◎王雁紅 （寧波大學(xué)法學(xué)院，浙江寧波315211）

公共服務(wù)合同外包的運作模式及其比較：基于三個典型案例的經(jīng)驗研究

◎王雁紅 （寧波大學(xué)法學(xué)院，浙江寧波315211）

受政府改革與政府職能轉(zhuǎn)變的推動與影響，20世紀(jì)90年代中后期公共服務(wù)合同外包在中國逐漸興起且日益繁榮。審視國內(nèi)公共服務(wù)合同外包改革實踐，競爭模式、談判模式和體制內(nèi)外包模式是其中較為典型的三種模式。為此，文章借助案例研究法與比較研究法，在分別對三個合同外包改革案例的改革目標(biāo)、運行過程、運作特征與效果等問題展開具體分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)而對三種模式展開分析與比較，從而更深入地解讀公共服務(wù)合同外包的不同運作模式及其實際運作情況。

公共管理；服務(wù)型政府；公共服務(wù)合同外包；競爭模式；談判模式；體制內(nèi)外包模式

黨的十八屆三中全會明確提出要“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。由此可見，合同外包已經(jīng)并將繼續(xù)成為中國各地方政府青睞的管理工具，因而有必要對實踐活動中政府實施合同外包的實際運作情況進(jìn)行考察，了解政府推行合同外包改革的動因、運作模式、運行過程等內(nèi)容，以便更好地理解與認(rèn)識合同外包這一管理工具在中國的實際運作情況。

一、文獻(xiàn)梳理與研究框架

審視現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)，學(xué)者在從理論層面闡述合同外包的理論依據(jù)、公共價值等問題的同時，也在大量從日益興盛的公共服務(wù)合同外包實踐層面來解釋或區(qū)分合同外包的實際運作情況，其中，代表性觀點有三種：一是依據(jù)外包對象的不同而將合同外包區(qū)分為營利組織提供和非營利組織提供［1］；二是依據(jù)政府與承包商間關(guān)系、購買程序的競爭性來將合同外包劃分為獨立關(guān)系競爭性購買模式、獨立關(guān)系非競爭性購買模式與依賴關(guān)系非競爭性購買模式［2］；三是依據(jù)合同外包中的項目來源、資金撥付方式、合同雙方間關(guān)系等特征而將合同外包區(qū)分為項目申請模式、直接補貼模式、特許經(jīng)營模式和合同承包模式等［3］。從現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)來看，國內(nèi)學(xué)者更多地以某一或某幾個案例為研究對象，分析某一種合同外包模式推行的歷史背景、改革措施、取得的效果、存在問題與改進(jìn)對策等內(nèi)容①國內(nèi)學(xué)者以寧夏、深圳、上海、寧波、廣州等地方政府在公共安全、養(yǎng)老、環(huán)衛(wèi)等服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)實施的公共服務(wù)合同外包實踐為研究對象，分析各地方政府實施改革的背景、改革的措施、取得的效果、存在的問題與改進(jìn)的對策等內(nèi)容，主要側(cè)重于對單一案例的解釋性研究，未能從理論層面厘清與闡述合同外包運作中的普遍性規(guī)律或特征，如李東林與楊海洪（2009）、王清與琚澤欽（2010）、鄭衛(wèi)東（2011）、王衛(wèi)（2010）、龍寧麗（2010）、句華（2010）、黃麗華（2011）、溫俊萍（2010）、陳奇星（2012）等。，主要側(cè)重于對單一案例的解釋性研究，未能從理論層面厘清與闡述合同外包運作中的普遍性規(guī)律或特征，研究顯得過于宏觀與寬泛，甚少從過程視角來分析合同外包的實際運行過程，且對于不同合同外包模式的比較研究相對欠缺，特別是對于不同模式的運作過程、運行特征等問題的研究更顯薄弱與不足。

為了增進(jìn)對合同外包實際運作的全面認(rèn)識與理解，本文在明確公共服務(wù)合同外包的運作模式與外包過程的基礎(chǔ)上，選擇以外包過程為切入點，運用案例分析方法與比較研究方法來解讀三種模式的運作過程、運行特征與效果等內(nèi)容。其中，本研究所采用的三個案例均是國內(nèi)知名的典型案例，一方面，具有大量的翔實資料，包括新聞報道、調(diào)研材料、學(xué)術(shù)論文、政府文件和會議記錄等，而這些資料能全面、客觀地描述政府推行合同外包的背景、動因、運作過程等信息；另一方面，三個案例分別代表國內(nèi)主要的三種合同外包運作模式，后續(xù)的改革仍然沿襲這三種運作模式，只是在推行改革的區(qū)域范圍、公共服務(wù)領(lǐng)域方面呈擴張趨勢。文中將透過三個案例來深層次地分析與比較三種運作模式的實際運作情況，以為中國各地方政府正確認(rèn)識與運用合同外包這一管理工具提供借鑒。

二、公共服務(wù)合同外包的運作模式與運作過程

本文從中國的政府主導(dǎo)戰(zhàn)略與權(quán)威政體特征出發(fā)，選擇主流的分類標(biāo)準(zhǔn)，即競爭程度與主體間關(guān)系二維標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分合同外包模式，并將其區(qū)分為四種：獨立關(guān)系競爭性招標(biāo)的競爭模式、獨立關(guān)系非競爭性招標(biāo)的談判模式、依賴關(guān)系競爭性招標(biāo)的政府間競爭模式與依賴關(guān)系非競爭性招標(biāo)的體制內(nèi)外包模式①韓俊魁的“體制內(nèi)吸模式”概念是相對于體制外的非正式按需購買而言，強調(diào)政府通過在體制內(nèi)設(shè)立社會組織來承接服務(wù)。在本文中，為了體現(xiàn)承包商與政府在資金、人員、組織管理等方面的依賴關(guān)系，采用“體制內(nèi)外包模式”的這一提法，而這一提法一方面體現(xiàn)政府計劃將公共服務(wù)項目交給外部的承包商來生產(chǎn)，另一方面，由于合同雙方之間的依附關(guān)系而導(dǎo)致承包商的經(jīng)營管理行為受到政府的諸多限制，出現(xiàn)在政府管理體制內(nèi)運行的實際后果。，見圖1。在這四種模式中，由于中國政府是在倡導(dǎo)民生財政、建設(shè)服務(wù)型政府的背景下借助合同治理方式向市場與社會放權(quán)、培育社會力量與激發(fā)市場活力，因而政府間競爭模式在中國目前缺乏生存空間，在實踐中甚少出現(xiàn)這一模式，而更多地涌現(xiàn)出的是競爭模式、談判模式與體制內(nèi)外包模式。為此，本文主要闡述與分析這三種模式［4］。

