě)、亂刻畫(huà)；保護(hù)城市綠化帶；治理環(huán)境污染；查處車(chē)輛“遺撒”等七大項(xiàng)的行政處罰權(quán)，同時(shí)管理總數(shù)約兩千人的正式執(zhí)法隊(duì)員和人數(shù)相當(dāng)?shù)膮f(xié)管隊(duì)員的人事權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)。

下沉后，執(zhí)法局的身份由從前的行政執(zhí)法主管部門(mén)變成業(yè)務(wù)指導(dǎo)。根據(jù)《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》的要求，執(zhí)法局機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，權(quán)力收縮，行政處罰權(quán)和正式隊(duì)員的人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)移交給街道，協(xié)管隊(duì)員的人事權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)移交給勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)。在改革的工作移交中，長(zhǎng)期積累形成的權(quán)力慣性和以往在城市管理綜合執(zhí)法中取得的成效使執(zhí)法局對(duì)改革的必要性存在疑慮，各項(xiàng)權(quán)力移交緩慢，還保持著對(duì)各執(zhí)法隊(duì)的日常點(diǎn)名和巡查，甚至依然直接給執(zhí)法隊(duì)下達(dá)保障和清理任務(wù)。在執(zhí)法案件上存在甩包袱的思想，將執(zhí)法權(quán)事項(xiàng)下放街鎮(zhèn)后，一放了之，業(yè)務(wù)指導(dǎo)、案件移送等執(zhí)法銜接機(jī)制尚未建立。

（二）街鎮(zhèn)的“一國(guó)兩制”困境

街道—鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為區(qū)縣人民政府的派出機(jī)構(gòu)，在實(shí)際工作中體現(xiàn)出“小政府，大社會(huì)”的格局，上面千條線，下面一根針，這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)基層政府職能提出的現(xiàn)實(shí)要求。為了解決街鎮(zhèn)、社區(qū)發(fā)展中的一系列問(wèn)題，在執(zhí)法管理的長(zhǎng)效機(jī)制上就必須強(qiáng)調(diào)執(zhí)法力量的綜合性、整合性，突出管理力量的縱深性、自治性?！耙恢ш?duì)伍管全部”的街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革充分發(fā)揮“短、靈、廣”的優(yōu)勢(shì)，既可以把問(wèn)題解決在基層，又可以提高執(zhí)法效率。

街道需要專門(mén)的執(zhí)法力量，但是因?yàn)閳?zhí)法隊(duì)人員冗雜，社會(huì)輿論差，有些街鎮(zhèn)沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到，隊(duì)伍是自己的隊(duì)伍，管理是屬地的責(zé)任，對(duì)執(zhí)法隊(duì)和街鎮(zhèn)機(jī)關(guān)進(jìn)行分割管理，對(duì)如何用好隊(duì)伍、提升管理水平想得還不夠深。街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)執(zhí)法隊(duì)缺少獎(jiǎng)懲激勵(lì)，在輪休、公假、福利等方面也與街鎮(zhèn)機(jī)關(guān)區(qū)別對(duì)待。為了規(guī)避問(wèn)責(zé)，街道—鄉(xiāng)鎮(zhèn)希望通過(guò)這種“一國(guó)兩制”的管理方式，由街鎮(zhèn)政府充當(dāng)行政執(zhí)法的權(quán)力主體，街鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)充當(dāng)責(zé)任主體，同時(shí)期待改革回流。在實(shí)際工作中，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有從轉(zhuǎn)變政府職能、改善政府管理結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化基層綜合管理能力的高度去認(rèn)識(shí)此次改革，片面地認(rèn)為改革的目的只是為解決執(zhí)法的問(wèn)題。有時(shí)，自覺(jué)人手不足、能力有限，執(zhí)法稍遇困難，就當(dāng)成重大疑難問(wèn)題上交。

