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        海島生態(tài)保護(hù)的法律問題研究

        2016-08-02 17:30:09張敏
        卷宗 2016年5期
        關(guān)鍵詞:舟山群島法律保護(hù)

        摘 要:海島生態(tài)保護(hù)在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用日益明顯,法律框架下的海島生態(tài)保護(hù)已然成為重要議題。在我國(guó),海島生態(tài)保護(hù)的法律制度尚處完善階段,存在立法體系和管理體制等方面的不足,同時(shí)也受到來(lái)自海島經(jīng)濟(jì)等因素的制約。本文以舟山群島為例,從舟山海島自然地理環(huán)境的特殊性入手,探討海島生態(tài)的現(xiàn)實(shí)意義、揭示舟山海島生態(tài)保護(hù)的法制現(xiàn)狀并在此基礎(chǔ)上對(duì)舟山群島海島生態(tài)保護(hù)的法律機(jī)制提出幾點(diǎn)思考。

        關(guān)鍵詞:舟山群島;海島生態(tài);法律保護(hù)

        1 我國(guó)海島生態(tài)保護(hù)的法律機(jī)制現(xiàn)狀分析

        (一)我國(guó)海島生態(tài)保護(hù)的法律框架

        海島生態(tài)保護(hù)是海島生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的簡(jiǎn)稱,系海島開發(fā)中的首要問題和海島保護(hù)的重點(diǎn)。我國(guó)海島生態(tài)保護(hù)基本形成了由單行法、與海島生態(tài)相關(guān)的其他法律法規(guī)以及地方政府文件共同組成的法律體系。

        我國(guó)現(xiàn)有的海島保護(hù)專門法為《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》,它是一部以保護(hù)海島生態(tài)為目的的海洋行政法律。除此專門法之外,《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《野生動(dòng)物法》等單行法也適用于海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)。另外,還有一些地方性法規(guī)和政府規(guī)章文件,以舟山群島為例,浙江省司法廳在2011年就頒布的《關(guān)于法律服務(wù)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》,明確“法律服務(wù)海洋經(jīng)濟(jì)”的范圍包括推動(dòng)海島開發(fā)、促進(jìn)濱海旅游業(yè)發(fā)展和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。舟山市政府也先后出臺(tái)了《舟山生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃》、《舟山市海洋功能區(qū)劃》、《舟山市海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃》、《舟山市海洋環(huán)境保護(hù)十二五規(guī)劃》等一系列文件。

        (二)海島生態(tài)保護(hù)法律制度存在的問題

        第一,立法體系雖已基本形成但尚不完備。建國(guó)以來(lái),我國(guó)出臺(tái)了三十余部與海島生態(tài)保護(hù)有關(guān)的法律、法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件。海島生態(tài)保護(hù)的法律法規(guī)在數(shù)量上雖然龐大,但多停留在規(guī)章層面。分散的規(guī)章制度之間又缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)而未能形成完整的保護(hù)體系。

        第二,海島管理體制明確性有待加強(qiáng)。海島資源的多方位性決定了海島生態(tài)保護(hù)必然涉及眾多的部門。以舟山群島為例,從橫向看,舟山群島的海島保護(hù)問題涉及漁業(yè)資源保護(hù)的漁業(yè)部門,生態(tài)環(huán)境保護(hù)的環(huán)保部門,資源開發(fā)方面保護(hù)的國(guó)土資源部門等。而從縱向看,有舟山地區(qū)性部門、浙江省級(jí)和國(guó)家部門保護(hù)的要求。眾多橫向縱向的管理部門權(quán)責(zé)交叉,導(dǎo)致缺乏明確的管理體制。

        第三,海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異影響生態(tài)保護(hù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾目前仍然存在甚至將長(zhǎng)期存在,對(duì)于“靠海吃?!钡漠?dāng)?shù)鼐用駚?lái)說(shuō)海島自然資源是致富原料。我們知道,只有在保障其生存權(quán)發(fā)展權(quán),提高生活水平的基礎(chǔ)上才能落實(shí)海島生態(tài)保護(hù)相關(guān)法律的實(shí)施。因此,一味懲治禁止而不疏導(dǎo)的執(zhí)法模式只是治標(biāo)不治本。形成完善的立法體系,考慮經(jīng)濟(jì)對(duì)海島生態(tài)保護(hù)的雙刃劍效應(yīng),是當(dāng)前舟山群島生態(tài)保護(hù)法制完善的重要要求。

        2 完善舟山群島生態(tài)保護(hù)法律機(jī)制的構(gòu)想

        (一)健全海島立法體系的若干建議

        我國(guó)海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系基本框架的構(gòu)建是我國(guó)保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境和科學(xué)發(fā)展海島經(jīng)濟(jì)的法律基礎(chǔ)。健全舟山海島生態(tài)立法體系需要我們?cè)趹T徹《憲法》原則的前提下,綜合考慮《海島保護(hù)法》和《水污染防治法》、《礦產(chǎn)資源法》、《野生動(dòng)物法》等多個(gè)部門法,做好各善部門法之間的銜接工作,對(duì)法律上空缺的部分加以彌補(bǔ),對(duì)各部法律間的冗余加以革除。

