紀(jì)鶯鶯

內(nèi)容提要近期社會(huì)組織研究領(lǐng)域出現(xiàn)了“國(guó)家中心”轉(zhuǎn)向，即更具體地分析政府結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境對(duì)于社會(huì)組織生存或運(yùn)轉(zhuǎn)的影響。運(yùn)用這一視角，本文以行業(yè)協(xié)會(huì)為對(duì)象，分析既有政府治理結(jié)構(gòu)對(duì)其政策參與行為的影響。本文提出，地方政府與中央政府的不同利益導(dǎo)向與角色，塑造了行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與行為的特征與后果?；鶎拥胤秸^少主動(dòng)提供制度化的政策機(jī)會(huì)，更傾向于優(yōu)待大型龍頭企業(yè)，政商之間較多訴諸直接聯(lián)系而非集體協(xié)商；中央政府需權(quán)衡公共意見(jiàn)與整體社會(huì)利益，才可能主動(dòng)地提供更多制度化機(jī)會(huì)空間給行業(yè)協(xié)會(huì)，從而此層面上行業(yè)協(xié)會(huì)可以更有效地表達(dá)集體利益訴求，甚至爭(zhēng)取中央政府部門(mén)的支持與地方政府抗?fàn)帯?/p>

關(guān)鍵詞政商關(guān)系社會(huì)組織國(guó)家中心制度環(huán)境政策參與

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕C912.2〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕0447-662X（2016）04-0116-07

一、問(wèn)題的提出

在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的推動(dòng)之下，政府改革了舊有的行政管理體制以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并重新架設(shè)自身與新興私營(yíng)企業(yè)主群體之間的關(guān)聯(lián)。通過(guò)將舊行業(yè)管理部門(mén)轉(zhuǎn)型為行業(yè)協(xié)會(huì)和推動(dòng)成立新協(xié)會(huì)的方法，從1980年代開(kāi)始中國(guó)逐漸建立起一套行業(yè)協(xié)會(huì)體系，作為政府與市場(chǎng)之間的橋梁與紐帶。正因如此，作為社會(huì)組織中重要而特別的子類(lèi)型，行業(yè)協(xié)會(huì)從一開(kāi)始就與政府關(guān)系密切，具有協(xié)助治理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與整合新社會(huì)群體的重要意義。由此，研究者們感興趣的重要問(wèn)題是：作為私營(yíng)企業(yè)主的組織化團(tuán)體和政商之間的橋梁組織，行業(yè)協(xié)會(huì)能否將來(lái)自社會(huì)的利益訴求輸送入政體，進(jìn)而影響政府決策？對(duì)此一問(wèn)題，既有研究提供了三種看法。

“國(guó)家支配論”者認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會(huì)處在強(qiáng)勢(shì)政府控制之下，甚至可能只是嵌入官僚體系中的政府工具而非真正意義上的利益中介組織。“庇護(hù)主義”視角則將行業(yè)協(xié)會(huì)視為政商之間編織社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和促進(jìn)非正式關(guān)系的平臺(tái)。“庇護(hù)主義”常被視為中國(guó)政商關(guān)系的核心特征之一，強(qiáng)調(diào)政商之間基于特殊利益而進(jìn)行的交換行為，私營(yíng)企業(yè)主依賴(lài)特殊主義關(guān)系來(lái)尋求官員的庇護(hù)，從而獲得資源、優(yōu)待、許可或其他便利。①近期研究捕捉到一些基于正式制度而發(fā)展起來(lái)的政策參與過(guò)程，即企業(yè)可經(jīng)由直接游說(shuō)來(lái)影響政府決策，行會(huì)商會(huì)等社會(huì)組織也獲得了一定程度的發(fā)言空間。因此，有研究者提出中國(guó)的政策制定過(guò)程已經(jīng)表現(xiàn)出一定程度的多元主義特征，允許不同的社會(huì)行動(dòng)者介入。Mertha Andrew， “Fragmented Authoritarianism 2.0： Political Pluralization in the Chinese Policy Process，” The China Quarterly， no.200， 2009， pp.995～1012.質(zhì)言之，私營(yíng)企業(yè)主可經(jīng)由協(xié)會(huì)組織來(lái)影響政府決策，這種發(fā)現(xiàn)豐富了我們對(duì)當(dāng)代中國(guó)政商關(guān)系的理解，在一定程度上突破了舊有的“國(guó)家支配”或“庇護(hù)主義”研究視角。但迄今研究者一般同意，中國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)尚未發(fā)展成為能夠穩(wěn)定影響政策的制度性力量，也不構(gòu)成私營(yíng)企業(yè)主表達(dá)利益訴求的首要途徑或發(fā)起集體行動(dòng)的組織基礎(chǔ)。

本文的問(wèn)題從這里開(kāi)始：雖然整體上看行業(yè)協(xié)會(huì)在政策舞臺(tái)中處于邊緣位置，但是為何其中有一些協(xié)會(huì)能夠在政策過(guò)程中獲得位置？基于一項(xiàng)個(gè)案研究，本文試圖討論行業(yè)協(xié)會(huì)參與及影響政府決策的特征與條件。最近一些社會(huì)組織研究表現(xiàn)出一種“國(guó)家中心”視角，視國(guó)家制度為自變量，更細(xì)微地分析政府結(jié)構(gòu)與制度環(huán)境對(duì)于社會(huì)組織生存或運(yùn)轉(zhuǎn)的具體影響。本文持相同的視角，聚焦于層級(jí)政府結(jié)構(gòu)這一核心背景。具體地說(shuō)，本文分析了同一個(gè)大型私營(yíng)企業(yè)在地方與中央政府層面上所采取的差異化策略，研究發(fā)現(xiàn)：在地方層級(jí)上，大型企業(yè)傾向于繞過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)與地方政府直接互動(dòng)，行業(yè)協(xié)會(huì)更多是編織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的平臺(tái)，政商關(guān)系更接近庇護(hù)主義模式；但在國(guó)家層級(jí)上，企業(yè)卻更經(jīng)常運(yùn)用行業(yè)協(xié)會(huì)這一制度渠道，行業(yè)協(xié)會(huì)在國(guó)家層面上也更有可能獲得政策參與的制度化空間。原因在于，地方政府與中央政府的角色差異以及兩者提供的不同制度環(huán)境：基層政府優(yōu)待那些顯著推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大型“龍頭”企業(yè)，積極為其提供多種便利，偏好通過(guò)直接溝通高效解決具體問(wèn)題；而在中央層級(jí)上，政府則需要面對(duì)多種利益主體、協(xié)調(diào)不同訴求和維護(hù)社會(huì)整體利益，從而主動(dòng)建立了更多的制度化商討程序。

