柳建文

內(nèi)容提要中國超大城市人口規(guī)模增長迅速、公共服務壓力增大、社會危機頻發(fā)、居住分異現(xiàn)象明顯，對社區(qū)功能提出了新的要求，社區(qū)應充分發(fā)揮社會融合功能、社會保障功能、社會安全功能以及社會整合功能以應對城市問題、推進超大城市的新型城鎮(zhèn)化。為此，超大城市需要通過法制化和社會化手段協(xié)調(diào)政府與社區(qū)間的關系，強化社區(qū)的保障功能；通過建立社區(qū)公共財政和社區(qū)基金汲取資源，控制社區(qū)分化、促進社會融合；注重平衡鄰里設計和公共交往空間規(guī)劃，推動社會整合；培育專業(yè)性社會組織提升社區(qū)應對風險的能力。

關鍵詞新型城鎮(zhèn)化超大城市社區(qū)功能社區(qū)建設

〔中圖分類號〕C912.83〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2016）04-0109-07

2014年，中央出臺《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》引導中國未來的城鎮(zhèn)化。值得關注的是，城市規(guī)模的劃分標準重新做了調(diào)整，城區(qū)常住人口一千萬以上的城市升格為超大城市。依據(jù)新的標準，有北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳6座超大城市。同時，規(guī)劃特別提到城市發(fā)展面臨的社會問題，包括人口過度集聚、外來人口集聚區(qū)人居環(huán)境較差、公共安全事件頻發(fā)、公共服務供給能力不足等。2014年1月，“城市病”首次被寫進北京的政府工作報告。2014年3月，習近平參加兩會上海代表團審議時指出，新型城鎮(zhèn)化的核心是人，重心在城鄉(xiāng)社區(qū)，關鍵是體制創(chuàng)新，要努力走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的社會治理新路子。那么，新型城鎮(zhèn)化對超大城市社區(qū)功能有哪些新的要求？超大城市社區(qū)發(fā)展過程中存在哪些問題？需要做哪些調(diào)整和改進？這些都是亟需研究的問題。

一、新型城鎮(zhèn)化背景下超大城市的社區(qū)功能

1.超大城市社區(qū)的社會融合功能

進入21世紀以來，中國的人口流動主要集中在沿海、沿江地區(qū)的戰(zhàn)略性功能區(qū)域，如長江城市經(jīng)濟帶、珠三角沿海地區(qū)、京津經(jīng)濟圈等，都是超大城市密集分布的地區(qū)。人口遷移主要是為獲得發(fā)展機會、增加收入以及享有良好醫(yī)療、教育條件等，但被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的234億農(nóng)民工及其隨遷家屬未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務，大量流動人口難以融入城市社會，給超大城市發(fā)展帶來諸多風險隱患。統(tǒng)計顯示近10年北京市70%的犯罪是外來人口所為，上海為72%，深圳則高達98%。①因此，超大城市社區(qū)發(fā)展的一個重要任務是發(fā)揮社會融合功能，促進流動人口融入城市社會。從國外大城市發(fā)展的經(jīng)驗看，如果一個城市不能盡快將大量來自不同地域和持有不同文化的移民吸納和同化進它的社會，就會對城市體制形成潛在的威脅，成為社會動蕩和相互對抗的根源，甚至導致體制的解體。[美]帕里羅等：《當代社會問題》（第4版），周兵等譯，華夏出版社，2002年，第197頁。2013年1月，李克強總理前往國家糧食局考察時指出促進城市外來人口和流動人口社會融合的重要性。他強調(diào)，新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，關鍵是提高“人”的生活質(zhì)量和生活水平，特別是推動農(nóng)民工的市民化，讓他們逐步融入城鎮(zhèn)。王子約：《李克強新型城鎮(zhèn)化思路：核心是人的城鎮(zhèn)化》，《第一財經(jīng)日報》2013年2月4日。2015年12月20日，中央城市工作會議再次強調(diào)指出，超大城市等各類城市是我國各類要素資源和經(jīng)濟社會活動最集中的地方，全面建成小康社會、加快實現(xiàn)現(xiàn)代化必須抓好城市這個“火車頭”，推動以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，把促進城鎮(zhèn)常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務，有效化解各種“城市病”。

