2016年5月9日，菲律賓舉行大選，羅德里格·杜特爾特（Rodrigo Duterte）在總統(tǒng)投票中一路領(lǐng)先，最終鎖定勝局，預(yù)計(jì)6月底走馬上任。

杜特爾特現(xiàn)年71歲，有華裔血統(tǒng)，在菲律賓南部重鎮(zhèn)達(dá)沃市擔(dān)任市長(zhǎng)長(zhǎng)達(dá)22年，并曾擔(dān)任省檢察長(zhǎng)。他任市長(zhǎng)期間以鐵腕手段治理當(dāng)?shù)胤缸飭?wèn)題，成效顯著，綽號(hào)“懲罰者”。杜特爾特競(jìng)選總統(tǒng)的議題集中在法制問(wèn)題上，承諾消除犯罪、反對(duì)腐敗。

國(guó)際社會(huì)關(guān)注新總統(tǒng)上任后菲南海政策將如何變化。畢竟，菲律賓是近期南沙爭(zhēng)議復(fù)雜化過(guò)程中的“急先鋒”。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，即將下臺(tái)的阿基諾三世政府2013年用一紙?jiān)V狀將南海問(wèn)題提交國(guó)際仲裁，攪起一潭渾水，成為“麻煩制造者”；對(duì)美國(guó)而言，菲是美國(guó)介入南海事務(wù)、加強(qiáng)在南海地區(qū)軍事存在的重要盟友和支點(diǎn)。如果杜特爾特調(diào)整南海政策的話(huà)，往什么方向去，將給南海局勢(shì)帶來(lái)重要影響。

競(jìng)選期間，杜特爾特曾就南海問(wèn)題發(fā)表了一些言論，言辭前后矛盾、立場(chǎng)混亂。一方面，他主張?jiān)谀虾R置主權(quán)爭(zhēng)端，認(rèn)為國(guó)際仲裁庭無(wú)法解決南海爭(zhēng)議。但另一方面，他又顯示出堅(jiān)定維護(hù)菲律賓對(duì)爭(zhēng)議海域“主權(quán)”的姿態(tài)。

2016年3月20日，杜特爾特提出，可以把靠近南海的巴拉望省一分為二，將毗鄰有主權(quán)爭(zhēng)議海域的部分租給美軍作基地，“中美可以在那里博弈，反正他們是爭(zhēng)奪亞太霸權(quán)的對(duì)手”。

4月25日，杜特爾特表示，如果中國(guó)藐視仲裁庭有利于菲律賓的裁決，他將乘坐噴氣快艇直赴黃巖島，把菲國(guó)旗插在島上。

5月1日，杜特爾特聲稱(chēng)，如果目前的多邊討論在未來(lái)兩年內(nèi)無(wú)法取得進(jìn)展，他將與中國(guó)直接進(jìn)行雙邊談判，并考慮與中國(guó)聯(lián)合開(kāi)發(fā)油氣資源。他進(jìn)一步提出，希望中國(guó)能夠修建連接馬尼拉和其他省份的鐵路計(jì)劃，幫助棉蘭老設(shè)計(jì)鐵路方案。

5月7日，杜特爾特把攻擊目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)阿基諾三世，指責(zé)他在2011年阻止軍方前往黃巖島，導(dǎo)致國(guó)會(huì)參議員、菲政府與中國(guó)溝通的“中間人”安東尼奧·特里蘭尼斯（Antonio Trillanes IV）在與中國(guó)的談判中失去主動(dòng)。杜特爾特還質(zhì)疑，為何特里蘭尼斯多次前往中國(guó)談判，最后中國(guó)卻“占領(lǐng)”了黃巖島？他揚(yáng)言，如果當(dāng)選總統(tǒng)，將對(duì)阿基諾和特里蘭尼斯展開(kāi)調(diào)查。杜特爾特發(fā)表此番言論時(shí)，正值他被二人質(zhì)疑擁有“里通外國(guó)”的秘密賬戶(hù)。

5月9日勝選當(dāng)晚，杜特爾特表示，將呼吁召開(kāi)多邊會(huì)議商討南海問(wèn)題，參會(huì)方除了爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)外，還應(yīng)包括美國(guó)和日本。他再次強(qiáng)調(diào)，如果中國(guó)尊重菲律賓的權(quán)益，兩國(guó)可以在離岸油氣勘探方面加強(qiáng)合作。