社會(huì)組織種類(lèi)多樣，其行動(dòng)邏輯不可一概而論，而行業(yè)協(xié)會(huì)也是其中非常特別的一個(gè)類(lèi)型。但本文所討論之外部制度環(huán)境與組織運(yùn)轉(zhuǎn)之間的關(guān)聯(lián)，或?qū)ρ芯扛黝?lèi)組織皆有啟發(fā)。

二、文獻(xiàn)綜述

1. 舊共識(shí)：強(qiáng)勢(shì)國(guó)家支配

行業(yè)協(xié)會(huì)研究發(fā)展已久，積累了許多個(gè)案研究。它們?cè)裆鐣?huì)或法團(tuán)主義之理論框架，爭(zhēng)論行業(yè)協(xié)會(huì)在國(guó)家與社會(huì)之間的具體位置，其自主性如何。但兩大視角都對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)薄弱的政策倡導(dǎo)能力做出了解釋。法團(tuán)主義者視其為處在強(qiáng)勢(shì)政府控制之下的法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)，即一種由國(guó)家授權(quán)與主導(dǎo)的利益中介制度。Unger J. and Anita Chan，“China， Corporatism and the East Asian Model， ”The Australian Journal of Chinese Affairs，no.33，1995，pp.29～53.批評(píng)者甚至指出，行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏自主性，實(shí)際上是政府結(jié)構(gòu)的延展，執(zhí)行自上而下傳達(dá)指令的功能，主要體現(xiàn)政府的意志，而難以將社會(huì)利益訴求傳遞進(jìn)入政體。Foster Kenneth W.， “Associations in the Embrace of an Authoritarian State： State Domination of Society？ ” Studies in Comparative International Development， vol.35， no.4， 2001， pp.84～109.盡管公民社會(huì)論者試圖論證行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)際上具有一定程度的自主性，抑或犧牲自主性換取實(shí)際影響力，但他們大都同意國(guó)家在權(quán)力格局中的強(qiáng)勢(shì)地位，行業(yè)協(xié)會(huì)政策影響力有限。這些研究的分析重點(diǎn)立足于政權(quán)本身的特征，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)于社會(huì)的強(qiáng)力控制，卻忽略了對(duì)社會(huì)行動(dòng)者的分析。endprint

2. 新發(fā)現(xiàn)：利益團(tuán)體的政策參與及其條件

與此同時(shí)，一些以企業(yè)或協(xié)會(huì)為中心的研究則顯示，企業(yè)主集體行動(dòng)和游說(shuō)行為的確存在，通過(guò)利益團(tuán)體來(lái)影響政策而非完全地依賴(lài)于庇護(hù)關(guān)系，這種組織化的利益團(tuán)體行動(dòng)已變得可見(jiàn)。高永強(qiáng)和田志龍的研究總結(jié)了國(guó)內(nèi)企業(yè)介入政策制定過(guò)程的途徑，包括當(dāng)選人大代表、成為龍頭企業(yè)、加入行業(yè)協(xié)會(huì)等等；其中，當(dāng)選人大代表和成為龍頭企業(yè)是很少數(shù)知名企業(yè)才有的機(jī)會(huì)，小型企業(yè)因?yàn)槿狈Φ匚缓唾Y源而更經(jīng)常加入行業(yè)協(xié)會(huì)。Gao Yongqiang and Zhilong Tian， “How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，” Singapore Management Review， vol.28， no.1， 2006， pp.73～85.甘思德發(fā)現(xiàn)在鋼鐵、電子與軟件行業(yè)中都有普遍的游說(shuō)行為，但是軟件產(chǎn)業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)相對(duì)其他兩大類(lèi)更為活躍，更加能夠作為利益團(tuán)體影響政策過(guò)程，因?yàn)樾屡d軟件行業(yè)的企業(yè)規(guī)模相近而易于合作，且缺乏壟斷結(jié)構(gòu)。Kennedy Scott， The Business of Lobbying in China， Cambridge： Harvard University Press， 2005.甘思德與鄧國(guó)盛的一項(xiàng)量化研究則發(fā)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)遠(yuǎn)比個(gè)體企業(yè)更有政策影響力，后者是前者的數(shù)十倍。Deng Guosheng and Scott Kennedy， “Big Business and Industry Association Lobbying in China： The Paradox of Contrasting Styles，” The China Journal， no.63， 2010， pp.101～125.江華等人的研究則通過(guò)一組行業(yè)協(xié)會(huì)的比較分析，指出政策影響能夠發(fā)生的前提是協(xié)會(huì)與國(guó)家之間的“利益契合”，他們所使用的成功案例，是某國(guó)家級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)影響“家電下鄉(xiāng)”政策的事例。問(wèn)題是，國(guó)家并非鐵板一塊利益一致的主體，其利益也并非不言自明，從而“利益契合”的概念并不具有全面概括力。江華、張建民、周瑩：《利益契合：轉(zhuǎn)型期中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一個(gè)分析框架》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第3期。