2.超大城市社區(qū)的社會保障功能

新型城鎮(zhèn)化強調(diào)城市可持續(xù)發(fā)展、公共服務能力和改善民生。大量流動人口融入超大城市是一個長期復雜的過程，要有就業(yè)支撐和服務保障。由于人口眾多，超大城市的公共服務成本更高、難度更大。目前，上海、北京、天津等超大城市每年保證居民衣食住行、公共安全的財政支出高達數(shù)百億元，面對日益密集和多元化的公共需求，政府難以提供精細、完善的服務。從國際上看，超大城市的社區(qū)公共服務大多由社團組織操作完成。香港約有170個社會團體，下屬的各種工作機構(gòu)有2700個左右，基本承擔了全港老年人、殘疾人、家庭、婦女和青少年教育等各種社區(qū)服務，這些服務大多是由志愿者免費提供。紐約皇后區(qū)第三社區(qū)的“杰克遜街區(qū)行動組”（Jackson Heights Action Group）通過鄰里居民、小企業(yè)主相互幫助的方式為社區(qū)居民提供免費服務，包括為移民提供相關指導和幫助，協(xié)助居民辦理健康卡，為失業(yè)者尋找就業(yè)機會或提供就業(yè)信息，用英語和西班牙語為青少年提供技能培訓，為無家可歸的人、病人、失業(yè)者以及貧困居民提供生活幫助，組成公民巡邏隊在治安比較差的地段開展治安巡邏等。有數(shù)據(jù)表明，美國社區(qū)志愿服務一年創(chuàng)造的社會經(jīng)濟價值高達2250億美元，于燕燕主編：《中國社區(qū)發(fā)展報告2007-2008》，中國社會科學文獻出版社，2008年，第169頁。在很大程度上減輕了超大城市的公共服務壓力，也促進了移民的城市融合。到目前為止，中國向超大城市遷移的人口數(shù)量有增無減，據(jù)預測，2030年天津市人口將達到2500萬。城市規(guī)模的擴大愈加顯示出社區(qū)保障的重要性?！俺鞘袇^(qū)域范圍的擴大使城市的變化更加復雜和迅速，給人們帶來不可靠和不安全的感覺。城市過大，讓個人感到無所適從。為了在紛繁復雜的社會中尋找自我，人們通過生活在一個易于理解的、社會關系可以預知的社區(qū)中，以便混亂達到最小。”[美]貝利：《比較城市化：20世紀的不同道路》，顧朝林等譯，商務印書館，2008年，第52頁。

3.超大城市社區(qū)的社會安全功能

超大城市面臨的自然、社會風險壓力大。中國千萬以上人口的超大城市都分布在氣象災害、海洋災害、洪水災害和地震災害十分嚴重的沿海及東部平原、丘陵地區(qū)。由于超大城市人口密集，同等規(guī)模的事件造成的損失更為嚴重，比如近期發(fā)生的天津港大爆炸以及深圳的山體滑坡均證明了這一點。一些暴力、恐怖事件的制造者為擴大社會影響往往將目標選擇在人口密集的大城市。早在2004年，北京市11位人大代表針對頻繁出現(xiàn)的公共安全事件提交了一份名為《必須高度重視涉及城市公共安全的“風險管理”》議案，曾引起輿論的廣泛關注。endprint

超大城市之所以成為社會風險容易爆發(fā)的區(qū)域，一是因為人口、經(jīng)濟要素迅速向超大城市集中，存在很多不可預測的因素；二是面對規(guī)模日益龐大的城市，政府掌控的應對資源有限。因此，世界很多超大城市廣泛利用社區(qū)防范社會風險。比如新加坡制定的《社區(qū)安全與保安計劃》、香港推行的“社區(qū)警政”、紐約危機管理辦公室組織開展的“公私合作應對危機項目”包括“社區(qū)危機反應團隊”（以鄰里和社區(qū)為基礎的志愿者服務隊伍）、醫(yī)療預備隊（由醫(yī)療衛(wèi)生和健康服務界的志愿者組成的志愿者隊伍）、鄰里守望者（志愿參加街區(qū)守護的社區(qū)居民）等20多個子項目。其中，社區(qū)危機反應團隊項目的主要任務是：查明當?shù)厣鐓^(qū)中所有受過危機應對訓練的專業(yè)人士和機構(gòu)并協(xié)調(diào)他們通力合作形成一個危機應對的團隊；培訓志愿者使其掌握基本的危機反應技巧，比如輕度的搜索和救援、火災控制和醫(yī)療救助；通過危機反應團隊宣傳、教育社區(qū)居民和工商業(yè)主使他們對各種可能發(fā)生的危機做好應對準備。鄰里守望則要求鄰里之間相互關懷、互相監(jiān)護，其目的是為了防止攻擊性事件和盜竊案的發(fā)生。羅伯特·桑普森等人對芝加哥鄰里社區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，暴力犯罪降低更為直接的原因在于非正式的社會控制和居民的凝聚力。在那些人們積極參與地方委員會或社團組織的地方，很少有搶劫、強奸、入室行竊、汽車失竊案發(fā)生。Sampson R. J.， Randenbush S. W. and Earls F.， “Neighborhoods and Violent Crime： A Multilevel Study of Collective Efficacy，” Science， no.277， 1997， pp.918～924.近年來，在很多超大城市涉及個人或群體間的利益沖突呈上升趨勢，包括物業(yè)糾紛、鄰里矛盾以及圍繞城區(qū)改造、企業(yè)改制等出現(xiàn)的大規(guī)模群體性事件。社區(qū)可以緩解城市發(fā)展變遷帶來的壓力和風險。對此，發(fā)展經(jīng)濟學家斯蒂格利茨給予了高度評價：“當某種行為在國家層面實施時，社區(qū)以及社區(qū)的許多生活中心，經(jīng)常是實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型的最有效的工具?！盵美]斯蒂格利茨：《新的發(fā)展觀：戰(zhàn)略、政策和進程》，胡鞍鋼等編：《政府與市場》，中國計劃出版社，2000年，第160頁。