        (二)建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的若干建議

        要保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境,首先要從環(huán)境影響評(píng)價(jià)制工作出發(fā)。建立并完善環(huán)評(píng)制度與公眾參與制度,使建設(shè)單位、政府部門、社會(huì)團(tuán)體、普通公民都能夠參與到海島開發(fā)的環(huán)評(píng)活動(dòng)中,拓展參與對(duì)象、推動(dòng)信息公開、健全反饋機(jī)制尤為重要。

        (三)完善海島開發(fā)許可制度的若干建議

        浙江省在海域使用權(quán)申請(qǐng)審批管理中設(shè)立了分級(jí)審批的制度,但這也為地方政府化整為零,始終將審批權(quán)限制在自己管轄范圍內(nèi)提供了可能。舟山建立海島開發(fā)許可制度在立法上的可行性可以從以下三點(diǎn)考慮:第一,憲法作為我國(guó)的根本大法,是政府掌握海島開發(fā)許可權(quán)力的法律淵源;第二,許可作為一項(xiàng)行政授權(quán),我國(guó)的《行政許可法》為海島開發(fā)許可提供了行政法律依據(jù);第三,上文中的環(huán)評(píng)制度為海島開發(fā)許可法律制度解決了技術(shù)層面的問題。國(guó)內(nèi)許多海島都曾經(jīng)走過(guò)“先污染,后治理”的道路對(duì)海島產(chǎn)生巨大危害。因此,保障舟山群島海島生態(tài)應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定開發(fā)許可證的申請(qǐng)程序和設(shè)置上訴機(jī)構(gòu),明晰海島物權(quán)和管理權(quán)限,理順各方責(zé)、權(quán)、利關(guān)系,嚴(yán)格限制破壞污染海島環(huán)境的行為。一旦出現(xiàn)問題,就應(yīng)該嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任人,做到有法必依,有責(zé)必究。

        (四)設(shè)立生態(tài)自然保護(hù)區(qū)的若干建議

        在脆弱的海島上建立自然保護(hù)區(qū)是保護(hù)生物多樣性,防止生態(tài)惡化并有效可持續(xù)開發(fā)海島自然資源的有效舉措??v觀國(guó)際經(jīng)驗(yàn),在海島自然保護(hù)區(qū)立法上采取開發(fā)模式的不在少數(shù),采取保護(hù)模式的也如恒河沙數(shù)。為更好地對(duì)海島獨(dú)特而脆弱的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù),在兼顧的基礎(chǔ)上,舟山有必要在海島生設(shè)立自然保護(hù)區(qū)工作的方面以保護(hù)為主。

        首先,可以依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》與《自然保護(hù)區(qū)條例》制定相關(guān)規(guī)章制度,在舟山群島,尤其是無(wú)人區(qū)島嶼上設(shè)立自然保護(hù)區(qū)。在保護(hù)海島生態(tài)的同時(shí)發(fā)展生態(tài)旅游,建立生態(tài)旅游和休閑度假旅游的共生發(fā)展模式,實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。

        其次,在制定海島自然保護(hù)區(qū)制度的時(shí)候,舟山應(yīng)當(dāng)著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,將生態(tài)旅游、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念上升到法律層面,認(rèn)識(shí)到海島自然保護(hù)區(qū)有別于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的生態(tài)價(jià)值,當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)相沖突時(shí)偏重于生態(tài)保護(hù)。

        最后,加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)價(jià)值的教育宣傳也是落實(shí)設(shè)立海島生態(tài)自然保護(hù)區(qū)規(guī)章制度的重要內(nèi)容。

        (五)生態(tài)補(bǔ)償制度和環(huán)境公益訴訟制度

        國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見中確立了生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。如發(fā)現(xiàn)海島開發(fā)中出現(xiàn)對(duì)海島生態(tài)的嚴(yán)重破壞因素,則有必要提前收回海島使用權(quán)。關(guān)于提前收回使用權(quán)的補(bǔ)償問題,在《海域使用管理法》有相關(guān)規(guī)定,但對(duì)于怎樣確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問題還未予明確。因此,舟山群島在任命“島主”的同時(shí),從保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境的角度出發(fā),應(yīng)當(dāng)完善海島使用押金制度,規(guī)范提前收回海島使用權(quán)的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)章制度。

        另外,最高法院曾出臺(tái)《關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》,要求各級(jí)法院依法受理環(huán)境保護(hù)行政部門代表國(guó)家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件。同年,浙江省檢察院和環(huán)保廳聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于積極運(yùn)用民事行政檢察職能加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的意見》,明確指出各地檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保部門要積極探索環(huán)境公益訴訟,有條件的縣(市、區(qū))可以與當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ簠f(xié)調(diào)先行試點(diǎn)。因此,舟山作為浙江省特殊的一個(gè)以海島組成的市,有條件也有必要向浙江省申請(qǐng)?jiān)O(shè)立環(huán)境公益訴訟試點(diǎn),建立有舟山特色的環(huán)境公益訴訟制度。

        參考文獻(xiàn)

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        作者簡(jiǎn)介

        張敏(1991-),女,福建廈門人,法學(xué)本科,現(xiàn)為福建天衡聯(lián)合律師事務(wù)所實(shí)習(xí)律師。

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