（三）執(zhí)法隊(duì)的“一仆二主”困境

城市管理執(zhí)法體制的改革在某種程度上，是為了彌補(bǔ)政府末梢服務(wù)不足與政府管理秩序需要之間的落差，而城管執(zhí)法隊(duì)伍是城市管理綜合執(zhí)法的直接實(shí)施者，從事的職責(zé)主要是其他執(zhí)法部門(mén)都“不想要”而又必須由部門(mén)管的、屢禁不止而又“費(fèi)力不討好”的職責(zé)［2］。執(zhí)法隊(duì)的執(zhí)法對(duì)象分為兩類：一是以失業(yè)下崗職工、農(nóng)民工、城市擴(kuò)張后的失地農(nóng)民、舊城區(qū)改造涉及的房屋拆遷戶以及“兩勞”釋放人員為主的弱勢(shì)群體；二是以擁有較多社會(huì)政治資源和經(jīng)濟(jì)資源的法人或社會(huì)團(tuán)體、富足自然人為主的強(qiáng)勢(shì)群體。前者是以違法的方式來(lái)維持生存，對(duì)他們的行為進(jìn)行處罰和取締就相當(dāng)于切斷他們的生活來(lái)源，容易激發(fā)社會(huì)矛盾；后者是為了實(shí)現(xiàn)或追求自身利益最大化而違反相關(guān)法律法規(guī)，這類違法行為多是在特定時(shí)間做出或是因?yàn)楣操Y源不足造成，一次性處罰不能解決實(shí)際問(wèn)題且事后責(zé)任難以追究。

由此可以看出，執(zhí)法大隊(duì)的工作難度和工作強(qiáng)度是相當(dāng)大的，在實(shí)際工作中，執(zhí)法隊(duì)要承受缺少法定假日、公休和8小時(shí)以外加班加點(diǎn)的工作壓力，遭遇暴力抗法的工作危險(xiǎn)和社會(huì)負(fù)面輿論的不公正對(duì)待，文明執(zhí)法變成“委屈執(zhí)法”。從編制上看，國(guó)務(wù)院63號(hào)文件規(guī)定：“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員”，但執(zhí)法隊(duì)員并沒(méi)有被納入行政編制，而是采用事業(yè)編制，按照公務(wù)員考錄和管理。編制問(wèn)題衍生出職級(jí)問(wèn)題，執(zhí)法隊(duì)缺少晉升渠道，執(zhí)法隊(duì)員希望以這次改革為契機(jī)解決各種問(wèn)題。

下沉前，執(zhí)法隊(duì)由執(zhí)法局領(lǐng)導(dǎo)，受執(zhí)法局監(jiān)督；下沉后，執(zhí)法隊(duì)變?yōu)橛山值乐苯宇I(lǐng)導(dǎo)，工作受執(zhí)法局的督察和考核。根據(jù)《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》的要求，水務(wù)、衛(wèi)生、人力資源和社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、民政、房管、公安消防、商務(wù)、文化、安全生產(chǎn)、市場(chǎng)監(jiān)管和教育等部門(mén)也要有專人下沉至街道進(jìn)行執(zhí)法工作，但只有綜合執(zhí)法隊(duì)落實(shí)到位并已經(jīng)開(kāi)展工作，街道要求執(zhí)法隊(duì)在做好本職工作的同時(shí)，也要承擔(dān)一些權(quán)責(zé)之外的工作，如對(duì)樓宇內(nèi)的商戶進(jìn)行規(guī)范、清理樓道堆物等。同時(shí)執(zhí)法隊(duì)還要做好執(zhí)法局下達(dá)的各項(xiàng)道路保障和清理任務(wù)。在兩個(gè)部門(mén)的利益博弈中，執(zhí)法隊(duì)實(shí)際上既受到雙重領(lǐng)導(dǎo)，也受到雙重歧視，處于“一仆二主”的困境中，工作中的“兩頭管”，待遇上的“三不管”，工作上缺乏穩(wěn)定性，心理上缺少定心丸。

四、運(yùn)用權(quán)力清單破除“孤島困局”

孤島現(xiàn)象源于合作的制度框架沒(méi)有到位，機(jī)構(gòu)間的權(quán)責(zé)沒(méi)有劃清?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》科學(xué)設(shè)定組織的職能分工和資源配置，為破除天津執(zhí)法體制改革中的“孤島現(xiàn)象”提供政策支持。

（一）堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致，貫徹執(zhí)法下沉

《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，城市執(zhí)法體制改革要落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，日常管理工作以街道為主。因此，各個(gè)街道應(yīng)落實(shí)“權(quán)隨事走”“人隨事調(diào)”“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和支出相適應(yīng)、權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一，實(shí)行屬地管理。充分發(fā)揮街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)在執(zhí)法工作中“短、平、快”的特點(diǎn)，不回流，管理中不搞“一國(guó)兩制”，一視同仁。

