馬佳錚（復(fù)旦大學(xué)，上海200433）

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政府績(jī)效第三方評(píng)估模式的實(shí)踐探索與優(yōu)化路徑*
——以中國(guó)（上海）自貿(mào)區(qū)為例

馬佳錚
（復(fù)旦大學(xué)，上海200433）

摘 要：第三方評(píng)估是政府績(jī)效評(píng)估的重要構(gòu)成形式。本文以上海自貿(mào)區(qū)開(kāi)展的第三方評(píng)估實(shí)踐為例，分析了多機(jī)構(gòu)聯(lián)合開(kāi)展的第三方評(píng)估在全面反映政府整體績(jī)效和推進(jìn)行政體制改革及服務(wù)型政府建設(shè)方面所取得的成效。并圍繞實(shí)踐過(guò)程中存在的宏觀把控有余微觀承載不足、評(píng)估機(jī)構(gòu)之間欠缺協(xié)調(diào)機(jī)制、缺乏相對(duì)系統(tǒng)化、制度化的保障等問(wèn)題，從健全績(jī)效評(píng)估制度、建立評(píng)估機(jī)構(gòu)遴選機(jī)制、培育績(jī)效文化、完善評(píng)估結(jié)果的反饋與使用機(jī)制、加大信息公開(kāi)力度等方面提出了完善第三方評(píng)估的路徑選擇，以期為后續(xù)評(píng)估的開(kāi)展及其他地區(qū)的第三方評(píng)估實(shí)踐提供參考。

關(guān)鍵詞：績(jī)效評(píng)估；第三方；服務(wù)型政府；自貿(mào)區(qū)

隨著行政體制改革的不斷深化，政府績(jī)效評(píng)估作為西方先進(jìn)行政管理經(jīng)驗(yàn)的有效借鑒越來(lái)越受到各級(jí)政府的重視與推崇。在眾多的評(píng)估方式中，第三方評(píng)估因其在評(píng)估主體選擇及評(píng)估流程設(shè)計(jì)方面的“外部人”特征，有效彌補(bǔ)了政府績(jī)效內(nèi)部評(píng)估的缺陷，提升了評(píng)估結(jié)果的客觀性與準(zhǔn)確性，逐漸成為近年來(lái)各級(jí)政府開(kāi)展績(jī)效評(píng)估的模式選擇之一。而作為國(guó)家級(jí)的改革試驗(yàn)區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)在經(jīng)濟(jì)管理的諸多領(lǐng)域都推行先行先試，在評(píng)估和管理政府績(jī)效方面，上海自貿(mào)區(qū)也率先引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，以期提升評(píng)估流程的科學(xué)性和結(jié)果的準(zhǔn)確性。在開(kāi)展探索、取得成效的同時(shí)，上海自貿(mào)區(qū)的第三方評(píng)估也暴露出一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步予以完善，以便最大限度地發(fā)揮出第三方評(píng)估的優(yōu)勢(shì)，并為其他地區(qū)的第三方評(píng)估實(shí)踐提供有益的借鑒。

一、第三方評(píng)估模式的選擇與實(shí)踐

以績(jī)效評(píng)估的“三權(quán)”，即評(píng)價(jià)權(quán)、監(jiān)管權(quán)和組織權(quán)的歸屬為依據(jù)，可以將第三方評(píng)估的概念理解為：第一方評(píng)估是指政府部門(mén)組織的自我評(píng)價(jià)；第二方評(píng)估是指政府系統(tǒng)內(nèi)部，上級(jí)對(duì)下級(jí)做出的評(píng)價(jià)，以上均屬于內(nèi)部評(píng)估。而第三方評(píng)估是指由獨(dú)立于政府及其部門(mén)之外的第三方組織實(shí)施的評(píng)估，通常包括獨(dú)立第三方評(píng)估和委托第三方評(píng)估①。在第三方評(píng)估中，“第三方”的“獨(dú)立性”被認(rèn)為是保證評(píng)估結(jié)果公正的起點(diǎn)，而“第三方”的專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性則被認(rèn)為是保證評(píng)估結(jié)果公正的基礎(chǔ)。從珠海、沈陽(yáng)等地開(kāi)展的萬(wàn)人評(píng)政府活動(dòng)至今，第三方評(píng)估已經(jīng)走過(guò)了十多年的歷史，全國(guó)各地已經(jīng)創(chuàng)新出的第三方評(píng)估模式主要有：科研院所專(zhuān)家評(píng)估模式、專(zhuān)業(yè)公司評(píng)估模式、社會(huì)代表評(píng)估模式和普通公眾參與評(píng)估模式四種②。