4.超大城市社區(qū)的社會整合功能

新型城鎮(zhèn)化注重城市的內(nèi)涵式發(fā)展，包括城市社會結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的合理化。中國市場化改革伴隨著社會空間的重構(gòu)，北京、上海、廣州等超大城市空間轉(zhuǎn)型的主要特征表現(xiàn)為社會空間異質(zhì)性的增強。在這些城市，“新的富人階層開始聚集并形成城市的‘富裕地區(qū)，破舊的抽油煙機集中的‘工人村成為他們的貧困鄰居，農(nóng)村移民則累積在城市邊緣。城市空間結(jié)構(gòu)的巨大變遷表明這些曾經(jīng)是平均主義的城市正在成為世界上最不平等的城市?！盳higang Li and Fulong Wu， “Tenure-Based Residential Segregation in Post-Reform Chinese Cities： A Case Study of Shanghai， Transactions of the Institute of British Geographers，” New Series， no. 3， 2008， pp.404～419.超大城市的居民雖然在經(jīng)濟上相互依賴卻常常在社會上被分割開來。瑞克斯區(qū)分了英國大城市中的住宅階層（Housing Class），包括核心區(qū)域的大型住宅擁有者、通過抵押貸款方式的購房者、破舊住宅的私有者、租戶以及無房者等。John Rex， “The Sociology of a Zone of Transition，” in C.Bell and H.Newby， The Sociology of Community， Frank Cass and Co. Ltd.， 1974，p.178.為解決低收入群體的住房問題，自2006年以來北京、上海、天津等房價上漲較快的一線城市紛紛頒布住房建設規(guī)劃，對經(jīng)濟適用房、兩限房、廉租房等做出新的空間布局規(guī)劃，由于價格相對低廉，這些住宅通常選址于交通不便、配套不完善的城市郊區(qū)或近郊區(qū)，這進一步加劇了超大城市居住空間分異。對上海社區(qū)的調(diào)查表明，“封閉小區(qū)”的出現(xiàn)與社區(qū)的“紳士化”（Gentrification）過程以及“業(yè)主”（Middle class）的產(chǎn)生密切相關，具體表現(xiàn)在“有房階層”和“無房階層”的對立以及高檔社區(qū)居民對底層移民的排斥。對他者的排斥在反方向使得封閉小區(qū)內(nèi)部實現(xiàn)了身份的“純化”?！敖鋫渖瓏馈薄斑M門刷卡”超越了工具性功能變?yōu)橐环N顯示階層身份的符號。陳映芳等：《都市大開發(fā)：空間生產(chǎn)的政治社會學》，上海古籍出版社，2009年，第433～434頁。風險理論創(chuàng)始人烏爾里?！へ惪嗽痛爽F(xiàn)象指出中國可能進入到一個高風險社會。因為從西方的發(fā)展歷程看，中國目前正處于城市化的快速推進階段，西方城市發(fā)展中曾經(jīng)出現(xiàn)的城市容納問題、不均衡發(fā)展以及社會階層分裂現(xiàn)象似乎又在中國重演，而這些都將集中表現(xiàn)在社會安全風險上。薛曉源等：《全球風險世界：現(xiàn)在與未來——德國著名社會學家、風險社會理論創(chuàng)始人烏爾里希·貝克教授訪談錄》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2005年第1期。