圖1 公共服務(wù)合同外包的運作模式

在這三種模式中，競爭模式被看作合同外包的理想模式。在競爭模式中，一方面，政府依靠促進(jìn)或維持競爭，保持競標(biāo)過程公開、透明來挑選出優(yōu)秀的供應(yīng)商；另一方面，政府依靠所設(shè)計的最優(yōu)的激勵合同來使供應(yīng)商盡最大努力地為政府工作，并利用“用手投票”機制罷免不合格的供應(yīng)商。“優(yōu)秀的供應(yīng)商+最優(yōu)的激勵合同”似乎是最理想的做法。對此，施萊莘格、多沃德和普利斯指出：“合同制的最大潛在優(yōu)勢取決于促進(jìn)私人機構(gòu)間競爭的能力?！保?］除了市場競爭機制之外，在競爭模式中，合同在調(diào)解與約束政府與供應(yīng)商之間的互動關(guān)系中起著核心作用［6］。政府運用正式合同以及競爭機制引導(dǎo)供應(yīng)商的生產(chǎn)經(jīng)營行為，實現(xiàn)彼此之間的協(xié)商，引導(dǎo)合作中的各項承諾得以實現(xiàn)［7］。在一定程度上，競爭模式的主要特征就是公共服務(wù)市場、公開競標(biāo)與私法契約。

在實踐中，由于供應(yīng)商數(shù)量少、服務(wù)不易衡量、不確定性等原因，政府無法采用理想的競爭模式，而不得不與少數(shù)或者唯一的供應(yīng)商進(jìn)行協(xié)商談判，并從中選擇出比較優(yōu)秀的供應(yīng)商來作為公共服務(wù)生產(chǎn)者。在這一情況下，談判模式成為一種重要的替代性模式。在談判模式中，“盡管政府官員會優(yōu)先考慮某些條件，但是政府官員不會對目標(biāo)服務(wù)作出十分詳細(xì)的規(guī)定，通常供應(yīng)商在一定程度上能自由地設(shè)計適合自身的服務(wù)計劃，然后政府部門從供應(yīng)商的計劃書中挑出滿意的計劃書，最終就合同具體細(xì)節(jié)的調(diào)整雙方進(jìn)行協(xié)商”［8］。相較于選擇誰的問題，政府機構(gòu)更加關(guān)注合同雙方間的協(xié)商與談判，關(guān)注維持合同雙方間的良好合作關(guān)系。費布爾和哈瑞指出：“采取一個好的規(guī)范化的談判模式就是在雙方之間營造理想關(guān)系，并努力達(dá)成一個友好的協(xié)議?！保?］在一定程度上，不同于競爭模式所倡導(dǎo)的明確、完整的正式合同（formalcontract），談判模式關(guān)注合同的靈活性，允許合同雙方進(jìn)行更多的協(xié)商談判和共同計劃來“填補最初協(xié)議中的缺陷與不足”［10］，強調(diào)合同雙方間的日常接觸、合作和信任因素。

體制內(nèi)外包模式是當(dāng)前中國政府在供應(yīng)商數(shù)量少、害怕失去控制與強調(diào)公共目標(biāo)優(yōu)先性的背景下所采取的另一種替代性方式。體制內(nèi)外包模式主要是指政府與專門成立的或現(xiàn)存的依附性社會團體或民辦非企業(yè)單位（簡稱“民非”）簽訂準(zhǔn)私法契約，從而獲得所預(yù)期的公共服務(wù)的模式。學(xué)者敬嘉指出：“由于難于找到適當(dāng)?shù)暮献骰锇椤⒑ε率タ刂坪凸材繕?biāo)的優(yōu)先性，政府經(jīng)?？拷切┡c政府建立聯(lián)系或者具有順從政府傳統(tǒng)的合作伙伴……這一類型的公共服務(wù)合同外包通常包圍在行政關(guān)系或非正式關(guān)系中，而這些關(guān)系有時幾乎不受合同的制約。”［11］相較于競爭模式與談判模式，體制內(nèi)外包模式的主要特征是非競爭性選擇、合同雙方間依賴關(guān)系、準(zhǔn)私法契約與行政控制。在體制內(nèi)外包模式中，政府通常作為資金提供者與規(guī)則制定者享有優(yōu)勢地位，供應(yīng)商主要是作為政府的代理人與執(zhí)行者，在規(guī)則框架內(nèi)承攬政府賦予的公共服務(wù)任務(wù)，自主性空間相對較小，討價還價能力較弱。

對于合同外包過程，學(xué)者通常從管理學(xué)視角來歸納或概括合同外包階段或工作步驟。例如，布朗和普托斯開認(rèn)為，研究合同外包的專家一般將外包過程分為三個階段：可行性評估、執(zhí)行合同、監(jiān)督與評估承包者績效［12］。庫珀則從橫向模式層面將合同過程分為整合、運作與分離等三個主要部分,而合同的運作就是指合同關(guān)系的管理，包括合同談判、合同起草與聯(lián)盟的管理［13］105-136。事實上，合同外包不僅僅是指政府與供應(yīng)商之間訂立契約與管理契約，更重要的是合同外包過程也是一個政策選擇的過程，受政治因素的干擾與影響，尤其是對處于轉(zhuǎn)型期的中國而言，合同外包不僅是購買公共服務(wù)的方式，還是政府用以轉(zhuǎn)變職能與創(chuàng)新社會管理的政治手段，負(fù)有政治使命或理由。為此，考慮到合同外包的政治性與政府影響力，可以參照公共政策過程理論而將合同外包過程區(qū)分為議程設(shè)立、合同訂立、合同執(zhí)行和合同評估等四個階段［14］，在不同階段，政府的主要工作或關(guān)注問題會發(fā)生變化，見圖2。

