郝秋江

摘要：從2011年國務(wù)院正式批復(fù)《成渝經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)域規(guī)劃》到2016年通過《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，可以看出中央對于成渝地區(qū)綜合發(fā)展的重視與期望。成渝地區(qū)承擔(dān)著助力一帶一路發(fā)展、協(xié)同長江經(jīng)濟(jì)帶布局、深化西部大開發(fā)等重大戰(zhàn)略規(guī)劃，未來成渝地區(qū)必將成為中國經(jīng)濟(jì)新的增長極。成渝地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，離不開兩地政府的通力合作。當(dāng)前成渝地方政府間雖積極開展各種類型的政府交流與對話，卻并沒有建立起健全的政府溝通平臺與有效的政府間合作機(jī)制。

關(guān)鍵詞：成渝地區(qū)；地方政府；多維鄰近性；政府合作機(jī)制

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）06-0020-02

一、關(guān)于地方政府間合作的文獻(xiàn)評述

對于地方政府合作的研究，不少學(xué)者通過對地區(qū)間的實(shí)證調(diào)研，介紹當(dāng)前地方政府合作發(fā)展的現(xiàn)狀以及其相關(guān)內(nèi)容。比較有代表性的如，汪偉全在其研究中強(qiáng)調(diào)地方政府間合作是當(dāng)代公共治理必然潮流，并將當(dāng)前地方政府合作中存在的主要問題提煉為本位主義、缺乏有效合作協(xié)調(diào)機(jī)制、財(cái)政經(jīng)費(fèi)分擔(dān)幾個(gè)方面。汪偉全認(rèn)為未來完善府際合作的途徑，主要應(yīng)該從政治、管理、法制三個(gè)層而進(jìn)行設(shè)計(jì)與創(chuàng)新。陳瑞蓮總結(jié)珠三角區(qū)域地方政府合作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出地方政府合作的路徑與創(chuàng)新主要從合作理念、合作模式、合作機(jī)制、合作規(guī)范、合作政策五個(gè)方面進(jìn)行。其他學(xué)者，如唐玲亞、韓剛、傅永超等分別以長江三角洲、東北三省、湖南省長株潭地區(qū)的區(qū)域政府合作為案例，研究表明當(dāng)前地方政府間的合作不單單是在跨域的公共政策與公共問題上進(jìn)行攜手，早已廣泛地拓展到經(jīng)濟(jì)、文化、社會等廣泛領(lǐng)域。針對如何破除當(dāng)前地方政府間合作的困境，建立長效的合作機(jī)制，學(xué)者們主要強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新，如建立區(qū)域合作協(xié)商機(jī)制、區(qū)域政府利益分享和補(bǔ)償機(jī)制，完善法規(guī)制度，強(qiáng)調(diào)契約精神等。

除了就當(dāng)前地方政府間合作制度的現(xiàn)狀以及未來發(fā)展機(jī)制進(jìn)行探討以外，以周黎安、蔡嵐、楊龍為代表的學(xué)者們從不同的視角下，深入探析當(dāng)前地方政府間合作困境的緣由。周黎安提出中國地方官員“晉升錦標(biāo)賽治理模式”，認(rèn)為當(dāng)前中國政府官員的激勵(lì)模式是導(dǎo)致地方官員相互之間政治晉升的零和博弈以及區(qū)域之間惡性經(jīng)濟(jì)競爭的原因之一。這開創(chuàng)了中國地方政府合作治理研究一種新研究視角。蔡嵐則認(rèn)為區(qū)域合作的難題主要源于四個(gè)方面：集體行動的難題，囚徒博弈式的難題，公地悲劇式的難題和不完全信息狀態(tài)下協(xié)作難題。高偉生則認(rèn)為任期限制與政績要求是導(dǎo)致各地方政府不合作的根本原因。楊龍?zhí)岢龅胤秸献鲗?shí)質(zhì)是行政管轄權(quán)的讓渡形成一種區(qū)域公共管理權(quán)力，地方政府間合作過程就是對于合作收益的討價(jià)還價(jià)。此外，還有許多學(xué)者從區(qū)域環(huán)境治理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、經(jīng)濟(jì)地理等視角對地方政府間合作進(jìn)行研究，為分析地方政府間合作提供了新的視角與研究工具。