從這些言論看，杜特爾特缺乏清晰、完整的南海政策框架。這主要是因?yàn)樗麕缀鯖](méi)有外交經(jīng)驗(yàn)，競(jìng)選的重點(diǎn)不在外交政策上，對(duì)外關(guān)系也不是當(dāng)下菲律賓民眾關(guān)心的焦點(diǎn)。菲百姓最關(guān)心新的執(zhí)政者能否引領(lǐng)國(guó)家走出政治混亂、高層貪腐、社會(huì)動(dòng)蕩、貧富分化的泥潭，使民生得以改善。杜特爾特把南海問(wèn)題當(dāng)成了競(jìng)選的政治工具，根據(jù)不同需要以不同“身份”發(fā)言：作為愛(ài)國(guó)主義者，念念不忘要求中國(guó)承認(rèn)菲律賓在南海的“主權(quán)”；作為實(shí)用主義者，提議以南海共同開(kāi)發(fā)換取中國(guó)對(duì)菲投資。但更多時(shí)候，他是作為一個(gè)政治投機(jī)者談南海問(wèn)題的，把有關(guān)問(wèn)題當(dāng)做吸引選民的手段和打擊政敵的工具。

阿基諾三世執(zhí)政期間，菲律賓在南海與中國(guó)進(jìn)行了尖銳的爭(zhēng)斗。他的政府剛一上臺(tái)，便借口涉嫌“賄賂”全面廢止了前任阿羅約政府與中國(guó)達(dá)成的合作勘探南海油氣資源的協(xié)議。自此，南海問(wèn)題在菲國(guó)內(nèi)和腐敗問(wèn)題扯上關(guān)系，使得任何有關(guān)聯(lián)合開(kāi)發(fā)的提議都變得非常敏感。菲方還在黃巖島、仁愛(ài)礁海域與中方展開(kāi)長(zhǎng)期的維權(quán)對(duì)峙，最終把南海問(wèn)題鬧上了國(guó)際法庭。阿基諾三世也極力慫恿美國(guó)公開(kāi)介入南海問(wèn)題，并為美軍重返菲律賓大開(kāi)綠燈。

經(jīng)常訪(fǎng)問(wèn)菲律賓外交部網(wǎng)站的人一定印象深刻，該網(wǎng)站的首要位置長(zhǎng)期被關(guān)于所謂“西菲律賓?！保茨虾２糠趾Ｓ颍┖椭俨冒傅臈l目“霸占”，可見(jiàn)阿基諾三世政府的孤注一擲。2015年，菲政府還專(zhuān)門(mén)制作了他加祿語(yǔ)版和英語(yǔ)版的南海系列紀(jì)錄片，按照菲外交部發(fā)言人的說(shuō)法，目的是“提升民眾對(duì)南海問(wèn)題的意識(shí)，希望他們?yōu)榉坡少e政府的外交政策提供支持”。可想而知，這種基調(diào)打造的輿論環(huán)境對(duì)回調(diào)中菲關(guān)系會(huì)有怎樣的約束。

隨著南海問(wèn)題的升溫，阿基諾三世政府在國(guó)內(nèi)不遺余力地宣傳“主權(quán)”和海洋意識(shí)，導(dǎo)致菲民眾對(duì)中國(guó)的敵對(duì)情緒明顯加強(qiáng)，菲極端民族主義情緒的焦點(diǎn)進(jìn)一步從美國(guó)轉(zhuǎn)向中國(guó)。這是一個(gè)重要的輿情轉(zhuǎn)折，其后續(xù)影響將會(huì)持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，杜特爾特政府在南海問(wèn)題上的決策不可避免地要受到其慣性的牽制。

競(jìng)選期間，杜特爾特與美國(guó)、澳大利亞等西方國(guó)家相處得并不愉快。杜特爾特就1989年一名澳大利亞女傳教士在菲律賓達(dá)沃市監(jiān)獄騷亂中被害事件發(fā)表的不當(dāng)言論遭到澳、美駐菲大使的公開(kāi)譴責(zé)，杜特爾特不以為恥，反而一度揚(yáng)言當(dāng)選后要“斷絕”與澳、美的外交關(guān)系。此外，杜特爾特在競(jìng)選期間還曾質(zhì)疑美菲同盟的可靠性，認(rèn)為當(dāng)菲律賓受到攻擊時(shí)，美國(guó)不一定會(huì)履行《美菲共同防御條約》，向菲提供安全保障。那么，杜特爾特上任后，美菲還能保持“蜜月”關(guān)系嗎？現(xiàn)有的美菲關(guān)系又將如何影響杜特爾特的南海政策呢？

美國(guó)智庫(kù)和媒體在菲大選期間幾乎一邊倒地批評(píng)杜特爾特的言論失當(dāng)，但對(duì)美菲關(guān)系并沒(méi)有太大擔(dān)心。它們的邏輯是，菲律賓的任何總統(tǒng)候選人都希望能與美國(guó)保持良好的關(guān)系，這對(duì)于抵抗來(lái)自中國(guó)的壓力十分重要。