圖2 公共服務(wù)合同外包的實施過程

三、公共服務(wù)合同外包實踐：對三個案例的分析

案例1：江西省村級扶貧規(guī)劃試點項目①案例資料來源：《非政府組織和政府合作開展村級扶貧規(guī)劃試點的技術(shù)援助項目備忘錄》、《非政府組織和政府合作進(jìn)行村級扶貧規(guī)劃的試點文件——快速評價報告》、《非政府組織和政府合作進(jìn)行村級扶貧規(guī)劃試點項目NGO招標(biāo)指南》（2005年11月）、《非政府組織和政府合作進(jìn)行村級扶貧規(guī)劃試點項目第二次NGO招標(biāo)指南》（2006年11月）、《關(guān)于中國非政府組織與政府合作進(jìn)行扶貧工作政策研究報告》、《政府扶貧資源首次向NGO開放：NGO與政府合作實施村級扶貧規(guī)劃試點項目（技援4580）》。

為了貫徹落實《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》中有關(guān)“要積極創(chuàng)造條件，引導(dǎo)非政府組織參加和執(zhí)行政府扶貧開發(fā)項目”的精神，經(jīng)國務(wù)院扶貧辦、國家財政部、亞洲開發(fā)銀行（以下簡稱“亞行”）、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會共同協(xié)商，決定在江西省開展“非政府組織和政府合作開展村級扶貧規(guī)劃試點的技術(shù)援助項目”。首先，亞行和國務(wù)院扶貧辦聘請專家來負(fù)責(zé)設(shè)計中國非政府組織與政府合作從事扶貧活動的綜合框架，該框架內(nèi)容包括已達(dá)成共識的示范模式、運作機制及所需的制度和政策改革的具體建議；其次，指定由亞行公開競標(biāo)選擇的一家國際咨詢公司IDSS（International Development Support Services Pty Ltd，簡稱IDSS）與中國扶貧基金會共同設(shè)計針對非政府組織的能力建設(shè)框架，根據(jù)能力建設(shè)框架由IDSS負(fù)責(zé)為項目區(qū)的政府部門提供能力建設(shè)培訓(xùn)，并為中國扶貧基金會提供對應(yīng)的培訓(xùn)者培訓(xùn)；最后，中國扶貧基金會作為本技術(shù)援助項目試點部分的具體實施機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)實施江西省村級扶貧項目的運作，整個項目的運作情況，見表1。

表1 江西省村級扶貧服務(wù)項目的運作情況

案例2：深圳市西鄉(xiāng)街道城管服務(wù)外包改革②案例資料來源：王浦劬、［美］萊斯特·M.薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究》，北京大學(xué)出版社2010年版，第148-169頁。鄭新強：《走向基層社會管理的善治之道——西鄉(xiāng)街道“花園街區(qū)”建設(shè)實踐的啟示》，王浦劬：《政府公共服務(wù)外包創(chuàng)新研究——以深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)改革為例》，唐娟：《城市街道公共服務(wù)社會化：一項個案研究》，三篇文章均刊載于《深圳市西鄉(xiāng)街道城市社會管理制度創(chuàng)新學(xué)術(shù)研討會論文集》（2009年10月10日—11日），第2—7頁，第8—21頁，第22—48頁。

為了解決街道城管人員和投入的嚴(yán)重不足問題，2007年西鄉(xiāng)街道政府在獲得上級政府的首肯下嘗試推行合同外包改革，吸引企業(yè)參與公共服務(wù)項目來解決這一問題。西鄉(xiāng)街道政府從可能性和供給效率的角度、從可經(jīng)營性或可細(xì)分性服務(wù)項目角度出發(fā)，最終確定合同外包的13項公共服務(wù)項目。隨后，西鄉(xiāng)街道政府與參與投標(biāo)的5家承包商進(jìn)行協(xié)商談判，并確定最終的中標(biāo)者鑫梓潤物業(yè)公司，合同雙方簽訂一年的城市管理委托合同，即《花園街區(qū)綜合管理服務(wù)試驗合同》，整個項目的運作過程，見表2。合同期滿之后，2008年西鄉(xiāng)街道實施外包的公共服務(wù)項目基本上沒有根本性的變化，不過其公共服務(wù)項目的內(nèi)容更加詳細(xì)、明確。在外包區(qū)域方面，西鄉(xiāng)街道政府將整個區(qū)域劃分成五個片區(qū)，公開招標(biāo)，鑫梓潤物業(yè)公司再次中標(biāo)。

表2 西鄉(xiāng)街道城管服務(wù)外包改革的實施框架

表3 寧波市海曙區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)改革的實施框架

案例3：海曙區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革①案例資料來源：朱志瑩：《海曙“兩走”居家養(yǎng)老模式成全國示范》，載《寧波晚報》，2005年11月4日；海曙區(qū)星光敬老協(xié)會：《社會經(jīng)濟效益分析報告》，載《星光動態(tài)》，2006年第27期；寧波市海曙區(qū)星光敬老協(xié)會：《居家養(yǎng)老服務(wù)社會化探索》，2005年10月；海曙區(qū)民政局：《81890為獨居、困難老人開通緊急救助熱線》，http://www.hsmz.gov.cn/homepage/zhxx_view.php?id= 1129183293&category=19:2005-3；寧波市海曙區(qū)民政局：《實踐人本理論全面提升社區(qū)建設(shè)水平》，http://www.hsmz.gov.cn/homepage/zhxx_view.php?id=1104887979&category=25：2005；海政辦〔2004〕29號文件：《關(guān)于海曙區(qū)社會化居家養(yǎng)老工作的指導(dǎo)性意見》；吳玉霞：《政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策研究——以寧波市海曙區(qū)為例》，載《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2007年第2期。