重點(diǎn)是，上述研究所使用的成功個(gè)案都是國(guó)家級(jí)協(xié)會(huì)。甘思德曾推論，在底層政治中庇護(hù)主義關(guān)系發(fā)生的可能性更高。原因是在基層政治中，個(gè)別官員自由做決定的空間更大，議題往往基于具體利益問(wèn)題產(chǎn)生，所涉及的利益主體也較少。Kennedy Scott， The Business of Lobbying in China， Cambridge： Harvard University Press， 2005， p.54.但也有研究者曾提出相反的假設(shè)，內(nèi)維特認(rèn)為基層工商聯(lián)更開(kāi)放更能夠反映企業(yè)主的利益訴求，改革后的官僚晉升制度鼓勵(lì)基層官員追求政績(jī)以獲得晉升機(jī)會(huì)，因此地方政府更愿意受到企業(yè)家的影響，以推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此，內(nèi)維特引入了官僚制特征來(lái)解釋行業(yè)協(xié)會(huì)的政策空間。Nevitt Christopher， “Private Business Associations in China： Evidence of Civil Society or Local State Power？ ” The China Journal， no.36， 1996， pp.25～43.黃冬婭則發(fā)現(xiàn)在地方層面上，行業(yè)協(xié)會(huì)、座談會(huì)等正式途徑的政策影響力薄弱，往往是其他渠道都走不通時(shí)的被迫選擇。當(dāng)?shù)胤秸畬?duì)于企業(yè)的依賴(lài)性很低且政策監(jiān)控非常強(qiáng)，企業(yè)主就更可能通過(guò)制度化和組織化的正式渠道反映意見(jiàn)。黃冬婭：《企業(yè)家如何影響地方政策過(guò)程——基于國(guó)家中心的案例分析和類(lèi)型建構(gòu)》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第5期。這或許反映了地方層面的狀況，但卻可能低估了中央層面上國(guó)家級(jí)行會(huì)的行動(dòng)能力。質(zhì)言之，不同層級(jí)政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的互動(dòng)關(guān)系，仍有待深入探討。

3. 國(guó)家中心視角

強(qiáng)調(diào)政權(quán)特征的研究的確忽略了企業(yè)行為，但是以企業(yè)與協(xié)會(huì)為中心的分析卻也忽略了一個(gè)要點(diǎn)，即國(guó)家或政府特征的變化及其后果。既有研究對(duì)于國(guó)家主導(dǎo)地位的捕捉是正確的，但它們真正的不足在于，尚缺乏對(duì)于國(guó)家具體如何塑造社會(huì)利益表達(dá)機(jī)制的細(xì)致分析，研究者也還需要建立多層次的分析框架來(lái)呈現(xiàn)組織運(yùn)行的復(fù)雜性，并解釋組織間差異。法團(tuán)主義視角經(jīng)常籠統(tǒng)地提起“強(qiáng)國(guó)家”，默認(rèn)國(guó)家是一個(gè)高度內(nèi)聚一致的結(jié)構(gòu)。但實(shí)際上，不同層級(jí)的政府和部門(mén)都有自身的利益考量，從而在中國(guó)政策的制定與執(zhí)行可能并不具有行政層級(jí)或者空間上的高度一致性，地方政府可能規(guī)避或扭曲中央政府的政策與指令。近期已有不少研究討論這種碎片化治理環(huán)境對(duì)社會(huì)組織的型塑作用。

安子杰認(rèn)為“碎片化治理”結(jié)構(gòu)為草根NGO提供了機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)，草根組織的重要生存策略就是與某個(gè)下級(jí)政府或部門(mén)結(jié)成“權(quán)宜共生”（Contingent Symbiosis）關(guān)系，盡管中央政府的態(tài)度或許嚴(yán)苛，但是草根組織可爭(zhēng)取地方基層政府的默許和支持。Spires Anthony， “Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State： Understanding the Survival of Chinas Grassroots NGOs， ” American Journal of Sociology， vol.117， no.1， 2011， pp.1～45.希爾德布蘭特對(duì)草根組織登記狀況的研究則顯示，盡管中央政府希望社會(huì)組織都能登記在冊(cè)，但是基于政治經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)實(shí)考慮，基層地方政府與草根組織實(shí)際上往往并不致力于成為登記的合法組織，而層級(jí)政府結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)困難則為地方政府的自由處置權(quán)提供了空間。Hildebrandt Timothy， “The Political Economy of Social Organization Registration in China，” The China Quarterly， no.208， 2011， pp.970～989.管兵對(duì)三個(gè)地區(qū)業(yè)主委員會(huì)的比較研究顯示，在單級(jí)政府結(jié)構(gòu)的城市，政府對(duì)社會(huì)組織有較高的滲透能力，政府有意愿并且有能力去進(jìn)行社會(huì)管理，持續(xù)保持強(qiáng)政府弱社會(huì)的格局；而在具有多級(jí)政府結(jié)構(gòu)的城市中，更高級(jí)別的政府反而對(duì)社會(huì)組織采取更為寬容甚至支持的態(tài)度，或是高級(jí)別政府可對(duì)下級(jí)政府產(chǎn)生限制，從而給社會(huì)自發(fā)力量的發(fā)展提供了機(jī)會(huì)。管兵：《城市政府結(jié)構(gòu)與社會(huì)組織發(fā)育》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第4期。endprint

本文亦從“國(guó)家中心”的視角出發(fā)，但試圖聚焦于層級(jí)政府結(jié)構(gòu)的影響，證明在不同的政府層級(jí)上，行業(yè)協(xié)會(huì)所能獲得的政策機(jī)會(huì)和影響力之差異。