從20世紀末至今，在“拆平房建樓房”的中國都市更新運動中，城市原有的社會結(jié)構(gòu)和人際關系網(wǎng)絡遭到破壞，鄰里關系變得十分冷淡。在國外的社區(qū)研究中，社會資本被區(qū)分為兩種類型：“結(jié)構(gòu)性社會資本”（Structural Social Capital）和“認知性社會資本”（Cognitive Social Capital）?！敖Y(jié)構(gòu)性社會資本”指社會組織和正式網(wǎng)絡中的信任和凝聚力，“認知性社會資本”是指經(jīng)由個人在社區(qū)中的經(jīng)歷所產(chǎn)生的無形的、非正式的信任，具有利他主義和慈善的特點。認知社會資本的流失將導致高水平的個人主義和“缺乏團結(jié)”的生活。McIlwaine C. and Moser C.， “Violence and Social Capital in Urban Poor Communities： Perspectives from Colombia and Guatemala，” Journal of International Development， no.7， 2001， pp.965～984.從中國的情況看，雖然城市財富不斷在增長，但城市居民的認知性社會資本正在日益流失，人們變得愈來愈冷漠，愈來愈孤立。趙孟營等：《走向善治與重建社會資本：中國城市社區(qū)建設目標模式的理論分析》，《江蘇社會科學》2001年第4期。 社區(qū)在應對城市社會分化、促進超大城市社會整合方面具有重要功能，通過社區(qū)居住空間的規(guī)劃和設計可以促進良好的人際關系，增強人們的凝聚力與認同感。比如，鄰里設計的目的是讓不同職業(yè)、階層的居民在公共場所可以路遇，從而增強他們的社會交往。按照日本的城市規(guī)劃法，鄰里公園是以鄰里區(qū)為單位而設置的公園，作為促進居民交往的場所，其規(guī)模為2公頃左右（平均1平方公里設1間鄰里公園）。美國住房與城市發(fā)展部針對“空間分異”問題采取的措施是推行“混合居住模式”（Mixed-income Housing），即在住宅政策的設計上鼓勵不同階層、民族或種族的居民居住在一個社區(qū)中，促進相互之間的認知和理解，特別是防止低收入群體遭到社會排斥。endprint

由于人類需求關愛和守望相助的本性與大城市所代表的環(huán)境特征在很多方面存在抵牾，需要通過社區(qū)緩解個人壓力、矯正城市發(fā)展狀態(tài)。盡管很多學者預言在現(xiàn)代化和城市化的洪流當中鄰里社區(qū)的消亡不可避免，但作為城市社會的基本組織細胞，社區(qū)仍然是解決城市問題的重要手段和載體。為此，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃特別提出加強頂層制度設計，統(tǒng)籌推進人口管理、城鎮(zhèn)住房、財稅金融、行政管理等重點領域改革，形成有利于社區(qū)發(fā)展的制度環(huán)境。

二、超大城市社區(qū)功能發(fā)揮的現(xiàn)狀及問題

1.社區(qū)發(fā)展的行政化色彩濃厚

根據(jù)相關政策法規(guī)，街道辦事處是區(qū)政府的派出機構(gòu)，居委會是群眾自治組織，社區(qū)工作站則是街道辦事處派駐到社區(qū)的工作和服務機構(gòu)。居委會沒有獨立的經(jīng)費來源，均由政府財政撥款解決，因此雖然設置了社區(qū)工作站，但居委會承擔的職責很多屬于政府職能范疇，包括城市管理、安全生產(chǎn)、計劃生育、人口統(tǒng)計甚至招商引資等。政府設立社區(qū)工作站的初衷是想通過“議行分設”把不屬于居委會工作職責的行政性工作分離出來，實現(xiàn)社區(qū)的自我管理和服務。但實際情況是社工站的進入加深了社區(qū)的行政化管理色彩，導致居委會“邊緣化”“空心化”問題嚴重。社工站的主要精力都放在履行行政職責上，被居民視為政府“管理人員”而非專業(yè)服務人員。2013年，九三學社深圳市委員會通過一年多社區(qū)居民滿意度調(diào)查后指出社區(qū)工作站真正開展社區(qū)服務的精力不到20%，因此建議深圳市政府“逐步撤銷社區(qū)工作站”，做大、做強居委會。劉永新：《深圳應逐步撤銷社區(qū)工作站》，《深圳特區(qū)報》2013年1月15日。

社區(qū)發(fā)展行政化的另一個表現(xiàn)是社區(qū)經(jīng)費多少主要取決于所在行政轄區(qū)的財政能力。以北京為例，東城和西城兩區(qū)面積僅占全市建設用地面積的274%，卻容納了大量的經(jīng)濟、社會資源。兩區(qū)的住宿餐飲業(yè)單位密度是海淀區(qū)和朝陽區(qū)的3倍，石景山和豐臺區(qū)的9倍；擁有的醫(yī)療文化資源遠高于其他城區(qū)，博物館占全市的41%，公證處辦證總量占全市的56%。楊卡：《中國超大城市人口集聚態(tài)勢及其機制研究》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2014年第3期。目前天津13個市轄區(qū)的財政收入存在很大差距。2013年，財政收入最高的濱海新區(qū)人均投入每個社區(qū)的經(jīng)費為112萬元，而財政收入較少的河北區(qū)投入社區(qū)事務的人均經(jīng)費僅為400元。資料來源：天津市統(tǒng)計局：《2014年天津統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社，2014年。對中國6大城市25個街區(qū)的家庭調(diào)查顯示，行政轄區(qū)財力不均導致部分社區(qū)保障功能弱化，城市貧困高度集中在改制企業(yè)宿舍、城中村等幾類社區(qū)和社會群體，一些低收入社區(qū)貧困發(fā)生率高達22.4%，下崗職工和農(nóng)村移民成了中國城市兩個主要貧困群體。ShenJing He， Fulong Wu and Chris Webster， “Poverty Concentration and Determinants in Chinas Urban Low-income Neighbourhoods and Social Groups，” International Journal of Urban and Regional Research， no.2， 2010， pp.328～349.