面對人口老齡化的壓力，寧波市海曙區(qū)政府多年來將大量的養(yǎng)老資金用于修建養(yǎng)老院等養(yǎng)老機構(gòu)，導(dǎo)致政府面臨的財政壓力越來越大。為了緩解政府財政壓力與增加養(yǎng)老服務(wù)供給，海曙區(qū)政府倡導(dǎo)成立公益性社會組織——星光敬老協(xié)會。2004年，海曙區(qū)選取17個社區(qū)開始社會化居家養(yǎng)老的全新探索。2004年5月，海曙區(qū)政府出臺《關(guān)于海曙區(qū)社會化居家養(yǎng)老工作的指導(dǎo)性意見》，提出“政府扶持、非營利組織運作、社會參與”的工作思路，要求建立新型的社會化居家養(yǎng)老服務(wù)體系。2005年3月，海曙區(qū)在全區(qū)65個社區(qū)全面推廣居家養(yǎng)老服務(wù)模式，海曙區(qū)政府每年通過政府財政預(yù)算花150萬元向公益性社會組織——海曙星光敬老協(xié)會購買居家養(yǎng)老服務(wù)（其中30萬元用于協(xié)會日常運作），由各社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)員包括下崗、失業(yè)、困難人員為海曙區(qū)內(nèi)高齡、獨居、困難的600名老人提供服務(wù)，整個項目的運作情況，見表3。

在上述的三個案例中，政府試圖通過引入私人企業(yè)或非營利組織等外部力量參與公共服務(wù)提供活動，實現(xiàn)培育社會力量、改善服務(wù)質(zhì)量與提高服務(wù)效率等目標(biāo)。然而，在實踐中各地方政府采取競爭、談判與體制內(nèi)外包等三種不同的運作模式，在運作過程中采取不同的合同管理措施，彰顯各自不同的運行特征與效果。為了深入理解三種模式的實際運作，特選擇從管理情境、合同管理過程與合同外包效果等方面來展開深入分析。

（一）實施合同外包的管理情境

管理情境是指政府推行合同外包改革的基本條件或環(huán)境因素，涉及的核心問題是外包什么、外包給誰、在什么樣的市場狀況下推行外包。這些問題將揭示出政府實施合同外包時所面臨的基本條件，而這些條件將影響與制約政府后續(xù)的合同訂立、執(zhí)行與評價活動。

1.外包項目：復(fù)雜的社會服務(wù)項目。在三個案例中，政府實施合同外包的公共服務(wù)項目都是軟的社會服務(wù)項目。在案例1中，扶貧服務(wù)涉及收集與確認(rèn)村民需求、撰寫扶貧服務(wù)規(guī)劃、實施扶貧服務(wù)規(guī)劃等諸多任務(wù)，是一項具有社會公益性、復(fù)雜性的“軟”服務(wù)。在案例2中，城管服務(wù)涉及內(nèi)容繁多而復(fù)雜，既包括市政道路養(yǎng)護(hù)、園林綠化修剪、清理衛(wèi)生死角等容易衡量的硬服務(wù)，也包括協(xié)助執(zhí)法大隊綜合執(zhí)法、協(xié)助街道開展市政市容專項整治工作等不容易衡量、帶有管制性的軟服務(wù)。在案例3中，政府購買的是面向社區(qū)的老齡、困難與獨居老人的居家養(yǎng)老服務(wù)。顯然，上述的公共服務(wù)項目都具有可描述性程度偏低、可衡量程度偏低與社會公益性強的特征，甚至案例2中的一些城管服務(wù)項目還帶有管制性或行政強制性特征。為此，西鄉(xiāng)街道政府采取對行政執(zhí)法過程進(jìn)行分割的做法，讓供應(yīng)商來行使告知、提醒、勸導(dǎo)的責(zé)任（管理環(huán)節(jié)），城管執(zhí)法人員負(fù)責(zé)行政處罰（處罰環(huán)節(jié)）。

2.外包對象：非營利組織或私人企業(yè)。由于私人企業(yè)與非營利組織在組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、管理制度、責(zé)任機制和運作過程等方面的差異，二者在承接公共服務(wù)生產(chǎn)職能方面各具優(yōu)劣。從三個案例來看，政府會將外包對象特征與改革目標(biāo)進(jìn)行功能匹配，以確定合適的供應(yīng)商類型。在案例1、案例3中，在引入外部力量參與公共服務(wù)供給活動、創(chuàng)新社會管理方式、改善服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)支配下，政府選擇了具有非營利性、無剩余索取權(quán)、倫理道德的承諾與志愿力量特征的非營利組織（體制內(nèi)或體制外的非營利組織）作為供應(yīng)商，如案例1中的NGO、案例3中的星光敬老協(xié)會。然而，在案例2中，政府的主要目標(biāo)是在政府財政投入既定的情況下大幅度增加人員投入（即節(jié)省成本），因而政府選擇了具有營利動機、剩余索取權(quán)與獨立經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的私人物業(yè)管理公司作為供應(yīng)商。