三、案例

本文選擇了民營(yíng)企業(yè)L公司作為個(gè)案研究對(duì)象，它無(wú)論在地方還是在全國(guó)皆具有相當(dāng)?shù)闹?。發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明大型企業(yè)擁有更多的政治杠桿，Salamon Lester and John Siegfried， “Economic Power and Political Influence： The Impact of Industry Structure on Public Policy，” The American Political Science Review， vol.71， no.3， 1977， pp.1026～1043.在中國(guó)那些對(duì)地方政府政績(jī)和收入貢獻(xiàn)明顯的大型知名企業(yè)往往更有政治影響力。黃冬婭：《企業(yè)家如何影響地方政策過(guò)程——基于國(guó)家中心的案例分析和類(lèi)型建構(gòu)》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第5期；Gao Yongqiang and Zhilong Tian， “How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，” Singapore Management Review， vol.28， no.1， 2006， pp.73～85.因此，L公司在經(jīng)濟(jì)格局中的顯著地位，使得它本身可以成為觀測(cè)企業(yè)政策參與行為的一個(gè)有效案例。同時(shí)，控制了企業(yè)規(guī)模也就是控制了該企業(yè)在政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的相對(duì)地位，從而本文可以更可靠地說(shuō)明為何該企業(yè)的差異化游說(shuō)策略來(lái)源于外部制度環(huán)境。

L公司于1990年代由集體企業(yè)改制為民營(yíng)企業(yè)，歷經(jīng)多年發(fā)展成為行業(yè)佼佼者，連續(xù)多年保持了產(chǎn)量和市場(chǎng)占有率的領(lǐng)先地位。L公司參與了國(guó)家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，并榮獲“全國(guó)優(yōu)秀民營(yíng)化工企業(yè)”“中國(guó)輕工業(yè)行業(yè)十強(qiáng)企業(yè)”等榮譽(yù)。為了降低生產(chǎn)與運(yùn)輸成本，L公司通過(guò)招商引資項(xiàng)目進(jìn)入A市并建立了分廠。L公司同時(shí)加入了A市工商聯(lián)和國(guó)家級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)，使得本研究可以比較它面對(duì)不同層級(jí)政府所使用的不同策略。本文的資料來(lái)源于2012年3月至2013年3月之間對(duì)A市政府、L公司、行業(yè)協(xié)會(huì)及企業(yè)主的田野調(diào)查。

1. 政績(jī)驅(qū)動(dòng)下的地方政府：政企之間的直接聯(lián)系

L公司與基層地方政府之間的互動(dòng)更偏好直接聯(lián)系，這實(shí)際上代表了特定制度環(huán)境中政商關(guān)系的一種類(lèi)型，即大型企業(yè)與地方政府的互動(dòng)模式。

（1） 政績(jī)驅(qū)動(dòng)：“抓重點(diǎn)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略

A市政府于2002年啟動(dòng)了國(guó)有企業(yè)改制，此后民營(yíng)經(jīng)濟(jì)尤其是大型私營(yíng)企業(yè)有了非常明顯的發(fā)展。經(jīng)過(guò)逐年改革，當(dāng)前民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在A市已經(jīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，成為A市追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要基礎(chǔ)。截止到2005年11月份，“民營(yíng)企業(yè)占我市所有企業(yè)的比重在98%以上……在全市46家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，民營(yíng)企業(yè)占32家，民營(yíng)企業(yè)的貢獻(xiàn)率在70%以上”?！禔市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)調(diào)研報(bào)告》。

但是，A市所采取的發(fā)展策略并非指向所有民營(yíng)企業(yè)，相反它偏好于地方經(jīng)濟(jì)中的“優(yōu)等生”，即地方大型知名企業(yè)或所謂“龍頭企業(yè)”。出于發(fā)展需求，地方政府需要大型企業(yè)來(lái)提升GDP、就業(yè)率和稅收。2011年，A市政府為了表?yè)P(yáng)那些推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大型企業(yè)，曾開(kāi)列出一張“納稅光榮榜”，列出了A市前40名的納稅大戶(hù)，這些大戶(hù)2011年共納稅2.93億。如以2011年財(cái)政收入716億元計(jì)，則納稅光榮榜上的40家企業(yè)實(shí)際上貢獻(xiàn)了2011年A市財(cái)政收入的40%。其中，L分廠位列第9。在2012年的納稅光榮榜中，L公司則躍居第5。顯然，L公司對(duì)于地方GDP、財(cái)政收入和就業(yè)方面具有突出貢獻(xiàn)。如此，則不難理解地方政府為何對(duì)少數(shù)大型企業(yè)投入更多關(guān)注和政策優(yōu)待。