2.社區(qū)無法提供充足的社會支持

社會支持是由人際關系所產(chǎn)生的資源，包括物質(zhì)和心理的援助，比如資源和信息共享、情緒感染、心理支持等，這種支持系統(tǒng)（無論是正式的還是非正式的）在促進社會融合方面具有顯著功能。但流動人口在超大城市就業(yè)中獲取的社會支持主要來自家庭、親友等私人網(wǎng)絡以及老鄉(xiāng)會、同鄉(xiāng)會等地緣組織，社區(qū)不在他們的支持網(wǎng)絡之中。超大城市社區(qū)無法提供必要的社會支持，已經(jīng)嚴重影響到農(nóng)民的市民化進程。重慶的戶籍改革實驗遭到抵制，部分農(nóng)民不愿意參加戶籍改革，認為城市無法提供必需的福利，成為市民反而會使他們失去傳統(tǒng)的包括土地在內(nèi)的多元化謀生方式和以親屬關系及村落為基礎的互助網(wǎng)絡?！霸谡J為缺乏國家正式福利的情況下，這些非正式的社會支持網(wǎng)絡可以幫助他們抵御生活風險，因此特別重要”。Nick R. Smith，“Household Registration Reform and Peri-Urban Precarity in China，” Journal of Urban Affairs， no.S1， 2014， pp.369～383.

社區(qū)提供社會支持需要掌握一定的社會資源，但很多資源都控制在開發(fā)商、物業(yè)公司和社區(qū)駐地單位的手中。有調(diào)查顯示，北京市的社區(qū)已沒有公共資源可供居民集體所有和支配。郭偉和：《身份之爭：轉(zhuǎn)型中的北京社區(qū)生活模式和生計策略研究》，北京大學出版社，2010年，第126～127頁。對上海、天津、廣州民間養(yǎng)老機構(gòu)的調(diào)查顯示，由私人和企業(yè)經(jīng)營的養(yǎng)老院占581%，社區(qū)養(yǎng)老院只占287%。其中，一家近十萬人口的社區(qū)養(yǎng)老院只有四張床位。Linda Wong and Jun Tang， “Dilemmas Confronting Social Entrepreneurs： Care Homes for Elderly People in Chinese Cities，” Pacific Affairs， no. 4， 2007， pp.623～640.對北京30個社區(qū)的調(diào)查顯示，只有25.7%的社區(qū)提供老人院服務，回答所在社區(qū)中有托兒所的人僅占受訪者的136%。沈千帆主編：《北京市社區(qū)公共服務研究》，北京大學出版社，2011年，第158～165頁。對天津45家社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)的調(diào)查顯示，沒有一家可以提供27種基本醫(yī)療診斷服務，只有一半社區(qū)醫(yī)生可以進行心肺復蘇和清創(chuàng)術。Wei Zhou and Yanmin Dong， “Community Health Service Capacity in China： A Survey in Three Municipalities，” Journal of Evaluation in Clinical Practice， no.19， 2013， pp.167～172.endprint

3.社區(qū)缺乏風險意識和應對機制

由于社區(qū)保障和支持能力不足以及人際關系的冷漠和疏離，社區(qū)在面對超大城市快速擴張過程中出現(xiàn)的社會問題時顯得不知所措。比如部分弱勢群體因生活困難鋌而走險、城市在改造拆遷過程中屢屢出現(xiàn)鄰里矛盾、個人利益與公共利益的沖突以及家庭房產(chǎn)權的糾紛等，社區(qū)均難以發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，導致上訪、惡性沖突事件以及“民轉(zhuǎn)刑”案件時有發(fā)生。中國城市居民危機意識淡薄，應對突發(fā)公共事件能力低下。雖然很多超大城市已經(jīng)或正在建立“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”的風險管理體系，但以社區(qū)為主的第四級網(wǎng)絡建設普遍薄弱，居民委員會的財力、工作人員的綜合素質(zhì)都難以適應危機管理的要求。郭濟主編：《中央和大城市政府應急機制建設》，中國人民大學出版社，2005年，第273頁。絕大多數(shù)社區(qū)沒有建立風險預防和控制機制，也沒有專業(yè)人員負責培訓社區(qū)居民的應急能力和應急意識，難以應對自然災害、公共安全等突發(fā)事件。