3.公共服務(wù)市場：識別競爭狀態(tài)。庫珀明確指出：“競爭是一種（當(dāng)然不是唯一一種）使得合同外包可以花更少的錢得到更多的回報的力量?！保?3］83將合同放出去競標(biāo)可以允許市場通過自我更正的行為篩選出最優(yōu)的供應(yīng)商。然而，由于供應(yīng)者數(shù)量、資產(chǎn)專用性與規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)等因素的影響，不同的公共服務(wù)市場可能存在不同的缺陷，而凱特爾將市場缺陷（或稱供給方的缺陷）區(qū)分為三類，即“一個市場是否為政府想購買的物品和服務(wù)而存在，賣方之間為了政府業(yè)務(wù)而展開競爭的水平，以及外部因素的性質(zhì)或副效應(yīng)”［15］。從案例1、案例2來看，公共服務(wù)市場都存在明顯缺陷。在案例1中，扶貧服務(wù)長期以來由政府壟斷提供，并不存在一個現(xiàn)成的競爭性市場。在這一背景下，盡管政府采用放寬供應(yīng)商的準(zhǔn)入門檻、開展扶貧服務(wù)能力培訓(xùn)等做法來形成或建立一個扶貧服務(wù)市場，但是仍然由亞行和國務(wù)院扶貧辦聘請專家負(fù)責(zé)界定與設(shè)計有關(guān)扶貧服務(wù)的信息、確定服務(wù)價格與設(shè)定服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而非由市場來提供服務(wù)信息與定價。然而，在案例2中，現(xiàn)行的物業(yè)管理服務(wù)市場上盡管存在大量的潛在物業(yè)管理公司，城管服務(wù)似乎存在一個競爭性公共服務(wù)市場，但是城管服務(wù)畢竟不同于物業(yè)服務(wù)，二者在服務(wù)內(nèi)容上存在相似之處，但是在服務(wù)行為的強制性、服務(wù)行為的公共價值要求等方面存在明顯差異。在一定意義上，物業(yè)管理公司的企業(yè)化行為將可能嚴(yán)重?fù)p害公平、公開、忠誠等公共價值。另外，在案例3中，政府僅僅將社區(qū)下崗、失業(yè)與困難人員等服務(wù)力量與老齡、困難和獨居老人等服務(wù)需求相結(jié)合，創(chuàng)造一個針對救助對象的特殊養(yǎng)老服務(wù)平臺，政府顯然并非形成或創(chuàng)建一個公共服務(wù)市場。

（二）合同外包過程中的管理行為

合同訂立、合同執(zhí)行和合同評估是合同外包過程中的三個重要階段。為了解三種模式的具體運行情況，特選擇三個階段中的選擇承包商、合同雙方關(guān)系、服務(wù)監(jiān)測與績效評價等三個重要環(huán)節(jié)作為觀察點，分析三種模式在不同觀察點上的實際情況，以深度了解三種模式的運作活動。

1.選擇承包商方式：競爭或非競爭。從三個案例來看，公共服務(wù)市場中潛在供應(yīng)商數(shù)量是影響政府采取競爭或非競爭方式的直接原因，而政治因素常常也會影響政府選擇承包商的決策。在案例1中，政府采取將供應(yīng)商的選擇范圍擴大到國際范圍內(nèi)的NGO的做法來構(gòu)建一個競爭性的扶貧服務(wù)市場，并采用競爭方式挑選出優(yōu)秀的NGO作為供應(yīng)商。在案例2中，盡管存在由多個物業(yè)管理公司所構(gòu)成的公共服務(wù)市場，但是政府基于政策實驗的考慮而放棄競爭方式，反而采取與多家潛在供應(yīng)商談判的方式來挑選出熟悉的、具有良好社會聲譽的供應(yīng)商。在案例3中，在不存在公共服務(wù)市場的情況下，政府基于公共目標(biāo)優(yōu)先、害怕失去控制等政治考慮而放棄主動去培育或創(chuàng)建一個公共服務(wù)市場的做法，而是選擇依賴體制內(nèi)的社會組織（即星光敬老協(xié)會）來承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)生產(chǎn)職能，即采用體制內(nèi)外包模式。

2.合同雙方關(guān)系：合作伙伴或依附關(guān)系。從三個案例來看，政府與供應(yīng)商不僅僅是基于契約而構(gòu)建的買家與賣家的交易關(guān)系或者合作伙伴關(guān)系。在轉(zhuǎn)型期的中國，非營利組織間的“身份差異”會導(dǎo)致政府與供應(yīng)商之間形成依附關(guān)系。從案例1、案例2來看，供應(yīng)商的獨立身份促成政府與供應(yīng)商之間的合作伙伴關(guān)系，而保留的政府供給系統(tǒng)的影響力直接影響合同雙方地位，顯現(xiàn)出政府控制的伙伴關(guān)系和平等協(xié)作的伙伴關(guān)系兩種形態(tài)。在案例2中，作為供應(yīng)商的物業(yè)管理公司與作為委托人的政府之間是獨立的、基于契約而形成的平等合作伙伴關(guān)系。為了成功推行改革，政府積極關(guān)注與供應(yīng)商建立良好的合作關(guān)系，共同解決合同執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的各種問題。例如，西鄉(xiāng)街道政府積極協(xié)助承包商注冊成立非營利組織性質(zhì)的人生驛站來對困難人員實施救助。在案例1中，委托人與代理人之間似乎是基于契約而形成的平等合作伙伴關(guān)系，即政府規(guī)定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，供應(yīng)商享有完全的生產(chǎn)控制權(quán)。然而，在實踐中由于未改變既有的政府扶貧結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，NGO的扶貧規(guī)劃設(shè)計與執(zhí)行仍然受到國家各級扶貧部門與相關(guān)政府部門的介入與干擾，事實上呈現(xiàn)出政府控制供應(yīng)商的生產(chǎn)權(quán)的情況，即政府掌握項目控制權(quán)的合作伙伴關(guān)系。在案例3中，作為供應(yīng)商的星光敬老協(xié)會與政府之間是內(nèi)生依附關(guān)系［16］，即作為供應(yīng)商的星光敬老協(xié)會由政府倡導(dǎo)成立，在資金、人事、機構(gòu)設(shè)置與辦公設(shè)施等方面依賴政府與社區(qū)（或稱半行政化社區(qū)），合同雙方之間構(gòu)建一種依附與被依附關(guān)系。