當(dāng)前關(guān)于地方政府合作的研究內(nèi)容大多都是地方政府合作的概念、特征與作用等基礎(chǔ)性的研究，大多是泛泛而談。而對于地方政府合作機(jī)理的探討，學(xué)者多是從合作困境的角度進(jìn)行學(xué)術(shù)研究，而從正面分析地方政府合作能夠取得成果的原因的研究并不多，關(guān)于如何構(gòu)建一個(gè)地方政府合作機(jī)制的研究成果更是少見。關(guān)于地方政府合作中哪些因素能夠促進(jìn)政府間良性互動，如何構(gòu)建地方政府合作的有效機(jī)制，仍需要進(jìn)一步系統(tǒng)化的研究。

二、成渝地區(qū)政府間合作現(xiàn)狀及評述

成渝地區(qū)地方政府間合作，有省際級別也有市級級別。2014年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出促進(jìn)成渝城市群一體化發(fā)展。成渝城市群，橫跨四川省和重慶市，以成都、重慶兩個(gè)超大城市為雙核，是我國西部地區(qū)最大的城市群。成渝地區(qū)地處“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶的交匯處，加快成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)和城市群建設(shè)，既是實(shí)現(xiàn)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求，也是推進(jìn)川渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的迫切需要。多年來，成渝兩地城市之間的競爭多于合作，使得區(qū)域一體化進(jìn)程十分緩慢，城市間聯(lián)系和互動薄弱，基本還沒有形成功能結(jié)構(gòu)合理、聯(lián)系緊密的跨區(qū)域城市體系。2015年5月21日，重慶市政府與四川省政府又共同簽署《關(guān)于加強(qiáng)兩省市合作共筑成渝城市群工作備忘錄》，為成渝合作提供了新的機(jī)遇。該文件進(jìn)一步細(xì)化了成渝兩地的合作內(nèi)容和對日協(xié)作部門，提出了成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)到2020年的發(fā)展目標(biāo)。即兩地要在都市消費(fèi)品、石化天然氣、特色資源等方而形成多維產(chǎn)業(yè)走廊，將成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)為國際知名城市圈和經(jīng)濟(jì)高地。2016年3月30日國務(wù)院審議通過《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃中以強(qiáng)化重慶、成都輻射帶動作用為基礎(chǔ)，以創(chuàng)新驅(qū)動、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)為支撐，建設(shè)引領(lǐng)西部開發(fā)開放的城市群，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展格局。著力打造多級區(qū)域發(fā)展增長極。多年以來，川渝兩地，成渝兩地就地方合作事宜，政府間進(jìn)行了充分的溝通與協(xié)調(diào)，拓展正式與非正式的交流渠道，但也要看到當(dāng)前成渝兩地地方政府溝通與合作主要是通過一系列松散的意見、規(guī)劃、協(xié)議，并沒有建立具有規(guī)范性的地方政府合作機(jī)制。

三、成渝地區(qū)政府合作的因素

縱觀學(xué)界對于我國政府間合作研究，更多的關(guān)注于區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)、公共政策配置、制度法規(guī)的構(gòu)建等這些“硬”條件，而忽視的區(qū)域內(nèi)政府主體之間地理文化的聯(lián)接性與互動交流機(jī)制等“軟”條件的建設(shè)。筆者嘗試從多維鄰近性這個(gè)全新的視角對政府間合作的因素進(jìn)行探析，分析其合作發(fā)展過程中的“軟條件”。并借鑒李琳對于多為鄰近性的劃分原則，從地理臨近性、組織鄰近性以及認(rèn)知鄰近性三個(gè)方面就成渝地區(qū)政府合作因素做簡要探析。