這種倚重大型企業(yè)的發(fā)展策略在文件中表現(xiàn)得非常明確，“堅(jiān)持市領(lǐng)導(dǎo)幫扶、聯(lián)系重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)企業(yè)制度……促進(jìn)骨干企業(yè)和潛力企業(yè)做大做強(qiáng)。扶持G公司、H公司、S公司、L公司等優(yōu)勢(shì)骨干企業(yè)發(fā)展壯大，帶動(dòng)中小企業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。……今年以來(lái)，全市共引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目218個(gè)，協(xié)議資金174.2億元。同時(shí)，強(qiáng)化工業(yè)運(yùn)行調(diào)度，重點(diǎn)對(duì)10個(gè)產(chǎn)值大戶(hù)、10個(gè)納稅大戶(hù)、10個(gè)重點(diǎn)技改項(xiàng)目、10個(gè)新開(kāi)工項(xiàng)目、10個(gè)竣工投產(chǎn)項(xiàng)目為內(nèi)容的‘510工程，及時(shí)跟進(jìn)調(diào)度，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決”?！禔市報(bào)》2011年12月26日。文中所說(shuō)L公司即本文討論對(duì)象。G、H、S三家公司則分列“納稅光榮榜”的第1名、第5名和第8名。實(shí)際上，在招商引資過(guò)程中，A市就已經(jīng)為引進(jìn)大型企業(yè)列出了低地租、稅收返還等政策優(yōu)待；而在后續(xù)發(fā)展中，A市政府也為上述企業(yè)盡可能地爭(zhēng)取來(lái)自上級(jí)政府的各種名目的項(xiàng)目支持。“經(jīng)市經(jīng)信委會(huì)同相關(guān)部門(mén)審核后，先后向上申報(bào)了四批困難企業(yè)，目前S公司、F公司、L公司等21家企業(yè)經(jīng)省政府認(rèn)定為省級(jí)困難企業(yè)，對(duì)經(jīng)認(rèn)定為困難企業(yè)的，享受社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)緩繳、穩(wěn)定就業(yè)崗位補(bǔ)貼政策，并可依法申請(qǐng)稅收緩繳和房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅減免，相關(guān)優(yōu)惠政策已陸續(xù)惠及企業(yè)?！瓗椭鶴公司、H公司從國(guó)家工信部爭(zhēng)取扶持資金228萬(wàn)元、109萬(wàn)元；幫助8個(gè)項(xiàng)目從省經(jīng)信委爭(zhēng)取2012年財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金169萬(wàn)元；幫助4家企業(yè)申報(bào)進(jìn)入2013年國(guó)家重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)振興和技術(shù)改造項(xiàng)目庫(kù)……”②訪(fǎng)談對(duì)象2012M43，在線(xiàn)訪(fǎng)談文件。在這些文件中，可反復(fù)見(jiàn)到一些地方知名企業(yè)的名字，而受惠于各種項(xiàng)目的也始終是這少數(shù)大企業(yè)。

（2）政企之間個(gè)體化的直接聯(lián)系

地方政府需要處理來(lái)自于新私營(yíng)經(jīng)濟(jì)方面的事務(wù)，但是這并不意味著它一定會(huì)給予私營(yíng)企業(yè)以更多制度化的利益表達(dá)空間，也不意味著利益訴求可以通過(guò)集體協(xié)商的方式解決。訪(fǎng)談顯示，在A市利用個(gè)體化的直接聯(lián)系更為常見(jiàn)，實(shí)際上A市地方政府的制度安排也更鼓勵(lì)政商之間的直接聯(lián)系。

A市地方政府建立了一些制度性措施來(lái)推動(dòng)政商之間的直接聯(lián)系。例如“直通車(chē)”的制度，旨在讓大型企業(yè)的負(fù)責(zé)人與A市主要領(lǐng)導(dǎo)直接聯(lián)系。“實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系重大項(xiàng)目責(zé)任制，建立‘一個(gè)項(xiàng)目、一名領(lǐng)導(dǎo)、一套班子、一套方案、一抓到底的‘五個(gè)一跟蹤服務(wù)工作機(jī)制”。②然而核心領(lǐng)導(dǎo)的數(shù)量畢竟有限，無(wú)法對(duì)接所有重要企業(yè)，A市同時(shí)也推進(jìn)了一項(xiàng)被稱(chēng)為“百名局長(zhǎng)進(jìn)企業(yè)”的活動(dòng)?！皬氖兄睓C(jī)關(guān)單位正職和副職、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）重要負(fù)責(zé)人中遴選出100名工作能力突出、責(zé)任心較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)干部，‘一對(duì)一幫扶幫辦100家社會(huì)貢獻(xiàn)較大、發(fā)展?jié)摿^好的企業(yè)，每位局長(zhǎng)每季度至少3次主動(dòng)到掛點(diǎn)企業(yè)走訪(fǎng)調(diào)研、幫助解決問(wèn)題”。《A市報(bào)》2011年12月26日。企業(yè)規(guī)模越大，則分管領(lǐng)導(dǎo)的級(jí)別也越高。在“納稅光榮榜”中名列前茅的L公司，其分管領(lǐng)導(dǎo)是A市市委書(shū)記。L公司的管理者W也將其視為一種由制度保障的權(quán)力，若遇到問(wèn)題，他可以直接給市委書(shū)記打電話(huà)匯報(bào)。雖然W也是本地工商聯(lián)的主席團(tuán)成員，但他并不認(rèn)為工商聯(lián)可以有效地解決實(shí)際問(wèn)題。L分廠最開(kāi)始時(shí)屬于外來(lái)廠家，對(duì)本地并不熟悉；駐扎幾年后，已經(jīng)更好地卷入到了地方社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中，與各個(gè)政府部門(mén)的人變得更加熟悉，辦事變得更為容易。⑥訪(fǎng)談對(duì)象2012M41。endprint

A市的經(jīng)驗(yàn)表明，地位顯著的大企業(yè)可能繞過(guò)協(xié)會(huì)而直接跟政府核心形成互利共生的關(guān)系，地方政府也更愿意與這些寡頭企業(yè)通過(guò)直接談判的方式達(dá)成利益平衡。這種“地方政府+龍頭企業(yè)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，和黃宗智等人在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域里所發(fā)現(xiàn)的“干部+大戶(hù)”的發(fā)展模式是一致的。黃宗智、龔為綱、高原：《“項(xiàng)目制”的運(yùn)作機(jī)制和效果是合理化嗎》，《開(kāi)放時(shí)代》2014年第5期。就企業(yè)一面來(lái)說(shuō)，個(gè)別化地與官員直接聯(lián)系，可以更直接迅速地解決企業(yè)所面臨的具體問(wèn)題。就政府一面來(lái)說(shuō)，地方政府的制度設(shè)置也選擇繞開(kāi)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)，而建立政府官員與企業(yè)之間的直接聯(lián)系。在這種情況下，行業(yè)協(xié)會(huì)更多是編織社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的平臺(tái)，而非利益中介組織?？梢哉f(shuō)，不僅A市地方行業(yè)協(xié)會(huì)并沒(méi)有真正的資源和動(dòng)力去追求制度化的利益表達(dá)，地方政府也沒(méi)有提供相應(yīng)的機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)。