以南海問(wèn)題為粘合劑，美國(guó)與菲律賓已經(jīng)非常緊密地“團(tuán)結(jié)”在一起，美軍重返東南亞在阿基諾三世執(zhí)政期間通過(guò)重新簽署軍事協(xié)定等方式形成了勢(shì)頭。杜特爾特本人盡管對(duì)美菲同盟關(guān)系持懷疑態(tài)度，但也并未真正反對(duì)美菲2014年4月簽署的《加強(qiáng)防衛(wèi)合作協(xié)議》，以及美國(guó)重返菲律賓軍事基地的一系列進(jìn)展。不僅如此，他還明確表示美國(guó)和日本應(yīng)該加入到南海問(wèn)題的多邊對(duì)話(huà)中。

從更長(zhǎng)期來(lái)看，美國(guó)及其盟國(guó)，如日本、澳大利亞等，都在向菲提供軍事援助。在美國(guó)剛剛開(kāi)始實(shí)施的為期五年、總額4.25億美元的“東南亞海上安全倡議”中，菲律賓受益最多。僅在2016財(cái)年，美國(guó)通過(guò)這一倡議就將向菲提供4200萬(wàn)美元的援助，占到本年度整個(gè)倡議資助總額的85%。這些軍援不僅直接用于菲律賓的海上能力建設(shè)，還用于幫助菲打擊南部分離武裝力量和恐怖主義活動(dòng)。可見(jiàn)，菲律賓的外部與內(nèi)部安全都離不開(kāi)美國(guó)的支持。

杜特爾特新政府上臺(tái)后需要立即思考和規(guī)劃的，恐怕不大可能是如何距離美國(guó)“遠(yuǎn)一點(diǎn)”，而是怎樣在不得罪美國(guó)的同時(shí)與中國(guó)修好，從而實(shí)現(xiàn)“兩頭通吃”，既享受美國(guó)提供的安全保障，又搭上中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車(chē)。

對(duì)美國(guó)而言，南海問(wèn)題已經(jīng)成為其推進(jìn)“亞太再平衡”戰(zhàn)略的抓手，也已成為驗(yàn)證這一調(diào)整是否成功的“試金石”。為配合推進(jìn)“亞太再平衡”，抵消中國(guó)擴(kuò)建島礁的影響，稀釋中國(guó)的權(quán)益主張，美國(guó)在南海地區(qū)高調(diào)開(kāi)展“航行自由宣示行動(dòng)”，同時(shí)忙著拉幫結(jié)伙，推進(jìn)在法理層面質(zhì)疑、孤立中國(guó)的攻勢(shì)。美菲《加強(qiáng)防衛(wèi)合作協(xié)議》則為美國(guó)在南海前沿部署軍力提供了便利條件。2016年4月起，美國(guó)還拉上菲律賓在南海海域?qū)嵤┖？章?lián)合巡邏。在這種關(guān)鍵時(shí)刻，美國(guó)還需要菲律賓作為南海爭(zhēng)端的直接相關(guān)方?jīng)_鋒陷陣，怎會(huì)輕易允許杜特爾特政府對(duì)華示好，讓自己的努力功虧一簣呢？

菲律賓大選投票舉行后不久，美國(guó)官方馬上“向菲律賓人民和當(dāng)選總統(tǒng)杜特爾特表示真誠(chéng)祝賀”。5月17日，奧巴馬打電話(huà)給杜特爾特致賀，拉攏菲在南海問(wèn)題上繼續(xù)為美國(guó)站臺(tái)的意圖十分明顯。

美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心的專(zhuān)家赫伯特（Murray Hiebert）說(shuō)，雖然“杜特爾特的人權(quán)記錄讓美國(guó)政府猶豫，但這是菲律賓人民的選擇，所以美國(guó)政府必須與他打交道”。新美國(guó)安全中心的亞太問(wèn)題專(zhuān)家克羅寧（Patrick Cronin）講得更為直白：“菲律賓對(duì)于美國(guó)具有重要戰(zhàn)略?xún)r(jià)值?！?/p>

近年來(lái)，雖然菲律賓發(fā)展速度較快，但是經(jīng)濟(jì)紅利未能惠及于民，社會(huì)貧富差距進(jìn)一步拉大，長(zhǎng)期落后的基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀也沒(méi)有發(fā)生根本變化。因此，中國(guó)“一帶一路”倡議的提出、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的成立，對(duì)于菲律賓具有很大吸引力，這就不難理解為什么即使在中菲關(guān)系最困難的時(shí)候，阿基諾三世政府還是積極申請(qǐng)加入了亞投行。同樣，吸引中國(guó)對(duì)菲律賓的投資，改善本國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀，很大程度上也是杜特爾特提議在南海問(wèn)題上與中國(guó)直接對(duì)話(huà)的真正動(dòng)因。但是，這也使杜特爾特面臨現(xiàn)實(shí)的困境：要“維權(quán)”還是要發(fā)展？