（二）列好權(quán)力清單，理清部門(mén)職責(zé)

在明晰各部門(mén)權(quán)責(zé)關(guān)系問(wèn)題上，青島市黃島區(qū)區(qū)分簡(jiǎn)易執(zhí)法和復(fù)雜（專業(yè)）執(zhí)法的改革值得天津市借鑒。

黃島區(qū)將凡是適合鎮(zhèn)街管理與簡(jiǎn)易執(zhí)法的事項(xiàng)全部下放。如城管執(zhí)法中的亂貼亂畫(huà)、亂停亂放、亂堆亂倒、亂搭亂建、亂扯亂掛、無(wú)照商販、露天燒烤、店外經(jīng)營(yíng)、違法建設(shè)、損壞花木等行為；文化執(zhí)法中的“黑網(wǎng)吧”、網(wǎng)吧接納未成年人、非法張貼出版物等行為；國(guó)土執(zhí)法中的非法占用、使用土地等行為；交通執(zhí)法中的在農(nóng)村公路設(shè)卡收費(fèi)、擺攤設(shè)點(diǎn)、打場(chǎng)曬糧等行為；海洋執(zhí)法中的在海岸帶非法搭建構(gòu)筑物、建設(shè)參鮑池、盜采海砂及傾倒垃圾等行為，等等，這些事項(xiàng)均由鎮(zhèn)街承擔(dān)，具體工作由鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法中隊(duì)負(fù)責(zé)。對(duì)不適合鎮(zhèn)街管理與簡(jiǎn)易執(zhí)法的事項(xiàng)均由區(qū)綜合行政執(zhí)法局承擔(dān)，具體負(fù)責(zé)對(duì)城管、文化、國(guó)土、交通、海洋、環(huán)保等六大領(lǐng)域?qū)I(yè)執(zhí)法及重大迎檢、專項(xiàng)整治執(zhí)法保障。如城管執(zhí)法中的城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政公用、園林綠化、戶外廣告等方面的違法行為；文化執(zhí)法中的掃黃打非、新聞出版、廣播電視、文物保護(hù)等方面的違法行為；國(guó)土執(zhí)法中的土地衛(wèi)片、礦產(chǎn)資源等方面的違法行為；交通執(zhí)法中的超限超載查處及旅客運(yùn)輸、?；愤\(yùn)輸、出租車(chē)運(yùn)營(yíng)等方面的違法行為；海洋執(zhí)法中的擅自改變海域用途、破壞海洋環(huán)境及無(wú)人海島的保護(hù)等方面的違法行為，等等，這些事項(xiàng)均由區(qū)綜合行政執(zhí)法局承擔(dān)，具體工作由專業(yè)執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)。

《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》規(guī)定街道作為執(zhí)法主體的權(quán)限和范圍，但是沒(méi)有明確各級(jí)城市管理綜合執(zhí)法局的權(quán)限，下一步天津市應(yīng)全面理清城市管理綜合執(zhí)法局與街鎮(zhèn)承擔(dān)的具體職責(zé)和執(zhí)法邊界。理清權(quán)責(zé)邊界的目的是杜絕執(zhí)法中推諉扯皮、管理中越權(quán)逾矩的行為。街鎮(zhèn)要做好以社區(qū)和道路為主的一線執(zhí)法，執(zhí)法局要做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)和大案、要案和難點(diǎn)案情的督辦。