4.城市社區(qū)規(guī)劃的技術化傾向突出

按“新城市主義”觀點，“以人為本”的城市規(guī)劃理念始終貫穿這樣一種精神：城市建筑的改造不應同時“拆除”居民的“伙伴關系”和社會資本；社區(qū)計劃必須將公共領域的重要性置于私人利益之上以確保社區(qū)社會結(jié)構(gòu)有助于促進社會整合、加強區(qū)域社會資本，這已成為創(chuàng)造一個新型社區(qū)最基本的原則。Nessa Winston， “Regeneration for Sustainable Communities？Barriers to Implementing Sustainable Housing in Urban Areas，” Sustainable Development， no.18， 2010，pp.319～330.20世紀90年代以來，技術主義和工具理性在中國的城市規(guī)劃中盛行，城市的規(guī)劃和住房政策的制定以經(jīng)濟效益為導向，將人的生活和情感排斥在外，社區(qū)逐漸喪失了其作為社會組織的整合功能。“從20世紀的‘開發(fā)區(qū)時代到當今的‘新區(qū)時代，充分挖掘并借助規(guī)劃的力量實現(xiàn)土地交換價值的提升。而空間作為體現(xiàn)市民社會內(nèi)涵、行使市民權利的重要場所的使用價值和意義卻常常被忽視。”李強等：《城市化進程中的重大社會問題及其對策研究》，經(jīng)濟科學出版社，2009年，第324頁。為防止超大城市面積過度擴張，“十二五”期間國家明確要求超大城市提高住宅用地比例和容積率。很多城市因此禁建六層以下建筑，新建樓宇以高層為主。高容積率雖然可以提高土地利用效率，卻導致同等面積下社區(qū)人口急劇增長。值得注意的是，部分超大城市之前曾試圖扭轉(zhuǎn)城市規(guī)劃過于偏重經(jīng)濟和技術的傾向。2003年上海市人大常委會表決通過《關于修改上海市城市規(guī)劃條例的決定》，將“增加公共綠地、公共活動空間，降低建筑容量，控制高層建筑”（“即雙增雙減”）以法規(guī)的形式寫入修改后的規(guī)劃條例并于同年12月1日起實施。目前“雙增雙減”的說法已極少被當?shù)卣崞?。徐?。骸短岣叱鞘腥莘e率：當誘惑遭遇現(xiàn)實》，《第一財經(jīng)日報》2011年4月8日。由于人口的空間集中度高，超大城市社區(qū)規(guī)模普遍偏大，上海人口密度較高的黃埔區(qū)和靜安區(qū)平均每個居委會轄區(qū)人口規(guī)模達到10萬人。天津絕大多數(shù)社區(qū)在2000戶左右，有的甚至達到15000戶，人口規(guī)模大大超出鄰里認同范圍。

三、超大城市社區(qū)功能如何發(fā)揮？

1.通過法制化、社會化手段協(xié)調(diào)政府與社區(qū)關系

充分發(fā)揮社區(qū)社會融合、保障功能的重點是處理好居委會、社區(qū)工作站和街道辦事處的關系。從20世紀80年代部分發(fā)展中國家社區(qū)建設失敗的教訓看，社區(qū)發(fā)展最大的問題在于政府對社區(qū)控制太多，使得社區(qū)無法決定自己的發(fā)展。復旦大學發(fā)展與政策研究室編：《城市治理與中國發(fā)展》，上海人民出版社，2009年，第133頁。雖然中國各大城市普遍建立了“社區(qū)工作準入制度”，要求做到“權隨責走、費隨事轉(zhuǎn)”，沒有經(jīng)過審定的工作擅自進入社區(qū)，居委會有權拒絕。但執(zhí)行效果卻不理想，主要是這一制度對政府職能部門缺乏約束力。為保障居委會和社工站履行社會保障職能，在“社區(qū)工作準入制度”基礎上還應制定《社區(qū)依法履行職責事項》和《社區(qū)協(xié)助政府工作事項》，凡未列入公布事項的，政府部門不得隨意要求社區(qū)予以承擔。由于社區(qū)工作站的行政屬性使其公共服務職能異化，長遠看，應該推動社工站的社會化，使其成為配合居委會提供專業(yè)服務的社會組織，政府可以通過“購買服務”的形式將公共服務的職責轉(zhuǎn)移給他們。通過法制化和社會化的手段逐步扭轉(zhuǎn)社區(qū)發(fā)展的行政化傾向。