3.服務(wù)監(jiān)測與績效評價：多元評價與內(nèi)部評價。在實踐中，政府常常采用多種形式來監(jiān)測供應(yīng)商績效，包括投訴狀況的監(jiān)測、承包者工作記錄的審閱、定期的實地考察、不定期的巡視、接到客戶投訴后的觀察和民間測驗等［17］。從三個案例來看，合同雙方間關(guān)系、改革目標(biāo)是影響政府服務(wù)監(jiān)測與績效評價的方式與內(nèi)容的主要因素。在案例3中，在政府與供應(yīng)商存在內(nèi)生依附關(guān)系的條件下，政府采用行政手段控制資金在體制內(nèi)運轉(zhuǎn)，依賴體制內(nèi)供應(yīng)商的自我評價，相對忽略外部力量對供應(yīng)商行為的評價，如星光敬老協(xié)會承擔(dān)服務(wù)人員培訓(xùn)、服務(wù)人員行為監(jiān)測與評價的多重角色，政府主要依賴星光敬老協(xié)會的自我匯報來獲知服務(wù)信息。在案例1中，在政府與供應(yīng)商存在獨立關(guān)系的情況下，受創(chuàng)新社會管理、引入外部力量與改善服務(wù)質(zhì)量的改革目標(biāo)的影響，政府注重對供應(yīng)商服務(wù)行為進(jìn)行多元主體、多方位的監(jiān)測與評價，如政府利用NGO自我匯報、村項目管理委員、村民、第三方監(jiān)測機構(gòu)（IDSS）等多元主體來評價NGO。評價以過程評價為主，并結(jié)合結(jié)果取向的服務(wù)滿意度評價。不過，在案例2中盡管合同雙方間存在獨立關(guān)系，但由于受節(jié)省成本的改革目標(biāo)的支配，服務(wù)監(jiān)測與績效評價的重點是投入、服務(wù)產(chǎn)出，相對忽略供應(yīng)商服務(wù)質(zhì)量，如政府采用外勤考評小組的24小時服務(wù)監(jiān)督、市民街區(qū)管理委員會評價來監(jiān)測供應(yīng)商服務(wù)績效，評價內(nèi)容強調(diào)人員與設(shè)施投入、巡邏頻率、環(huán)境改變程度，相對忽略供應(yīng)商服務(wù)質(zhì)量。

（三）合同外包的效果

理論界關(guān)于合同外包效果的考察涉及削減政府規(guī)模與轉(zhuǎn)變政府職能、節(jié)省成本與提供服務(wù)效率、改善服務(wù)質(zhì)量與增強服務(wù)提供的靈活性等諸多方面，而節(jié)省成本、改善服務(wù)質(zhì)量、培育社會力量通常被看作中國各地方政府推行合同外包改革的主要理由或依據(jù)，因而選擇節(jié)省成本、提高服務(wù)質(zhì)量與培育社會力量等三個主要理由作為關(guān)注焦點來考察合同外包效果。

1.節(jié)省成本。節(jié)省成本通常被看作支持合同外包的重要理由，而在案例1、案例3中政府的主要目標(biāo)是吸收NGO或社會組織參與公共服務(wù)提供活動，因而在實際運作中，政府甚少關(guān)注政府購買成本節(jié)省問題。在案例1中，政府提供扶貧資金、亞行提供工作經(jīng)費，整個項目運作強調(diào)扶貧計劃切合村民需求，未考慮政府購買所產(chǎn)生的協(xié)調(diào)成本、競標(biāo)成本等交易成本問題，更未開展直接生產(chǎn)成本與外部購買成本的比較。在案例3中，政府關(guān)注利用社區(qū)下崗、失業(yè)與困難人員等服務(wù)力量來滿足特定群體的養(yǎng)老服務(wù)需求，強調(diào)增加養(yǎng)老服務(wù)供給量、開展社會救濟、促進(jìn)社會公平，并未對體制內(nèi)生產(chǎn)方式與外部購買方式進(jìn)行成本分析與比較。但在案例2中，節(jié)省成本卻成為政府改革的主要目標(biāo)，政府以改革之前的總成本為基準(zhǔn)來測算每平方米的政府直接生產(chǎn)成本與合同外包價格，在每平方米運營成本不變的前提下，每平方米市政管養(yǎng)面積的人員投入比改革之前增加近四倍，從而產(chǎn)生試點區(qū)域的市容環(huán)境衛(wèi)生明顯改善的積極效果。這一做法在短期內(nèi)似乎能極大地節(jié)省成本，但是由于市場定價機制失效與政府補貼缺位，長此以往必然誘發(fā)供應(yīng)商產(chǎn)生“質(zhì)量代價”行為，即采取聘用低素質(zhì)的工作人員、削減工作人員報酬等做法來節(jié)省運營成本與增加企業(yè)收益。

2.改善服務(wù)質(zhì)量。服務(wù)質(zhì)量改善是一個復(fù)雜的概念，涉及供應(yīng)商服務(wù)行為自身的“質(zhì)量”（即人員素質(zhì)、服務(wù)態(tài)度與服務(wù)方式）、公眾對服務(wù)行為的認(rèn)知與評價、服務(wù)行為所產(chǎn)生的結(jié)果（如環(huán)境整潔情況）。從三個案例來看，通常在不存在成本節(jié)省的條件下，政府更注重對服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行全面、客觀評價，如案例1所展示的，政府關(guān)注的服務(wù)質(zhì)量涉及供應(yīng)商服務(wù)行為規(guī)范性（如是否符合扶貧服務(wù)操作手冊）、村民的參與度、村民滿意度評價（如扶貧活動與村民需求的符合度）等因素。據(jù)調(diào)查顯示，在NGO參與實施的試點村，村民對扶貧規(guī)劃的參與度（56%）明顯高于政府獨自負(fù)責(zé)的對照村（20%），試點村的貧困瞄準(zhǔn)率明顯高于對照村［18］。然而，在存在成本約束的條件下，政府關(guān)注服務(wù)產(chǎn)出與服務(wù)結(jié)果等可量化指標(biāo)而相對忽略公眾滿意度評價，例如，在案例2中，政府所強調(diào)的服務(wù)質(zhì)量改善是指增加人員投入所帶來的服務(wù)產(chǎn)出增加、社會生活環(huán)境的改善，在一定程度上弱化供應(yīng)商服務(wù)行為本身的質(zhì)量問題，包括服務(wù)方式、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)人員素質(zhì)等方面。在案例3中，政府強調(diào)的則是養(yǎng)老服務(wù)從無到有、數(shù)量增加問題，而未關(guān)注服務(wù)質(zhì)量問題。