（一）成渝地區(qū)地理鄰近性

地理鄰近性，主要指主體之間空間距離的遠(yuǎn)近性，包括絕對距離的遠(yuǎn)近和相對距離的遠(yuǎn)近，前者反映的是主體間公里里程，后者反映的是與運(yùn)輸或傳播時(shí)間和成本相關(guān)的相對距離，與彼此間交通通信的通達(dá)性程度。成渝城市群為西部發(fā)展的核心經(jīng)濟(jì)地帶，具有現(xiàn)代化的交通樞紐和交通基礎(chǔ)設(shè)施。從重慶往四川的高速公路通道已有7條：成渝、渝遂、渝武、渝鄰等；從重慶往四川的鐵路通道有4條：成渝、遂渝、襄渝、達(dá)萬，均為客貨混行，并且未來成渝地區(qū)將進(jìn)入高鐵時(shí)代，若干分鐘、半小時(shí)、一小時(shí)交通圈將逐步建成。一個(gè)個(gè)增長點(diǎn)因距離縮短而拓展，由點(diǎn)連線成片，隨著城市間交通網(wǎng)絡(luò)的不斷完善以及高鐵的開通，必將改變成渝地區(qū)交通沿線的城市空間布局。高效的通勤網(wǎng)絡(luò)也將大大壓縮時(shí)距離，增強(qiáng)地區(qū)間的可達(dá)性，強(qiáng)化成渝區(qū)域間經(jīng)濟(jì)腹地間聯(lián)系，減少空間交易成本。這些都將大大縮減政府間交流合作的成本，加深成渝地區(qū)的一體化程度。

（二）成渝地區(qū)組織鄰近性

組織鄰近性，指主體之間組織特征或組織所受制度約束性的相似性。組織鄰近性的強(qiáng)弱可以由自主權(quán)和控制權(quán)來衡量，將成員之間沒有任何聯(lián)系稱之為低組織鄰近性，而將成員固化在強(qiáng)關(guān)系中的科層制中稱之為高組織鄰近性。大多數(shù)組織合作都是介于這二者之間。雖然成渝地方政府間行政級別不同，但都從屬于中央政府管轄，可以看作是具有較高組織鄰近性。近年來，隨著國家對于西部大開發(fā)以及長江經(jīng)濟(jì)帶等重大戰(zhàn)略的部署，客觀上要求兩地政府協(xié)同配合，而面對成渝經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)生需求，成渝政府間也必然要走上合作發(fā)展的道路。當(dāng)前成渝地方政府間通過正式與非正式的合作交流，已經(jīng)初步建立了一套共同認(rèn)可的合作規(guī)范，這將為成渝兩地政府積極構(gòu)建完備的協(xié)調(diào)合作機(jī)制打下基礎(chǔ)。

（三）成渝地區(qū)認(rèn)知鄰近性

認(rèn)知鄰近性，是指主體間在相互溝通中表現(xiàn)的行為方式的相似性，包括語言、價(jià)值觀、知識等。成渝兩地歷史源遠(yuǎn)流長，巴蜀文化昌興久遠(yuǎn)，成渝兩地具有相似的文化傳承、風(fēng)俗習(xí)慣、語言體系，兩地民眾對巴蜀文化都有深深的認(rèn)同感，不管是從前行政區(qū)劃變更，還是現(xiàn)在成渝城市群的構(gòu)建，成渝兩地同屬一體。具有相同的語言、價(jià)值觀、社會傳統(tǒng)，也是成渝地方政府合作建立的“軟”條件之一。較強(qiáng)的認(rèn)知鄰近性有利于兩地政府間的溝通協(xié)作，共同的認(rèn)知觀念也避免了政府合作中可能由于文化傳統(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣差異而導(dǎo)致的矛盾。