（三）明確主管部門(mén)，做好各項(xiàng)保障

長(zhǎng)期以來(lái)，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒(méi)有上級(jí)行政主管部門(mén)，綜合執(zhí)法體制難以理順。各地綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革主要在縣（區(qū)、市）級(jí)層面推行，沒(méi)有對(duì)口的上級(jí)主管部門(mén)。從體制上看，不論從法律規(guī)范角度還是行政管理角度，都存在法律規(guī)定缺失和部門(mén)設(shè)立缺失等“先天不足”。從工作實(shí)踐看，綜合執(zhí)法局難以在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、績(jī)效考核、信息共享等方面獲得自上而下的足夠支持，在日常工作協(xié)調(diào)上也投入更多的時(shí)間精力。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，國(guó)務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)城市管理工作的指導(dǎo)，研究擬定有關(guān)政策，制定基本規(guī)范，做好頂層設(shè)計(jì)，各省、自治區(qū)、直轄市政府應(yīng)當(dāng)確立相應(yīng)的城市管理主管部門(mén)，加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)城市管理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核評(píng)價(jià)。根據(jù)中央的指導(dǎo)意見(jiàn)和天津的實(shí)際情況，筆者建議由天津市行政執(zhí)法監(jiān)督局對(duì)天津市的城市管理綜合執(zhí)法工作進(jìn)行歸口管理。

《天津市人民政府關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督工作的意見(jiàn)》要求在市和區(qū)縣法制機(jī)構(gòu)加掛執(zhí)法監(jiān)督局的牌子，代表本級(jí)人民政府統(tǒng)一組織行政執(zhí)法監(jiān)督工作。天津市本次城市管理執(zhí)法體制改革由市政府法制辦公室牽頭，城市管理綜合執(zhí)法工作由市執(zhí)法監(jiān)督局進(jìn)行歸口管理，貫徹改革深入、全面落實(shí)，對(duì)綜合執(zhí)法工作就近管理、就近指導(dǎo)、就近監(jiān)督。同時(shí)要為執(zhí)法活動(dòng)做好各項(xiàng)保障。

一是保障行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，形成打擊違法犯罪行為的合力，建立城市管理部門(mén)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送等制度，實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰無(wú)縫對(duì)接。

二是保障執(zhí)法監(jiān)督，切實(shí)提高城市管理綜合執(zhí)法監(jiān)督工作的規(guī)范水平，形成監(jiān)督程序嚴(yán)密、監(jiān)督措施有力、監(jiān)督結(jié)果共享的性質(zhì)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化外部監(jiān)督機(jī)制，暢通群眾監(jiān)督渠道、行政復(fù)議渠道，城市管理部門(mén)和執(zhí)法人員要主動(dòng)接受法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督。

三是保障執(zhí)法人員的培訓(xùn)與培養(yǎng)，使用行政編制，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的職務(wù)晉升和交流制度，切實(shí)解決基層執(zhí)法隊(duì)伍基數(shù)大、職數(shù)少的問(wèn)題，確保部門(mén)之間相對(duì)平衡、職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)平等。完善基層執(zhí)法人員工資政策。研究通過(guò)工傷保險(xiǎn)、撫恤等政策提高風(fēng)險(xiǎn)保障水平。

五、比較與討論

除了天津市，深圳市、重慶市涪陵區(qū)、廣州市荔灣區(qū)、上海市浦東新區(qū)和北京市石景山區(qū)也開(kāi)展了城市管理綜合執(zhí)法的改革工作。

（一）綜合執(zhí)法權(quán)限整體擴(kuò)大，但整合領(lǐng)域各不相同

2007年，深圳市率先推行城市管理綜合執(zhí)法改革，但由于綜合執(zhí)法范圍過(guò)大、執(zhí)法工作難度大，在2013年將執(zhí)法范圍縮減為城市管理（市容秩序、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市政設(shè)施、犬類管理、戶外廣告）、道路管理（占用道路、人行道）、環(huán)境保護(hù)（廢棄物焚燒）、畜禽屠宰、文化市場(chǎng)管理、林業(yè)管理（新增）等8個(gè)大項(xiàng)。2004年，重慶市在渝中區(qū)、南岸區(qū)、大渡口區(qū)、北碚區(qū)等多個(gè)區(qū)（市、縣）開(kāi)始推進(jìn)綜合執(zhí)法改革，但截至目前，只有涪陵區(qū)和忠縣保留綜合執(zhí)法體制模式，涪陵區(qū)綜合執(zhí)法范圍涵蓋11個(gè)大項(xiàng)。在廣州市荔灣區(qū)、上海市浦東新區(qū)和北京市石景山區(qū)，綜合執(zhí)法范圍分別覆蓋18個(gè)大項(xiàng)、10個(gè)大項(xiàng)和13個(gè)大項(xiàng)。