就上海自貿(mào)區(qū)的第三方評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，在模式選擇上采取的是多種模式并舉的混合策略，即選取不同機(jī)構(gòu)同時(shí)承擔(dān)第三方評(píng)估：一是具有專(zhuān)業(yè)性行業(yè)資質(zhì)的普華永道會(huì)計(jì)師事務(wù)所；二是以行業(yè)分析咨詢(xún)見(jiàn)長(zhǎng)的上海投資咨詢(xún)公司；三是包括國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)在內(nèi)的科研院所。這些機(jī)構(gòu)結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)同時(shí)展開(kāi)評(píng)估，且彼此獨(dú)立。此外，與自貿(mào)區(qū)運(yùn)行相關(guān)的核心部門(mén)（如上海出入境檢驗(yàn)檢疫局等）也通過(guò)與第三方機(jī)構(gòu)合作的方式對(duì)核心工作的開(kāi)展情況進(jìn)行了更為細(xì)致也更具針對(duì)性的專(zhuān)項(xiàng)第三方評(píng)估。上述評(píng)估實(shí)踐中最具代表性的有以下三種評(píng)估模式：

1.上海質(zhì)量管理科學(xué)研究院開(kāi)展的專(zhuān)項(xiàng)第三方評(píng)估

上海出入境檢驗(yàn)檢疫局委托上海質(zhì)量管理科學(xué)研究院開(kāi)展的績(jī)效評(píng)估主要針對(duì)自貿(mào)區(qū)8項(xiàng)檢驗(yàn)檢疫創(chuàng)新制度的實(shí)施情況及成熟度進(jìn)行，包括：檢驗(yàn)檢疫無(wú)紙化改革、檢驗(yàn)檢疫分線監(jiān)督管理制度、進(jìn)口貨物預(yù)檢驗(yàn)制度、第三方檢驗(yàn)結(jié)果采信制度、全球維修產(chǎn)業(yè)監(jiān)管制度、入出境生物材料/制品風(fēng)險(xiǎn)管理制度、動(dòng)植物及其產(chǎn)品檢疫審批負(fù)面清單管理制度和中轉(zhuǎn)貨物產(chǎn)地來(lái)源證管理制度。

評(píng)估通過(guò)文獻(xiàn)分析與專(zhuān)家座談研討的方式，將制度創(chuàng)新性、風(fēng)險(xiǎn)可控性、國(guó)際慣例契合度、用戶(hù)體驗(yàn)和復(fù)制性五個(gè)方面作為評(píng)估自貿(mào)區(qū)檢驗(yàn)檢疫創(chuàng)新制度成熟度的基礎(chǔ)要素（圖1），形成多維度、綜合性的評(píng)估模型。通過(guò)評(píng)估模型的確立，基于數(shù)據(jù)采集和分析，進(jìn)行因素整合和測(cè)算評(píng)估，最終判斷自貿(mào)區(qū)檢驗(yàn)檢疫創(chuàng)新制度的成熟度和可復(fù)制性。

圖1　評(píng)估模型

與評(píng)估模型相配套的評(píng)估指標(biāo)體系包括制度創(chuàng)新性、風(fēng)險(xiǎn)可控性、國(guó)際慣例契合度、用戶(hù)體驗(yàn)和復(fù)制性5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，下設(shè)15個(gè)二級(jí)指標(biāo)和28個(gè)三級(jí)指標(biāo)（表1）。評(píng)估結(jié)果顯示：“檢驗(yàn)檢疫創(chuàng)新制度”成熟度評(píng)估分?jǐn)?shù)為87.31分，表明具有較好的可復(fù)制推廣性。8個(gè)單項(xiàng)創(chuàng)新制度成熟度評(píng)估分?jǐn)?shù)結(jié)果也均高于80分。