3.培育與發(fā)展社會力量。隨著國際治理體系現(xiàn)代化的提出，社會組織作為多元主體之一，其越來越多地參與到社會治理之中［19］。從三個案例來看，培育社會力量、創(chuàng)新社會管理方式已經(jīng)成為政府推行合同外包改革的政治理由與推動力量。在案例1中，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》所明確規(guī)定的“要積極創(chuàng)造條件，引導(dǎo)非政府組織參加和執(zhí)行政府扶貧開發(fā)項目”政策精神是觸發(fā)合同外包改革的政治動力。在實踐中，NGO參與扶貧服務(wù)活動不僅使其收獲經(jīng)驗與服務(wù)技能，也彰顯政府機構(gòu)關(guān)注與重視非政府組織參與公共服務(wù)活動的政治示范作用。在案例3中，盡管供應(yīng)商與政府之間存在依附關(guān)系、組織資源仍然在體制內(nèi)循環(huán)，但在一定程度上，政府打破那個“與廣大范圍的眾多社會勢力沒有關(guān)系的孤獨的政府機構(gòu)”［20］的做法，以契約方式將養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)職能向外部轉(zhuǎn)移給非營利組織，在一定程度上培育與扶持體制內(nèi)非營利組織的成長。在案例2中，政府主要目標(biāo)是利用私人企業(yè)的人員成本、管理技能與專業(yè)技術(shù)等優(yōu)勢來解決城管改革引發(fā)的投入不足問題，而創(chuàng)新社會管理方式與發(fā)揮市場力量作用的政策精神同樣為其提供一個契機或推動力量。

四、對公共服務(wù)合同外包運作模式的比較與思考

從上述三個案例的分析與比較中可以發(fā)現(xiàn)，政府在實施合同外包的公共服務(wù)項目時，將改革目標(biāo)與供應(yīng)商類型進(jìn)行功能匹配，選擇不同類型的供應(yīng)商，并依據(jù)公共服務(wù)市場競爭程度與政府改革目標(biāo)分別選擇競爭、談判和體制內(nèi)外包等三種運作模式。在實際運作過程中，供應(yīng)商的類型與“身份差異”、保留的政府供給系統(tǒng)的影響力導(dǎo)致政府與供應(yīng)商在合同執(zhí)行過程中呈現(xiàn)出內(nèi)生依附關(guān)系、平等協(xié)作的伙伴關(guān)系和政府控制的伙伴關(guān)系等三種不同的合作關(guān)系類型。在服務(wù)監(jiān)測與績效評價活動中，合同雙方間關(guān)系、改革目標(biāo)影響政府服務(wù)監(jiān)測與績效評價的方式與內(nèi)容，決定政府對合同外包效果的主要評價標(biāo)準(zhǔn)是成本、服務(wù)質(zhì)量或是培育社會力量。從合同外包效果來看，培育社會力量與創(chuàng)新社會管理方式成為各地方政府推行合同外包的普遍理由與重要評價標(biāo)準(zhǔn)，而節(jié)省成本、改善服務(wù)質(zhì)量也常常成為一些政府在財政壓力下推行外包改革的動力與衡量成效的主要標(biāo)準(zhǔn)。

在實際運作中，三種模式也彰顯各自不同的運行特點。競爭模式強調(diào)政府維持與促進(jìn)公共服務(wù)市場競爭來選擇優(yōu)秀的NGO作為供應(yīng)商，并利用雙方所簽訂的詳盡合同來促使NGO最大努力地為政府工作。然而，公共服務(wù)市場的缺陷、公共服務(wù)不易衡量特征與公共價值導(dǎo)致政府不得不模仿等級治理中的責(zé)任機制，對供應(yīng)商的日?；顒舆M(jìn)行監(jiān)管，如制定扶貧服務(wù)操作手冊、引導(dǎo)村民參與扶貧服務(wù)規(guī)劃的設(shè)計、執(zhí)行與評價活動。從一定程度上，盡管政府在競爭模式中強調(diào)市場競爭、績效合同、結(jié)果責(zé)任制，但是并不意味著政府就一包了之，賦予供應(yīng)商完全的經(jīng)營自主權(quán)，在存在市場缺陷的社會服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，政府常常需要監(jiān)督供應(yīng)商日常行為，甚至需要將公共價值強加給作為供應(yīng)商的非營利組織或私人企業(yè)。不同于競爭模式，在案例2中采取談判模式的政府機構(gòu)僅僅與熟悉的、具有良好社會聲譽的少數(shù)供應(yīng)商進(jìn)行接觸與談判而達(dá)成一致同意，并努力維持合同雙方間的良好合作關(guān)系。政府在合同執(zhí)行中既是服務(wù)監(jiān)測者（例如，政府成立兩個外勤考評小組專門負(fù)責(zé)監(jiān)管供應(yīng)商），也是協(xié)作者，與供應(yīng)商就服務(wù)類型與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)內(nèi)容、處理偶然性問題等進(jìn)行協(xié)商與談判，以達(dá)成一致同意。談判模式關(guān)注合同的靈活性，允許合同雙方進(jìn)行更多的協(xié)商談判和共同計劃來處理未來可能出現(xiàn)的各種問題。正如勃伯和澤吉所言，任務(wù)的復(fù)雜性和承包商缺乏經(jīng)驗要求政府在正式合同之外注重合同雙方間的合作與信任。［21］羅姆澤克和約翰斯通發(fā)現(xiàn)，詳細(xì)的約束條款、法律授權(quán)與信任共存于一些獨特的社會服務(wù)合同中，如看護(hù)服務(wù)和醫(yī)療保健服務(wù)。［22］在案例3中，政府與作為供應(yīng)商的星光敬老協(xié)會是依賴關(guān)系、政府采用非競爭的行政指令方式選擇供應(yīng)商、政府在合同雙方關(guān)系中占據(jù)主導(dǎo)地位、契約關(guān)系呈現(xiàn)出形式化現(xiàn)象。在合同執(zhí)行活動中，供應(yīng)商主要是作為政府的執(zhí)行機構(gòu)，缺乏議價能力。從一定程度上，由于供應(yīng)商從政府體制內(nèi)獲得合法性與經(jīng)濟資源來維持其生存，供應(yīng)商更多地展示的是其服務(wù)于國家以及管理社會的職能［23］，組織資源仍然在體制內(nèi)循環(huán)，只不過是政府變直接管理變間接控制，賦予供應(yīng)商“非營利組織身份”，因而體制內(nèi)外包模式是一種最不徹底的合同外包方式。然而，對于處于“強國家、弱社會”格局［24］的中國而言，政府只有理性地接受社會管理是一個多元管理的過程，才能明晰自身在多元管理中的角色定位，才能擺脫國家與社會對抗的觀念［25］。政府可以借助體制內(nèi)外包模式在短期內(nèi)實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、回應(yīng)公眾需求、培育非營利組織等積極效果，而長此以往可能產(chǎn)生危害供應(yīng)商獨立性、損害市場結(jié)構(gòu)與競爭，甚至呈現(xiàn)非營利組織行政化問題。