四、成渝地方政府合作機(jī)制建立

成渝地區(qū)只有通過協(xié)同發(fā)展，減少內(nèi)耗，才有可能實(shí)現(xiàn)彎道超車，成為中國內(nèi)陸地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長極。通過對國內(nèi)外區(qū)域性的政府合作案例及其相關(guān)研究總結(jié)，筆者認(rèn)為構(gòu)建地方政府間合作機(jī)制主要可以從利益共享、競爭協(xié)同、文化認(rèn)同三個(gè)方面進(jìn)行探索。

（一）建立利益共享機(jī)制

隨著2016年國務(wù)院通過的《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，將成渝地區(qū)的發(fā)展推向一個(gè)新臺階、新起點(diǎn)。在未來成渝地區(qū)如何深化改革，引領(lǐng)西部城市群發(fā)展，成為內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)新的增長極。如何做好改革發(fā)展成果的分享工作，考驗(yàn)著兩地政府的智慧。成渝資源賦存各異，各具優(yōu)勢，雙方在利用資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)中各有所需，可以互補(bǔ)共享。政府間協(xié)調(diào)合作將會大大拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間，實(shí)現(xiàn)集群式發(fā)展，跨越式提升。未來成渝各級政府要構(gòu)建合理的利益共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對于發(fā)展成果的合理分配。同時(shí)做好彼此間相關(guān)政策的配套措施，科學(xué)規(guī)劃，合理引導(dǎo)，減少政府合作過程中的交易成本與協(xié)調(diào)成本，做到利益共享，成本共擔(dān)，川渝地方政府在各自的范圍內(nèi)進(jìn)行有效的制度創(chuàng)新，使川渝兩地共享區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。

（二）完善競爭協(xié)同機(jī)制

當(dāng)前地方政府間合作的關(guān)鍵點(diǎn)就在于地方政府的態(tài)度，而地方政府的態(tài)度主要在于地方領(lǐng)導(dǎo)班子的態(tài)度。正如周黎安教授之論，當(dāng)存在“官員晉升錦標(biāo)賽”時(shí)，想要實(shí)現(xiàn)深度的地方融合發(fā)展，將會面臨極大的阻力。未來要實(shí)現(xiàn)成渝地區(qū)政府間合作機(jī)制的建立。首先應(yīng)該改革官員晉升考核機(jī)制，破除官員升遷過程唯地方政績論。要豐富官員晉升考核機(jī)制，將區(qū)域內(nèi)公共福利的提升、區(qū)域間合作發(fā)展的績效等作為影響官員晉升的要素之一。同時(shí)，針對成渝地區(qū)在一定程度上的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象，為了避免成渝地區(qū)同構(gòu)現(xiàn)象的惡化，促進(jìn)成渝地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，要科學(xué)規(guī)劃區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以兩地現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)格局為依托，強(qiáng)化地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與區(qū)域分工，實(shí)現(xiàn)成渝兩地優(yōu)勢互補(bǔ)。逐步減少政府在微觀經(jīng)濟(jì)中的調(diào)節(jié)作用，以市場為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)集群協(xié)作競爭模式，構(gòu)建良好發(fā)展生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。

（三）搭建文化發(fā)展平臺

成渝兩地政府間合作機(jī)制的搭建，不單單是政府層面或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作交流，更應(yīng)該是全方位多渠道的互動合作。成渝兩地歷史源遠(yuǎn)流長，巴蜀文化昌興久遠(yuǎn)，兩地政府以區(qū)域整體利益為依托，將政府間合作拓展到民間，運(yùn)用組織和制度資源去推動區(qū)域文化一體化，形成兩地間互動交流的熱烈環(huán)境，塑造成渝一體的社會局面。同時(shí)，推進(jìn)成渝區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)和社會服務(wù)的一體化和無縫化，實(shí)現(xiàn)兩地教育、文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)一體化；公交、地鐵、通信等社會服務(wù)的無縫化，實(shí)現(xiàn)成渝間文化一體、制度一致的良好社會文化平臺。

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[責(zé)任編輯：金永紅]