近期，也許就在六七月間，菲律賓單方面發(fā)起的南海仲裁案將會(huì)做出裁決。以何姿態(tài)面對(duì)仲裁結(jié)果——是把它當(dāng)做阿基諾三世政府留下的“政治、外交遺產(chǎn)”，繼續(xù)爭(zhēng)取國(guó)際“同情”對(duì)華施加壓力，還是看做一塊拎不起、吞不下的燙手山芋而丟在一邊，或者當(dāng)做談判的砝碼與中國(guó)直接對(duì)話(huà)，這將是杜特爾特政府執(zhí)政后處理對(duì)外關(guān)系面臨的第一場(chǎng)“大考”。

然而，考慮到目前菲律賓國(guó)內(nèi)的民情與輿情和美國(guó)等外部因素，杜特爾特很難大幅調(diào)整現(xiàn)有的南海政策，至少短期內(nèi)如此。

據(jù)菲律賓新聞網(wǎng)站GMA報(bào)道，奧巴馬在5月17日與杜特爾特的通話(huà)中，明確要求菲方不要在國(guó)際仲裁庭就南海問(wèn)題做出仲裁前與中方重啟對(duì)話(huà)。

杜特爾特告訴GMA的記者，在與奧巴馬的通話(huà)中，他回應(yīng)說(shuō)，“我們?cè)谀现袊?guó)海的主權(quán)爭(zhēng)端問(wèn)題上，與西方世界站在同一條陣線(xiàn)上”，不過(guò)，他仍然強(qiáng)調(diào)，如果解決爭(zhēng)端的努力不能取得任何成果，他會(huì)選擇（與中國(guó)）進(jìn)行雙邊對(duì)話(huà)。

應(yīng)該說(shuō)，杜特爾特有意在雙邊或是多邊框架下與中國(guó)磋商南海問(wèn)題，這是與阿基諾三世政府在南海問(wèn)題上最大的政策差別，也是中菲關(guān)系緩和必須邁出的第一步和重啟雙邊經(jīng)濟(jì)合作的先決條件。邁出這一步，需要杜特爾特的政治誠(chéng)意，更需要他調(diào)整與平衡各方間的關(guān)系，很難一蹴而就。

菲對(duì)華關(guān)系的調(diào)整必然牽涉其對(duì)美關(guān)系，如何在兩個(gè)大國(guó)之間左右逢源，對(duì)于杜特爾特來(lái)說(shuō)絕非易事。中國(guó)更多應(yīng)該靜觀其變，后發(fā)制人。

中國(guó)對(duì)菲律賓新政府在南海問(wèn)題上的作用應(yīng)該有一個(gè)清晰的定位。未來(lái)一段時(shí)期南海時(shí)局的核心議題將是仲裁案的后續(xù)影響，以及南海島礁建設(shè)進(jìn)展及其軍事化問(wèn)題。顯然，在這兩個(gè)問(wèn)題上，唱主角的是中國(guó)與美國(guó)。即使中國(guó)與杜特爾特新政府實(shí)現(xiàn)了直接對(duì)話(huà)，也只能起到局部緩和的作用。長(zhǎng)期看，中國(guó)仍需要善用雙軌思路，才能找到打破南海僵局的突破口，即一方面通過(guò)與東盟國(guó)家共同推進(jìn)《南海各方行為宣言》的落實(shí)，穩(wěn)定地區(qū)局勢(shì)；另一方面通過(guò)與當(dāng)事方的直接磋商與談判，尋找解決南海問(wèn)題的出路。

對(duì)于一個(gè)試圖發(fā)出善意的杜特爾特政府，中國(guó)應(yīng)該聽(tīng)其言，觀其行，首先以其處理仲裁案裁決結(jié)果的方式，以及在2017年作為東盟輪值主席國(guó)的表現(xiàn)來(lái)把握其對(duì)華政策的真實(shí)意圖和路線(xiàn)，這應(yīng)該作為重啟中菲經(jīng)濟(jì)合作的前提。對(duì)此，中國(guó)不應(yīng)期望過(guò)高，不必操之過(guò)急，但有必要做出預(yù)案，厘清在哪些方面可以與菲方達(dá)成共識(shí)，以利于維護(hù)南海局勢(shì)穩(wěn)定。

（作者為中國(guó)社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員）