2.建立社區(qū)公共財政和基金擴大社區(qū)資金來源

為推動移民的社會融合和提升對弱勢群體的社會保障能力，超大城市可考慮建立過渡性的社區(qū)公共財政，由市級政府進行財政統(tǒng)籌預算，以社區(qū)常住人口數(shù)、流動人口數(shù)為基本依據(jù)，結(jié)合社區(qū)管轄面積、居民成分、地理位置等因素確定年度社區(qū)經(jīng)費標準，并適當增加改制企業(yè)宿舍、城中村等城市邊緣社區(qū)的財政投入。針對社區(qū)資金來源不足的問題，需要拓展資金的籌集渠道。作為世界上第一家社區(qū)基金會，美國克里夫蘭社區(qū)基金會的總資產(chǎn)高達18億美元，內(nèi)設1300個來自個人、家庭、公司和其他機構(gòu)的單立捐贈基金。2013年中國基金會的數(shù)量達到3549家，基金會盡管每年有大量的資金捐出，但很少直接以社區(qū)以及在社區(qū)內(nèi)開展活動的社會組織為捐贈對象，絕大多數(shù)基金會的資金來源都沒有明確的地域限定，缺少相對獨立的社區(qū)基金?！吧鐓^(qū)發(fā)展強調(diào)自助，而自助之道，必須先動員社區(qū)內(nèi)的資源、而后始能爭取社區(qū)外來的協(xié)助，因此，如能組成社區(qū)基金會一類的組織，由社區(qū)工商業(yè)熱心人士加以領導，對于社區(qū)發(fā)展工作，當有力量?！毙煺穑骸渡鐓^(qū)發(fā)展》，臺北：中國文化大學出版部，1985年，第22頁。政府應扶持建立市場化運作的社區(qū)服務基金，對社區(qū)建設進行融資。2014年，深圳在全國率先試水社區(qū)基金會，深圳桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會捐資166萬元發(fā)起成立光明新區(qū)鳳凰社區(qū)基金會，隨后又捐資160萬元發(fā)起成立寶安區(qū)海裕社區(qū)基金會。目前，深圳共登記設立了16家社區(qū)基金會。endprint

3.培育社會組織應對社區(qū)風險

新型城鎮(zhèn)化提出創(chuàng)新城市治理方式，強調(diào)引導各類社會組織、志愿者參與社區(qū)服務和管理。20世紀初，天津老城區(qū)有志愿組織“水會”53家，一旦發(fā)生火災，水會成員馬上到會所集合攜救火器具奔赴火場滅火。天津三岔河口獅子林、金家窯一帶有居民兩千多戶，建有水會“上善北局”。他們自備水筲102副，水激子三臺，每逢發(fā)生火災時前往救火者有一百三四十人之多。若城市遇到戰(zhàn)爭或突發(fā)事件時，水會隨之轉(zhuǎn)變?yōu)椤八畧F”維護社會秩序，是街區(qū)防范風險的重要力量。劉海巖：《空間與社會：近代天津城市的演變》，天津社會科學院出版社，2003年，第345～346頁。目前超大城市應對公共風險的專業(yè)性社會組織很少。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃特別強調(diào)要完善城市應急管理體系，發(fā)揮社會力量在應急管理中的作用。政府應投入公共基金協(xié)助社區(qū)培育公益性、互助性和專業(yè)性社會組織，根據(jù)社會組織所提供的公共服務給予必要的財物支持。社區(qū)需要通過建立志愿者組織有意識地吸引和動員居民特別是掌握一定專業(yè)技能的社會精英定期開展安全防控和救災等專業(yè)性較強的互助服務，建立社會風險應對機制。同時，培育社會組織也可促進社區(qū)社會整合。調(diào)查顯示，“社區(qū)公共空間的組織化程度越高，居民鄰里關系水平就越能提升?！辈毯痰龋骸冻鞘猩鐓^(qū)異質(zhì)性與社區(qū)凝聚力》，《中山大學學報》（社會科學版）2014年第2期。