表1　評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)成

2.普華永道會(huì)計(jì)師事務(wù)所開(kāi)展的第三方評(píng)估

圍繞《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（下稱(chēng)“總體方案”），普華永道會(huì)計(jì)師事務(wù)所首先對(duì)總體方案中的五大目標(biāo)完成情況進(jìn)行評(píng)估，包括：政府職能轉(zhuǎn)變、投資管理方式轉(zhuǎn)變、傳統(tǒng)貿(mào)易監(jiān)管方式改革、深化金融體制改革、完善法制保障。其次對(duì)總體方案特別關(guān)注的“營(yíng)造相應(yīng)的監(jiān)管和稅收制度環(huán)境”問(wèn)題，從創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)模式和稅收機(jī)制探索兩個(gè)方面入手予以重點(diǎn)評(píng)估。最終確立“5+2”共七個(gè)被評(píng)估子項(xiàng)。

普華永道會(huì)計(jì)師事務(wù)所根據(jù)世界銀行“區(qū)域營(yíng)商環(huán)境”評(píng)估框架，以及“區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”評(píng)價(jià)要素構(gòu)建“SMART”評(píng)估模型（圖2），為每個(gè)評(píng)估子項(xiàng)定性定量設(shè)置了“弱、較弱、中性、較強(qiáng)、強(qiáng)”五個(gè)檔次，讓企業(yè)為自貿(mào)區(qū)的改革效果打分。評(píng)估期間，普華永道會(huì)計(jì)師事務(wù)所先后調(diào)查了各類(lèi)企業(yè)125家，其中包括20家世界500強(qiáng)企業(yè)以及相同領(lǐng)域的中小型企業(yè)。工作人員還先后與美中商會(huì)、歐盟商會(huì)等經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行溝通，并對(duì)國(guó)內(nèi)外自貿(mào)區(qū)作了詳盡的對(duì)標(biāo)分析，力爭(zhēng)客觀、全面地反映企業(yè)心聲。評(píng)估結(jié)果顯示：投資管理方式轉(zhuǎn)變受到的認(rèn)可度最高，而完善法制保障方面認(rèn)可度相對(duì)最低。

圖2　普華永道“SMART”評(píng)估模型

3.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)開(kāi)展的第三方評(píng)估

根據(jù)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的總體目標(biāo)、主要任務(wù)及措施，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)課題組從政府職能轉(zhuǎn)變、投資領(lǐng)域開(kāi)放、貿(mào)易方式轉(zhuǎn)變、金融開(kāi)放創(chuàng)新、法制制度保障五個(gè)方面入手衡量自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)制度的創(chuàng)新績(jī)效。

評(píng)估分為兩大部分：一是規(guī)范定性評(píng)估。包括主要建設(shè)任務(wù)推進(jìn)情況評(píng)估和制度創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估。在評(píng)價(jià)自貿(mào)區(qū)建設(shè)任務(wù)推進(jìn)情況時(shí)，課題組將自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的進(jìn)展和落實(shí)狀況與國(guó)務(wù)院總體方案規(guī)定的總體目標(biāo)和主要任務(wù)逐項(xiàng)比照，對(duì)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度給出準(zhǔn)確和專(zhuān)業(yè)的評(píng)估。進(jìn)行制度創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估時(shí)，課題組與上海統(tǒng)計(jì)局合作，獲得了547份有效調(diào)查問(wèn)卷，還動(dòng)用上海和北京的專(zhuān)家?guī)?，召開(kāi)了若干場(chǎng)專(zhuān)家、企業(yè)及監(jiān)管部門(mén)座談會(huì)，涉及跨國(guó)公司、國(guó)有企業(yè)、中小民企，以及海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事、商務(wù)、口岸、金融等相關(guān)部門(mén)。根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查和座談會(huì)反饋情況，按照不同的權(quán)重分值，得出績(jī)效評(píng)估結(jié)果。二是科學(xué)計(jì)量評(píng)估。課題組參考國(guó)際公認(rèn)的營(yíng)商環(huán)境主要指標(biāo)體系，設(shè)計(jì)了自貿(mào)區(qū)評(píng)估五級(jí)指標(biāo)體系，并開(kāi)發(fā)出配套評(píng)估模型和軟件。只要將相關(guān)經(jīng)濟(jì)流量數(shù)據(jù)輸入，軟件就會(huì)自動(dòng)分析，并按照五級(jí)指標(biāo)體系，給出客觀的制度創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估結(jié)果。這套評(píng)估模型最大程度地排除了主觀評(píng)價(jià)因素，隨著自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)越來(lái)越豐富，評(píng)估結(jié)果會(huì)變得更加準(zhǔn)確更加客觀。