2.公共利益導(dǎo)向下的中央政府：行業(yè)協(xié)會(huì)作為政企之間的制度化互動(dòng)渠道

（1）行業(yè)協(xié)會(huì)作為政策參與管道

L公司同時(shí)也是一個(gè)國(guó)家級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)（R協(xié)會(huì)）的會(huì)長(zhǎng)單位。L公司的總裁助理W，同時(shí)也是R協(xié)會(huì)的秘書(shū)。同樣是經(jīng)由L公司，訪(fǎng)談則揭示出國(guó)家層級(jí)上一副不同的政商互動(dòng)圖景。R協(xié)會(huì)正式成立于1996年，現(xiàn)有會(huì)員單位約500家。與對(duì)地方行會(huì)的評(píng)價(jià)相反，W認(rèn)為在國(guó)家層面上R協(xié)會(huì)非常重要。這表現(xiàn)在以下方面：（1）協(xié)會(huì)會(huì)員的身份為企業(yè)與國(guó)家部門(mén)打交道提供了合法性，否則很難有一個(gè)合理身份與政府官員互動(dòng)，或者根本難以得到見(jiàn)面機(jī)會(huì)；（2）以協(xié)會(huì)的名義，向各個(gè)國(guó)家部門(mén)提交報(bào)告或者提出針對(duì)性的利益訴求，這本身構(gòu)成了非常重要的制度化管道。協(xié)會(huì)曾與農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委等多個(gè)國(guó)家部委聯(lián)系，以文件的形式向國(guó)家部委提交意見(jiàn)和建議。在這一方面，W表達(dá)了對(duì)于制度的信心，“形成文字的文件，無(wú)論是否能夠辦成，國(guó)家部門(mén)都會(huì)有所回應(yīng)”。⑥

以協(xié)會(huì)秘書(shū)的身份，W曾被工信部領(lǐng)導(dǎo)約談。W與協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)也曾經(jīng)受邀參加農(nóng)業(yè)部組織的研討會(huì)，并在會(huì)上做了發(fā)言。而農(nóng)業(yè)部召開(kāi)此次會(huì)議的通知文件則顯示，研討會(huì)除了邀請(qǐng)來(lái)自研究所的專(zhuān)家，也邀請(qǐng)了行業(yè)協(xié)會(huì)和行業(yè)內(nèi)領(lǐng)先企業(yè)的負(fù)責(zé)人。換言之，政府部門(mén)一開(kāi)始就已經(jīng)主動(dòng)將政治機(jī)會(huì)提供給了行業(yè)協(xié)會(huì)。

除了列席討論，R協(xié)會(huì)也主動(dòng)頻繁地與國(guó)家部門(mén)取得聯(lián)系，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的政策訴求，或就會(huì)員所受到的不公待遇進(jìn)行申訴。該協(xié)會(huì)曾經(jīng)成功推動(dòng)有關(guān)企業(yè)品牌標(biāo)識(shí)的國(guó)家政策。蚊香是該協(xié)會(huì)成員的主要產(chǎn)品之一。此前的國(guó)家政策把農(nóng)藥和蚊香放在一起管理，因此對(duì)蚊香產(chǎn)品的要求與農(nóng)藥相同，不允許企業(yè)把產(chǎn)品商標(biāo)做成大字，且必須突出“蚊香”兩字。協(xié)會(huì)認(rèn)為，這種做法不利于企業(yè)突出產(chǎn)品的品牌價(jià)值。在R協(xié)會(huì)的推動(dòng)下，2008年農(nóng)藥主管部門(mén)修訂了相關(guān)管理辦法，新管理辦法允許把產(chǎn)品商標(biāo)字號(hào)也做成和“蚊香”字號(hào)一樣大。但是，R協(xié)會(huì)并不滿(mǎn)足于已經(jīng)獲得的進(jìn)展，在2012年向農(nóng)業(yè)部提交了《有關(guān)〈農(nóng)藥管理?xiàng)l例〉實(shí)施十五年來(lái)的成果及存在的問(wèn)題與國(guó)家農(nóng)業(yè)部所領(lǐng)導(dǎo)商榷》繼續(xù)申訴，“根據(jù)新出臺(tái)的〈農(nóng)藥標(biāo)簽和說(shuō)明書(shū)管理辦法〉規(guī)定，要求企業(yè)商標(biāo)放到邊和角的位置，‘含文字的，其單字面積不得大于農(nóng)藥名稱(chēng)單字面積，這是非常不合理的……企業(yè)反響很大，幾經(jīng)周折，最終為了照顧企業(yè)的意愿，才把它放寬到和產(chǎn)品名稱(chēng)單字大小相等，相當(dāng)于一毛錢(qián)人民幣大小，這還算是通過(guò)據(jù)理力爭(zhēng)后給予的‘特殊照顧，但是卻補(bǔ)上了一個(gè)極不合理的規(guī)定，要求品牌必須放在標(biāo)簽的邊和角的位置上?！伺e實(shí)施以后，企業(yè)反響很大，他們反復(fù)地向主管部門(mén)反映和交涉，均未得到重視。……一個(gè)政策制定者他們所制定出來(lái)的政策不僅背向了民意，也讓這些政策在貫徹實(shí)施過(guò)程中大打了折扣”。

（2）借助中央政府部門(mén)支持與地方政府抗?fàn)?/p>

公共利益導(dǎo)向的中央政府需要權(quán)衡不同社會(huì)主體的意見(jiàn)，并盡可能地考慮社會(huì)利益的需求。因此，中央政府不僅主動(dòng)向行業(yè)協(xié)會(huì)開(kāi)放了部分政策過(guò)程，更有說(shuō)服力的案例是，它甚至在相當(dāng)程度上支持了行業(yè)協(xié)會(huì)與偏離于中央政策的地方政府部門(mén)進(jìn)行抗?fàn)帯?/p>