從各地執(zhí)法體制改革思路看，均堅(jiān)持推進(jìn)綜合執(zhí)法改革和實(shí)施執(zhí)法重心下移的基本方向；從綜合執(zhí)法進(jìn)程看，深圳市和重慶市經(jīng)過(guò)較大的調(diào)整。從執(zhí)法權(quán)限看，深圳市、上海市浦東新區(qū)、北京市石景山區(qū)的綜合執(zhí)法權(quán)限是基于市政設(shè)施、市容秩序、園林綠化、規(guī)劃、工商、交通等城市管理執(zhí)法權(quán)限相對(duì)集中上的穩(wěn)步拓展，重慶市涪陵區(qū)做了進(jìn)一步延伸，廣州市荔灣區(qū)為“大綜合”。

（二）綜合執(zhí)法模式框架相近，但各有特點(diǎn)

各地均采取規(guī)范機(jī)關(guān)科室、設(shè)置直屬執(zhí)法隊(duì)、建立街道（鎮(zhèn)）執(zhí)法隊(duì)的基本模式，但在執(zhí)法力量下沉程度、直屬隊(duì)和派駐隊(duì)的關(guān)系、派駐隊(duì)的管理方式上有所區(qū)別。在深圳市和北京市石景山區(qū)，大幅度實(shí)施執(zhí)法重心下移，進(jìn)一步強(qiáng)化直屬隊(duì)的監(jiān)督指導(dǎo)和街道隊(duì)的具體執(zhí)法職責(zé)；在重慶市涪陵區(qū)，實(shí)施直屬支隊(duì)劃片綜合執(zhí)法和鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)綜合執(zhí)法；在廣州市荔灣區(qū)，實(shí)施直屬大隊(duì)專業(yè)執(zhí)法和街道隊(duì)城管執(zhí)法；在上海市浦東新區(qū)，實(shí)施直屬隊(duì)的專業(yè)執(zhí)法、督察隊(duì)的督察指導(dǎo)和街道（鎮(zhèn)）隊(duì)的綜合執(zhí)法。

在街道（鎮(zhèn)）執(zhí)法隊(duì)伍的管理上，主要實(shí)施雙重管理，但管理權(quán)歸屬不同。深圳市、重慶市涪陵區(qū)各街道（鎮(zhèn)）執(zhí)法隊(duì)以執(zhí)法局名義執(zhí)法；廣州市荔灣區(qū)街道執(zhí)法隊(duì)由執(zhí)法局派駐，日常管理由街道負(fù)責(zé)，執(zhí)法人員編制和考核在執(zhí)法局；上海市浦東新區(qū)則大幅下放執(zhí)法權(quán)限，將街道執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行區(qū)屬、街管、街用，24個(gè)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行鎮(zhèn)屬、鎮(zhèn)管、鎮(zhèn)用。街道（鎮(zhèn)）執(zhí)法隊(duì)伍的雙重管理方式是各地實(shí)施執(zhí)法重心下移的基本舉措。

（三）體制機(jī)制基礎(chǔ)強(qiáng)化，綜合保障較好

在機(jī)構(gòu)性質(zhì)上，深圳市城市管理行政執(zhí)法局（監(jiān)察支隊(duì)所屬）、上海市浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局（執(zhí)法支隊(duì)所屬）、北京市石景山區(qū)城市管理綜合執(zhí)法監(jiān)察局、重慶市涪陵區(qū)綜合執(zhí)法局、廣州市荔灣區(qū)綜合執(zhí)法局均為區(qū)政府工作部門(mén)。同時(shí)，各局均已獲得省、直轄市政府的授權(quán)，深圳市監(jiān)察支隊(duì)和上海市浦東執(zhí)法支隊(duì)以執(zhí)法局為執(zhí)法主體實(shí)施執(zhí)法。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，各綜合執(zhí)法局均保持行政辦公、法制、督察、綜合業(yè)務(wù)的基本部門(mén)分工，但廣州市荔灣區(qū)存在較大不同，廣州市荔灣區(qū)執(zhí)法局設(shè)置4個(gè)綜合業(yè)務(wù)科，分別與各直屬隊(duì)歸口對(duì)接，提升了綜合業(yè)務(wù)水平。