評(píng)估結(jié)論表明，在加快政府職能轉(zhuǎn)變、擴(kuò)大投資領(lǐng)域開(kāi)放、推進(jìn)貿(mào)易便利化、深化金融開(kāi)放創(chuàng)新、完善法制制度保障等5個(gè)方面的制度創(chuàng)新及政策措施的綜合滿(mǎn)意度基本在80%以上。具體的評(píng)估分值為：加快政府職能轉(zhuǎn)變85.55；擴(kuò)大投資領(lǐng)域開(kāi)放84.3；推進(jìn)貿(mào)易方式轉(zhuǎn)變79.5；深化金融領(lǐng)域的開(kāi)放創(chuàng)新80.25；完善法制領(lǐng)域的制度保障84.05。評(píng)估結(jié)論表明，這5個(gè)方面的主要任務(wù)和措施仍有一些制度需要進(jìn)一步健全和優(yōu)化，以符合總體目標(biāo)的要求。與此同時(shí)，課題組還依據(jù)績(jī)效評(píng)估科學(xué)計(jì)量模型的運(yùn)行結(jié)論，對(duì)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新績(jī)效進(jìn)行國(guó)際對(duì)標(biāo)評(píng)估，對(duì)標(biāo)結(jié)果顯示法制保障方面與國(guó)際領(lǐng)先水平差距最小，而金融開(kāi)放創(chuàng)新的水平離國(guó)際領(lǐng)先水平還有很大距離。

二、第三方評(píng)估取得的基本成效

上海自貿(mào)區(qū)大規(guī)模引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化績(jī)效評(píng)估，將“裁判員”工作交于社會(huì)機(jī)構(gòu)，表明了政府改革的決心與誠(chéng)意，也取得了一些階段性的成效。

1.以制度運(yùn)行效果為評(píng)價(jià)對(duì)象，完成了對(duì)政府績(jī)效的整體性評(píng)價(jià)

自貿(mào)區(qū)從開(kāi)展績(jī)效評(píng)估工作伊始就十分注重政府績(jī)效的整體性評(píng)價(jià)，不論是內(nèi)部評(píng)估還是委托第三方評(píng)估都將政府運(yùn)作的宏觀效果作為評(píng)估對(duì)象，使得評(píng)價(jià)結(jié)果能夠幫助政府從宏觀層面把握相關(guān)制度、機(jī)制、政策、措施的實(shí)施效果與影響。這與通常政府機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的針對(duì)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)或個(gè)人微觀績(jī)效的評(píng)估相比站位更高，意義更大。各家評(píng)估機(jī)構(gòu)圍繞整體性評(píng)估的要求，結(jié)合自身機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，設(shè)置了具有針對(duì)性的評(píng)估模型，這些評(píng)估模型對(duì)于宏觀把握自貿(mào)區(qū)未來(lái)的發(fā)展方向和重點(diǎn)工作提供了藍(lán)本，為自貿(mào)區(qū)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)提供了參考，對(duì)已有的針對(duì)政府運(yùn)行內(nèi)部績(jī)效所作的評(píng)估是非常有益的補(bǔ)充。