殺蟲(chóng)氣霧劑是R協(xié)會(huì)成員的一種重要產(chǎn)品。根據(jù)2005年頒布實(shí)施的《危險(xiǎn)貨物品名表》，氣霧殺蟲(chóng)劑被認(rèn)為危險(xiǎn)貨品，其運(yùn)輸條件從而受到嚴(yán)格限定，在運(yùn)輸過(guò)程中經(jīng)常遭到查扣。2011年，協(xié)會(huì)曾向交通運(yùn)輸部和公安部提交一份報(bào)告，申訴不斷有企業(yè)向協(xié)會(huì)反映，產(chǎn)品多次遭到公路檢查部門(mén)的查扣且罰款數(shù)額巨大，依據(jù)都是認(rèn)定氣霧殺蟲(chóng)劑為“危險(xiǎn)貨物”。但報(bào)告同樣援引了一份由交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部、公安部和國(guó)家安監(jiān)總局“四部委”聯(lián)合發(fā)布的文件，指出近期被扣查的殺蟲(chóng)氣霧劑產(chǎn)品屬于“低毒”或“微毒”等級(jí)，按規(guī)定應(yīng)當(dāng)視為普通貨物管理。除了為扣查的貨物正名和替會(huì)員申訴之外，協(xié)會(huì)還指出，國(guó)家政策在地方層面得不到執(zhí)行的根本原因，蓋由于個(gè)別地區(qū)濫用職權(quán)，視之為創(chuàng)收手段。除了與上述出現(xiàn)偏差的基層政府行為抗?fàn)?，協(xié)會(huì)亦努力從根本上改變相關(guān)立法。協(xié)會(huì)曾于2006年6月向溫家寶總理和回良玉總理直接反映過(guò)，并促成了對(duì)《危險(xiǎn)貨物品名表》的修訂和前述“四部委”聯(lián)合文件的出臺(tái)。直到2012年，“我們……經(jīng)歷了艱難險(xiǎn)阻，甚至還麻煩了溫家寶、回良玉兩位總理，在交通部陳正才處長(zhǎng)的支持下，最終實(shí)現(xiàn)了這個(gè)承諾，GB12268《危險(xiǎn)貨物品名表》不但得到了修改，而且還專(zhuān)門(mén)為此制定了新的國(guó)標(biāo)，在國(guó)標(biāo)中殺蟲(chóng)氣霧劑被列入豁免范圍……今后殺蟲(chóng)氣霧劑可以作為普通貨物運(yùn)輸，有法可依，暢通無(wú)阻”。R協(xié)會(huì)2012年度工作報(bào)告。

然而，國(guó)家層面上的政策變革并不意味著地方政府的直接執(zhí)行。地方政府和官僚機(jī)構(gòu)的各個(gè)部門(mén)都面臨自身的約束與利益追求，從而可能根據(jù)地方或部門(mén)利益而選擇性地執(zhí)行或者闡釋來(lái)自上層的政策指令。在中央政府與地方政府的做法發(fā)生矛盾時(shí)，協(xié)會(huì)還可能向高層級(jí)的政府部門(mén)尋求支援，以對(duì)抗基層政府。

L市技術(shù)監(jiān)督局根據(jù)2005年國(guó)務(wù)院頒布施行的《中華人民共和國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），把氣霧殺蟲(chóng)劑視為“危險(xiǎn)化學(xué)品”，并以包裝紙箱生產(chǎn)企業(yè)必須取得“全國(guó)工業(yè)產(chǎn)品許可證審查中心”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“全許辦”）頒發(fā)的“危險(xiǎn)化學(xué)品許可證”為由，對(duì)沒(méi)有辦理該證的企業(yè)罰款5到20萬(wàn)元。涉及此案的企業(yè)向協(xié)會(huì)反映情況，而協(xié)會(huì)則在接到反映后立刻向國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局發(fā)函進(jìn)行質(zhì)詢(xún)和抗辯。在給國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局的文件中，協(xié)會(huì)指出這是“一起用法不當(dāng)，濫用執(zhí)法權(quán)事件”，《中日雜家衛(wèi)函字[2012]第26號(hào)》。沒(méi)有法律依據(jù)，也未完全理解《條例》。文件力證氣霧殺蟲(chóng)劑不屬于危險(xiǎn)化學(xué)品，并為每一項(xiàng)理由附加了法律或者事實(shí)上的依據(jù)。這一份文件，同時(shí)抄送了省級(jí)技術(shù)監(jiān)督局、市級(jí)技術(shù)監(jiān)督局、農(nóng)業(yè)部辦公廳、工信部原材料司等國(guó)家部門(mén)。國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局接到抗辯，“收到函件后高度重視，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)立即作出了批示，責(zé)成所屬的執(zhí)法司督辦”。R協(xié)會(huì)2012年度工作報(bào)告。結(jié)果，L市技術(shù)監(jiān)督局沒(méi)能在國(guó)家局那里獲得支持，轉(zhuǎn)而向“全許辦”請(qǐng)示。但是，“全許辦”倒反過(guò)來(lái)向協(xié)會(huì)咨詢(xún)，協(xié)會(huì)即提供了相關(guān)的法規(guī)文件，向“全許辦”說(shuō)明殺蟲(chóng)氣霧劑不屬于“危險(xiǎn)化學(xué)品”是有法律依據(jù)的?；诖?，“全許辦”最終明確裁定，復(fù)函L技術(shù)監(jiān)督局殺蟲(chóng)氣霧劑并非危險(xiǎn)化學(xué)品。endprint