在人員編制上，深圳市均為行政執(zhí)法編制；廣州市荔灣區(qū)采用行政執(zhí)法專項(xiàng)編制，均為公務(wù)員編；重慶市涪陵區(qū)行政編制20名、參公事業(yè)編制262名；上海市浦東新區(qū)以參公事業(yè)編制為主；北京市石景山區(qū)均為公務(wù)員編制。

在人員配備上，各地基于編制人員不足，均配備協(xié)管（保安）員隊(duì)伍。其中，深圳市配備協(xié)管員900余名，涪陵區(qū)配備協(xié)管員240名，北京市石景山區(qū)配備110名。而上海市浦東新區(qū)和北京市石景山區(qū)采取與保安公司簽訂委托協(xié)議的方式，將保安公司引進(jìn)日常城市管理，聘用保安員隊(duì)伍。

（四）管理機(jī)制各有亮點(diǎn)

在強(qiáng)化基層管理方面：深圳市在各街道開(kāi)展“執(zhí)法進(jìn)社區(qū)，執(zhí)法進(jìn)物業(yè)”的“雙進(jìn)工程”。建立重點(diǎn)社區(qū)工作站，派駐一名執(zhí)法隊(duì)員，會(huì)同社區(qū)的兩名綜合執(zhí)法協(xié)管員集中行動(dòng)，強(qiáng)化日常巡查管理；成立“物業(yè)管理聯(lián)絡(luò)辦公室”，由一名副大隊(duì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)定期走訪轄區(qū)各物業(yè)管理公司，實(shí)行以物業(yè)管理推動(dòng)城區(qū)“六亂”整治工作。

在強(qiáng)化公安保障方面：在深圳市，成立市公安城管民政聯(lián)合執(zhí)法大隊(duì)；在重慶市涪陵區(qū)，從公安部門(mén)抽調(diào)20名人員成立治安特勤支隊(duì)，特勤隊(duì)員的編制在公安局，考核和管理在執(zhí)法局；在上海市浦東新區(qū)和北京市石景山區(qū)也建立與公安部門(mén)的協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

在強(qiáng)化綜合治理方面：北京市石景山區(qū)在各街道成立社會(huì)治理指揮中心，由城管綜合執(zhí)法和公安、環(huán)保、工商、交通等8個(gè)常駐單位（另有15個(gè)掛牌單位）安排執(zhí)法隊(duì)員常駐工作。

無(wú)論是天津市還是國(guó)內(nèi)其他試點(diǎn)單位在推行城市管理執(zhí)法體制改革以來(lái)，在一定程度上打破行業(yè)和部門(mén)的界限，執(zhí)法資源實(shí)現(xiàn)整合，執(zhí)法力度空前加強(qiáng)，執(zhí)法效果明顯改善，社會(huì)效益逐漸顯現(xiàn)。但是也不能忽視一些逐漸凸顯出來(lái)的深層次問(wèn)題，如改革的涉及面廣、集中度高，在伴隨綜合執(zhí)法權(quán)限擴(kuò)大的同時(shí)，綜合執(zhí)法的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)也明顯增加；監(jiān)管與處罰的邊界難以界定，行政監(jiān)管職能趨向弱化；“一專多能”的客觀要求與整合后的執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊現(xiàn)狀間的矛盾等。構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制還任重道遠(yuǎn)。

［1］陳柏峰.城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)違建執(zhí)困境及其解釋——國(guó)家能力的視角［J］.法學(xué)研究，2015，（1）：20-38.

［2］楊書(shū)文.中國(guó)城市管理綜合執(zhí)法體制研究［M］.天津：天津人民出版社，2009：78.

（責(zé)任編輯：溫美榮）

D63-3；D922.297

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1005-460X（2016）05-0080-06

2016-06-27

馬克思主義理論研究與建設(shè)工程重大項(xiàng)目暨國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大委托項(xiàng)目“天津市深化行政體制改革的創(chuàng)新與實(shí)踐研究”（15@ZH029）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金規(guī)劃項(xiàng)目“城市政治理論研究”（15FZZ003）

曹海軍（1975—），男，吉林長(zhǎng)春人，教授，博士研究生導(dǎo)師，東北大學(xué)民政部城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)研究院副院長(zhǎng)，從事城市政治與城市（社區(qū)）治理、中國(guó)政治與政府研究。