2.充分發(fā)揮不同機(jī)構(gòu)的特性，提升了績(jī)效評(píng)估的專(zhuān)業(yè)性與準(zhǔn)確性

就績(jī)效評(píng)估而言，承擔(dān)評(píng)估的機(jī)構(gòu)其實(shí)也具有屬性上的差異。內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估機(jī)構(gòu)的立足點(diǎn)往往不同，甚至僅就第三方評(píng)估而言，也因機(jī)構(gòu)屬性不同而存在視角上的差異。自貿(mào)區(qū)在開(kāi)展第三方評(píng)估時(shí)，充分考慮了不同機(jī)構(gòu)的特性，分別選取了行業(yè)資深從業(yè)機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)師事務(wù)所，專(zhuān)業(yè)性研究能力突出的高?？蒲性核约熬哂袊?guó)資背景的咨詢(xún)公司等各類(lèi)機(jī)構(gòu)參與其中，很好地發(fā)揮了各類(lèi)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性，彌補(bǔ)了內(nèi)部評(píng)估專(zhuān)業(yè)性不足的缺陷，有效提升了評(píng)估結(jié)果的權(quán)威性和可信度。之所以這樣講，是因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)在績(jī)效評(píng)估方面通常都擁有良好的人力資源與技術(shù)保障，其評(píng)測(cè)成員在相關(guān)領(lǐng)域都具有比較高的理論素養(yǎng)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不同研究背景下的評(píng)測(cè)人員可以在交叉學(xué)科前提下進(jìn)行技術(shù)與方法的測(cè)評(píng)③。例如普華永道會(huì)計(jì)師事務(wù)所的評(píng)估就主要立足于自貿(mào)區(qū)內(nèi)外部企業(yè)的主觀感受，對(duì)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中幾大目標(biāo)完成情況予以評(píng)價(jià)，根據(jù)所調(diào)查企業(yè)的意見(jiàn)與建議，并結(jié)合多年來(lái)形成的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，給出了未來(lái)績(jī)效改進(jìn)的入手點(diǎn)與策略。而上海財(cái)經(jīng)大學(xué)則充分發(fā)揮高?？蒲袡C(jī)構(gòu)的研究?jī)?yōu)勢(shì)，在分析問(wèn)題的深度和科學(xué)性上下功夫，構(gòu)建定量評(píng)估模型，對(duì)自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)改革創(chuàng)新制度的運(yùn)行結(jié)果通過(guò)數(shù)據(jù)分析給出了直觀的評(píng)價(jià)，結(jié)合多年來(lái)的研究積累，將自貿(mào)區(qū)的現(xiàn)有成績(jī)與國(guó)際上領(lǐng)先水平的差距進(jìn)行對(duì)標(biāo)分析，將自貿(mào)區(qū)相關(guān)制度的發(fā)展水平放置到更為廣闊的國(guó)際視野中予以分析，所得結(jié)論為自貿(mào)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展提供了切實(shí)的參考。

3.通過(guò)開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，切實(shí)推動(dòng)了服務(wù)型政府建設(shè)

服務(wù)型政府的最大特點(diǎn)就是服務(wù)導(dǎo)向和公眾本位，把公眾利益放在首位，以服務(wù)關(guān)系代替控制關(guān)系，把實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和公平放在效率之上，把公眾的滿(mǎn)意度作為服務(wù)型政府的一個(gè)重要指標(biāo)。自貿(mào)區(qū)選取第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)政府的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，使得這些相對(duì)獨(dú)立于政府的組織對(duì)政府工作進(jìn)行了監(jiān)督，會(huì)使政府績(jī)效評(píng)價(jià)在提高客觀性和公正性的同時(shí)，更關(guān)注公眾的意見(jiàn)和建議。在評(píng)估過(guò)程中，政府也向公眾公開(kāi)了更多的行政信息，使社會(huì)公眾更加了解政府工作，有效推動(dòng)了政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

與此同時(shí)，允許第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與政府績(jī)效評(píng)估有利于公眾參與到公共治理中來(lái)。盡管我國(guó)的行政體制改革需要政府自上而下進(jìn)行推動(dòng)，但社會(huì)力量尤其是公眾從外部推動(dòng)的力量也不容小覷。行政體制改革的目的就是建設(shè)能夠維護(hù)社會(huì)公平正義、滿(mǎn)足公眾利益的服務(wù)型政府。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與評(píng)價(jià)政府績(jī)效，為普通公眾參與公共服務(wù)供給、參與社會(huì)治理開(kāi)辟了新的道路，評(píng)價(jià)活動(dòng)也更容易取得公眾的認(rèn)同和支持，有利于激發(fā)公眾參與治理的積極性和主動(dòng)性，有利于政府與公眾之間的溝通與理解。因此，可以說(shuō)，自貿(mào)區(qū)以第三方政府績(jī)效評(píng)估為抓手，廣泛聽(tīng)取企業(yè)和公眾對(duì)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的意見(jiàn)與建議，在服務(wù)型政府的建設(shè)方面邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。

三、第三方評(píng)估存在的突出問(wèn)題

上海自貿(mào)區(qū)依據(jù)其服務(wù)對(duì)象主要是各類(lèi)企業(yè)這一特色，選取第三方對(duì)政府績(jī)效展開(kāi)評(píng)估，從評(píng)估模式的選取上基本實(shí)現(xiàn)了與現(xiàn)實(shí)需求的匹配，評(píng)估效果優(yōu)于以往的政府內(nèi)部評(píng)估。但是由于目前的評(píng)估工作仍處于起步階段，相關(guān)環(huán)節(jié)仍需要進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化。評(píng)估過(guò)程中反映出的問(wèn)題在其他地區(qū)開(kāi)展的第三方評(píng)估中也或多或少的存在，值得予以關(guān)注和解決。