4.注重平衡鄰里設計和公共交往空間規(guī)劃

超大城市在住房規(guī)劃上應注重提升社區(qū)居民群體的異質(zhì)性，防止出現(xiàn)“純化社區(qū)”（Purified communities）西方學者將單一社會階層或民族群體集中居住的社區(qū)稱為純化社區(qū)，“純化社區(qū)”的發(fā)展將損害人類交往的多樣性，其直接結(jié)果是低等階層逐漸喪失與其他群體的“接觸點”。參見Richard Sennett， The Uses of Disorder：Personal Identity and City Life， London：Faber Press， 1996，p.194.和空間隔離。“雖然比起那些把大門圈起來的特殊階層的居住區(qū)來講，這種混合未必舒適和適當，但是，社會的隔離會逐漸形成它的對立面，最終導致社會暴力?！盵加]吉爾·格蘭特：《良好社區(qū)規(guī)劃：新城市主義的理論與實踐》，葉齊茂、倪曉暉譯，中國建筑工業(yè)出版社，2010年，第62頁。 為促進社會整合，超大城市需要堅持平衡鄰里的設計理念?！捌胶忄徖铩笔侵覆煌纳鐣A層應該均衡地分布在所有的區(qū)域和鄰里，形成城市社會均衡的微觀結(jié)構(gòu)。對廣州城市移民地方認同感的調(diào)查表明，移民更加認同社區(qū)，他們試圖利用城市微觀尺度空間的功能滿足他們對娛樂教育和社交的需求。Junxi Qian and Hong Zhu， “Chinese Urban MigrantsSense of Place：Emotional Attachment， Identity Formation， and Place Dependence in the City and Community of Guangzhou，” Asia Pacific Viewpoint， no.1， 2014，pp.81～101.近年來，北京通州、石景山區(qū)試行同一社區(qū)內(nèi)商品房與公共租賃住房混建，對促進城市社會融合有積極的效果。北京還加大了中心城區(qū)社會、經(jīng)濟資源的疏解力度。城中心四區(qū)采取“結(jié)對子”的方式（東城對接順義、西城對接昌平、宣武對接豐臺和大興、崇文對接朝陽），通過提供定向安置房、對接政策性住房以及貨幣補償?shù)榷喾N方式鼓勵人口外遷，同時把教育、醫(yī)療等優(yōu)勢公共服務資源向人口輸入?yún)^(qū)同步轉(zhuǎn)移。根據(jù)人類“同質(zhì)交往”的本性，僅僅讓不同階層的居民混居在同一個社區(qū)的做法不一定會提升居民的鄰里關系水平，還需要拓展社區(qū)公共空間?！皾M足人們對生活環(huán)境的心理要求——也是建筑學和工業(yè)品藝術設計的評價標準之一。城市管理機關、建筑師、社會心理學家和刑事律師應更加注意居住地的社會工作、鄰里間相互影響和接觸的形式?！盵前蘇聯(lián)]蘇斯洛夫主編：《大城市的社會發(fā)展問題》，中國建筑工業(yè)出版社，1987年，第137頁。按照社區(qū)規(guī)劃的“阿瓦尼原則”（The Ahwahnee Principels），一個城市社區(qū)的規(guī)模應保持在一個面積足夠小的地方以方便人們通過步行距離可以彼此相識，但同時要求有足夠大的空間支持多種活動和設施。Aldous T.， Urban Villages： A Concept for Creating Mixed-use Urban Developments on a Sustainable Scale， London： Urban Village Group， 1992，p.30.作為中國超大城市社會融合型住宅小區(qū)設計的典范，上?！吧侠镌贰毙^(qū)樓宇的空間布局借鑒了上海里弄的建筑特點，改變了常見的以單幢住宅為空間構(gòu)成的方式，這種設計更有助于鄰里交往。設計者還充分利用小區(qū)建筑增加公共交往空間，包括樓房底層架空、修建過街樓道以及增設各種健身、游戲設施等。城市越大，微觀領域越需要設計精細。超大城市公共空間應該能適應多樣化的社會需求，應該能夠給不同群體提供社交機會，從而支持城市凝聚力和社會的整合。

5.為社區(qū)功能的發(fā)揮提供制度支持

超大城市面臨的壓力和風險與社區(qū)密切相關，需要通過社區(qū)能力建設予以化解。社區(qū)能力建設主要強調(diào)五個方面：物質(zhì)、制度、經(jīng)濟、社會和人。Noor Azmi Mohamad， “Role of Community Capacity Building Construct in Community Development，” International Journal of Academic Research， no.1， 2012， pp.172～176.為解決大城市病，發(fā)達國家普遍對社區(qū)發(fā)展給予有力的制度支持。比如20世紀60年代美國為遏制社會群體疏離、促進城市社會整合制定的社區(qū)發(fā)展合作計劃（Community Development Corporations）、家庭鄰里改革計劃（Neighborhood and Family Initiative）、新未來計劃（New Future Program），1995年荷蘭出臺的大城市政策（Big Cities Policies），2000年法國頒布的《社會團結(jié)和城市更新法》（SRU）均屬促進社會融合的制度設計。結(jié)合國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，超大城市應加快制度創(chuàng)新，制定新的《社區(qū)管理辦法》及配套法規(guī)，推進基層管理體制改革，為社區(qū)功能的發(fā)揮創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

作者單位：南開大學周恩來政府管理學院

責任編輯：秦開鳳endprint