上述案例說(shuō)明，中央政府部門(mén)經(jīng)由行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)社會(huì)利益訴求做出響應(yīng)，以及該國(guó)家級(jí)協(xié)會(huì)對(duì)于其會(huì)員的重要意義。它也說(shuō)明了L公司在不同層級(jí)政府那里所使用的差異化策略，它在地方層面或享有直接聯(lián)系的優(yōu)勢(shì)，而在國(guó)家層級(jí)上卻很依賴(lài)協(xié)會(huì)這一組織化團(tuán)體。

三、總結(jié)與討論

基于上述個(gè)案研究，在國(guó)家中心視角之下，本文討論了層級(jí)政府結(jié)構(gòu)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)政策參與行為特征與結(jié)果的型塑。在基層政府層面，對(duì)于在地方經(jīng)濟(jì)體系中占據(jù)了優(yōu)勢(shì)地位的企業(yè)而言，政商之間個(gè)體化的直接聯(lián)系成為主要互動(dòng)模式；在國(guó)家層面上，制度化的聯(lián)系變得更為穩(wěn)定，經(jīng)由行業(yè)協(xié)會(huì)與中央政府部門(mén)互動(dòng)是重要的制度化途徑。對(duì)此，本文提出的解釋是：制度化的協(xié)會(huì)體系在國(guó)家層面更為有效，原因是地方政府與中央政府的不同利益導(dǎo)向與角色。在強(qiáng)烈的政績(jī)驅(qū)動(dòng)下，地方政府傾向于盡可能有效率地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而在策略上偏向于抓重點(diǎn)企業(yè)促發(fā)展，通過(guò)直接溝通的方式來(lái)解決諸多具體問(wèn)題，即使這具有較高的尋租風(fēng)險(xiǎn)。這一策略的后果是，地方政府會(huì)忽視甚至無(wú)視那些在地方經(jīng)濟(jì)中沒(méi)有重要地位的小型企業(yè)。相比之下，“中央政府關(guān)注的是全局性的戰(zhàn)略利益，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是其根本目的。中央政府可以認(rèn)為是最大的公共利益維護(hù)者”。汪錦軍：《縱向政府權(quán)力結(jié)構(gòu)與社會(huì)治理：中國(guó)“政府與社會(huì)”關(guān)系的一個(gè)分析路徑》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2014年第9期。從而，中央政府需要權(quán)衡多數(shù)多種社會(huì)主體的意見(jiàn)，并盡可能地考慮社會(huì)利益的需求。因此，中央政府會(huì)主動(dòng)地開(kāi)放國(guó)家層面的議題設(shè)定過(guò)程，通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)這一制度設(shè)置提供機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)給予企業(yè)，并對(duì)后者做出積極響應(yīng)，甚至支持行業(yè)協(xié)會(huì)與偏離于中央政策的地方政府部門(mén)做抗?fàn)帯?/p>

本文的發(fā)現(xiàn)或具有以下啟示：

第一，本文的研究進(jìn)一步探索了將國(guó)家中心視角引入社會(huì)組織研究方面的意義，分析政府的制度特征如何具體型塑社會(huì)組織形態(tài)。不把政府結(jié)構(gòu)視為鐵板一塊已是老生常談，但更重要的是看到碎片化政治的具體后果。它在縱向上帶來(lái)了不同節(jié)奏的制度發(fā)展，從而使國(guó)家與地方的政治生活表現(xiàn)出重要差異。如考夫曼所說(shuō)，“結(jié)社生活的影響更多依賴(lài)于其所置身的官僚制結(jié)構(gòu)和政治體系，而非結(jié)社或者網(wǎng)絡(luò)的屬性”。Kaufman Robert， “Approaches to the Study of State Reform in Latin American and Postsocialist Countries，” Comparative Politics， vol.31， no.3， 1999， p.371.認(rèn)為國(guó)家提供的制度環(huán)境可塑造社會(huì)生活，實(shí)際上是把國(guó)家作為自變量，社會(huì)組織是國(guó)家體制、架構(gòu)和文化的一個(gè)后果，并非總是它的原因。這種扭轉(zhuǎn)因果關(guān)系的視角，帶來(lái)了豐富的研究可能。國(guó)家體制的構(gòu)造、定位與運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯之于社會(huì)組織的意義與限制，值得深入討論。

第二，在政治社會(huì)學(xué)的視野里，社會(huì)組織具有三方面的重要現(xiàn)實(shí)和研究意義：社會(huì)運(yùn)動(dòng)的動(dòng)員基礎(chǔ)、利益群體的訴求表達(dá)和提供社會(huì)服務(wù)。當(dāng)前國(guó)內(nèi)研究視野格外注重于社會(huì)組織的公共服務(wù)遞送功能，而對(duì)其他兩方面的討論相對(duì)較弱。以會(huì)員為基礎(chǔ)的行業(yè)協(xié)會(huì)具有更強(qiáng)的利益訴求導(dǎo)向，從而本文對(duì)它的討論可對(duì)既有研究構(gòu)成補(bǔ)充。

第三，本文印證，私營(yíng)企業(yè)主的政治行動(dòng)模式具有多樣性。即便是同一行動(dòng)主體，基于其所處的制度環(huán)境的差異，它也可能會(huì)采用不同的政治策略。更為重要的是，本文說(shuō)明了當(dāng)前中國(guó)政商關(guān)系轉(zhuǎn)型的一個(gè)新方向，即通過(guò)集體組織進(jìn)行政策參與的維度。這是超出了既有理論框架的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)展，值得更多地關(guān)注。

第四，既有從正式制度視角討論企業(yè)主參政議政行為的研究，其分析依據(jù)常常集中于正式政治地位或身份的獲得，以企業(yè)主成為各級(jí)人大代表或政協(xié)為標(biāo)準(zhǔn)，而較少涉及具體政策影響過(guò)程的討論，本文或可對(duì)此有所發(fā)展。

作者單位：南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院

責(zé)任編輯：秦開(kāi)鳳endprint