1.宏觀把控有余、微觀承載不足

自貿(mào)區(qū)目前已經(jīng)開(kāi)展的政府績(jī)效評(píng)估工作主要從宏觀層面對(duì)各項(xiàng)制度、機(jī)制的運(yùn)行情況和存在的問(wèn)題進(jìn)行了掃描和審視，不同機(jī)構(gòu)圍繞評(píng)估結(jié)果也提出了未來(lái)的改進(jìn)建議。這些宏觀層面的討論對(duì)于自貿(mào)區(qū)下一步的發(fā)展意義重大。但正是由于這些評(píng)估本身都著眼于宏觀層面，因此相關(guān)的對(duì)策建議也同樣落腳在宏觀層面，只是明確了下一步可以做什么，以及應(yīng)該做什么的問(wèn)題，但是具體由哪一個(gè)職能部門(mén)來(lái)承擔(dān)具體的改進(jìn)工作卻沒(méi)有明確的說(shuō)明。眾所周知，完整、系統(tǒng)的政府績(jī)效評(píng)估必須包含績(jī)效反饋與改進(jìn)的環(huán)節(jié)，否則評(píng)估結(jié)果就可能存在僅停留在紙面上的風(fēng)險(xiǎn)。如果一項(xiàng)改進(jìn)措施缺失了應(yīng)有的落實(shí)機(jī)構(gòu)，其效果就很難發(fā)揮出來(lái)。因此，就目前自貿(mào)區(qū)已經(jīng)完成的績(jī)效評(píng)估而言，還需要進(jìn)一步根據(jù)評(píng)估結(jié)果落實(shí)各項(xiàng)改進(jìn)建議的具體實(shí)施部門(mén)，明確改進(jìn)內(nèi)容和時(shí)間表，將評(píng)估結(jié)果進(jìn)行有效利用，使宏觀認(rèn)知轉(zhuǎn)化為政府機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員的具象化工作內(nèi)容，從而真正實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估對(duì)組織績(jī)效提升的促進(jìn)作用。

2.評(píng)估機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制

自貿(mào)區(qū)選取了多家機(jī)構(gòu)開(kāi)展績(jī)效評(píng)估，但這些機(jī)構(gòu)在運(yùn)行過(guò)程中都是獨(dú)立工作、獨(dú)立決策，相互之間沒(méi)有交集。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)其實(shí)自身的構(gòu)成并不單一，參與政府績(jī)效評(píng)估的第三方機(jī)構(gòu)同時(shí)包括了社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、輿論機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體等。這些機(jī)構(gòu)和團(tuán)體因各自使命和目的的不同而具有不同的價(jià)值取向及行為模式，這些差異需要有效的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)才能避免出現(xiàn)沖突。但目前自貿(mào)區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況是這些接受委托的第三方機(jī)構(gòu)之前并沒(méi)有明確的協(xié)調(diào)機(jī)制，這有可能導(dǎo)致他們對(duì)政府的行政管理活動(dòng)持有不同的立場(chǎng)和觀點(diǎn)，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的理解出現(xiàn)差異，從而使得政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中出現(xiàn)分歧甚至矛盾，降低績(jī)效評(píng)估工作的效率，降低第三方評(píng)估活動(dòng)的公正性，甚至有可能使得第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)成為某些團(tuán)體的代言人。因此，需要考慮設(shè)置相關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)降低這種沖突出現(xiàn)的可能④。