另外，從三個案例的運作過程來看，合同外包所構(gòu)建的不僅僅是合同雙方間的契約關(guān)系，而且造就了一個由政府、供應(yīng)商、服務(wù)對象、監(jiān)管機構(gòu)等組成的復(fù)雜的管理網(wǎng)絡(luò)，且這一管理網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出混合責(zé)任制、公眾參與與公共價值擴散特點。

（一）混合責(zé)任制

從公共/私人、國家/市場的概念區(qū)分來看，公共部門與私人企業(yè)有著各自的責(zé)任機制，其中，公共領(lǐng)域的責(zé)任機制與公民權(quán)概念相聯(lián)系，由政治責(zé)任、官僚責(zé)任、合法責(zé)任與管理責(zé)任①貝文、莫爾根等研究責(zé)任問題的學(xué)者認(rèn)為，在傳統(tǒng)的責(zé)任體系下，政府工作人員在各種責(zé)任制度下以自身的行為對公民負(fù)責(zé)任。這些責(zé)任制度使政府工作人員對部長和國會負(fù)責(zé)任（即政治責(zé)任）、對官僚機構(gòu)中的上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)任（即官僚責(zé)任）、對行政法庭負(fù)責(zé)任（即合法責(zé)任），以及對外部的審計官和監(jiān)察員負(fù)責(zé)任（即管理責(zé)任）。構(gòu)成，政府工作人員在嚴(yán)格的控制體系下行動，強調(diào)對政府投入與行為程序進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，而私人領(lǐng)域的責(zé)任與市場效率和回應(yīng)消費者偏好相聯(lián)系，由股東責(zé)任、消費者責(zé)任構(gòu)成，私人部門管理者在一個“松緊結(jié)合”的控制體系下行動，即嚴(yán)格控制產(chǎn)出，對獲得產(chǎn)出的過程實行寬松管理。當(dāng)私人企業(yè)參與公共服務(wù)提供活動時，出現(xiàn)一種新的混合責(zé)任制，即在公共領(lǐng)域中私人企業(yè)不但以合同約定的結(jié)果對政府負(fù)責(zé)任，而且由于資金來源于公共資金，私人企業(yè)還需要對公民負(fù)責(zé)任。為此，在實踐中私人企業(yè)不得不將對效率、顧客滿意原則與公開透明、正當(dāng)程序等公共原則相結(jié)合，政府在嚴(yán)格控制產(chǎn)出的同時，也需要對其投入與工作過程進(jìn)行審查與監(jiān)督［26］。如案例1、案例2所展示的，對于在公共領(lǐng)域中活動的供應(yīng)商，政府除了在合同條款中界定與描述績效結(jié)果，還介入供應(yīng)商的服務(wù)生產(chǎn)過程，對供應(yīng)商的資金投入與工作過程進(jìn)行監(jiān)督，包括成立專職監(jiān)督機構(gòu)、定期開展財務(wù)審計和制定操作手冊等。

（二）公眾參與

在管理網(wǎng)絡(luò)中，除了政府、供應(yīng)商是重要的行動者，公眾也越來越作為重要力量而出現(xiàn)。公眾不僅以顧客的身份（即服務(wù)對象或服務(wù)受益者）參與服務(wù)滿意度評價，還在一些情況下以委托人的身份直接參與公共服務(wù)生產(chǎn)活動，享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，如案例2、案例3所展示，政府讓服務(wù)對象或服務(wù)受益者評價供應(yīng)商服務(wù)行為，以獲得供應(yīng)商服務(wù)行為信息與監(jiān)督供應(yīng)商，而在案例1中，政府除了讓村民評價NGO服務(wù)行為，還直接引入村民參與扶貧規(guī)劃方案的設(shè)計、執(zhí)行，這一做法彰顯了村民的“委托人”身份。

（三）公共價值擴散

在合同外包制度安排下，當(dāng)權(quán)力與自由裁量權(quán)分配給遵循效率與顧客滿意度標(biāo)準(zhǔn)的供應(yīng)商時，公共責(zé)任被削減，出現(xiàn)“責(zé)任赤字”（accountability deficits）［26］現(xiàn)象。在實踐中，為了減少“責(zé)任赤字”現(xiàn)象的發(fā)生，政府將公正、正當(dāng)程序、公開透明、誠實等公共價值擴展到供應(yīng)商的身上，期望在公共領(lǐng)域內(nèi)活動的供應(yīng)商能遵循公共價值標(biāo)準(zhǔn)，更好地維護(hù)與實現(xiàn)公共利益。例如，在案例1中，政府采取制定扶貧服務(wù)操作手冊、NGO向村民公開扶貧項目運作信息等做法來確保供應(yīng)商服務(wù)信息公開透明、服務(wù)行為遵循正當(dāng)程序。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

D035-3

A

1005-460X（2016）05-0052-08

2016-08-25

國家社會科學(xué)基金后期資助項目“公共服務(wù)合同外包的實踐運作與風(fēng)險控制研究”（15FGL016）；浙江省哲學(xué)社會科學(xué)重點研究基地項目“構(gòu)建政府與社會組織的良性互動關(guān)系：基于典型案例的實證研究”（15JDDF01YB）；寧波市軟科學(xué)項目“公共服務(wù)合同外包的績效及其影響因素分析：以寧波為例”（2015A10062）

王雁紅（1978—），女，湖南衡陽人，講師，博士，從事公共服務(wù)管理與政府改革研究。