3.評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的素質(zhì)值得關(guān)注

政府績(jī)效評(píng)估是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它要求評(píng)估機(jī)構(gòu)必須具有獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)的人才隊(duì)伍。特別是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，它們只有在擁有資金的獨(dú)立性、合法的評(píng)估地位、較高素養(yǎng)的專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍的前提下才能夠在政府績(jī)效評(píng)估中發(fā)揮其獨(dú)特的外部評(píng)價(jià)作用。無(wú)論是高校專(zhuān)家評(píng)估還是專(zhuān)業(yè)公司評(píng)估，如果在資金來(lái)源方面過(guò)分依賴(lài)于政府部門(mén)，那么在評(píng)估中就會(huì)受到政府部門(mén)的限制，不能充分發(fā)揮其在評(píng)估中的獨(dú)立性，最終影響評(píng)估結(jié)果的客觀真實(shí)性。目前，我國(guó)許多第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和資金狀況還不足以支撐其獨(dú)立完成政府績(jī)效評(píng)估，以開(kāi)創(chuàng)我國(guó)第三方評(píng)估模式先河的蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心為例，其活動(dòng)資金及活動(dòng)的開(kāi)展仍不同程度地受到當(dāng)?shù)卣挠绊?，與西方完全獨(dú)立的第三方相比還有很大差距⑤。自貿(mào)區(qū)開(kāi)展的相關(guān)評(píng)估工作其實(shí)也面臨這樣的挑戰(zhàn)，能否通過(guò)有效的程序遴選出有質(zhì)量、有能力、有水平的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，以及以怎樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)遴選都是目前非常值得關(guān)注的問(wèn)題。

4.缺乏相對(duì)系統(tǒng)化、制度化的保障

雖然我國(guó)有憲法、審計(jì)法、行政監(jiān)察法以及公務(wù)員管理?xiàng)l例等相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)政府部門(mén)的績(jī)效管理工作提出了一些原則性規(guī)定，但明顯缺乏可操作性的具體程序，對(duì)各級(jí)政府的績(jī)效評(píng)估工作起不到應(yīng)有的規(guī)范作用。自貿(mào)區(qū)也面臨同樣的問(wèn)題。我國(guó)目前沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的政府績(jī)效評(píng)估法案。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的地位、職責(zé)權(quán)限也無(wú)專(zhuān)門(mén)性立法明確規(guī)定。各地開(kāi)展評(píng)估活動(dòng)隨意性很大，經(jīng)常隨著政府工作重心的轉(zhuǎn)移或官員的更迭而興起或沉寂，缺乏持續(xù)性，甚至最終流于形式⑥。

第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與政府績(jī)效評(píng)估有著重要的意義，但是這種參與并沒(méi)有有效的法規(guī)制度保障，使評(píng)估系統(tǒng)中不同主體之間的關(guān)系、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的地位和資格等問(wèn)題難以清晰界定，從而使第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與政府績(jī)效工作評(píng)估的效率難以提高，積極性和主動(dòng)性等均受到影響。因此只有健全相關(guān)制度規(guī)范，保障第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估權(quán)力和資格，從制度上清除政府部門(mén)在評(píng)估中的隨意性和偏好性，才能使評(píng)估結(jié)果得到重視和有效運(yùn)用，才能使第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估活動(dòng)規(guī)范有序和客觀公正。

四、優(yōu)化第三方評(píng)估的路徑選擇

正如中共中央2008年發(fā)布的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中提出的，構(gòu)建科學(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制，一方面要對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的適用領(lǐng)域具有科學(xué)的認(rèn)知；另一方面，要準(zhǔn)確把握政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值導(dǎo)向，完善評(píng)估機(jī)制和制度模式，實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)行力與公信力的有機(jī)統(tǒng)一。未來(lái)自貿(mào)區(qū)在完善績(jī)效評(píng)估機(jī)制方面也需要特別注意上述兩方面要求，進(jìn)一步提升第三方評(píng)估機(jī)制的完備性，使其最大限度的發(fā)揮作用。

1.建立評(píng)估機(jī)構(gòu)遴選機(jī)制，實(shí)現(xiàn)評(píng)估工作的可持續(xù)發(fā)展

由適合的機(jī)構(gòu)承擔(dān)評(píng)估工作，是保障評(píng)估工作順利、有效開(kāi)展的前提。因此，對(duì)于評(píng)估機(jī)構(gòu)的遴選也要有科學(xué)的規(guī)劃和組織，使相關(guān)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)活動(dòng)具有可持續(xù)性。未來(lái)，自貿(mào)區(qū)可以從操作層面入手建立評(píng)估機(jī)構(gòu)的甄選、確認(rèn)和委托工作。在選取第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展績(jī)效評(píng)估委托授權(quán)之前要首先就政府部門(mén)存在的問(wèn)題進(jìn)行內(nèi)部分析，做到心中有數(shù)。績(jī)效評(píng)估的目的在于提升工作效率，轉(zhuǎn)變政府職能，這可能損害某些部門(mén)的利益乃至個(gè)人利益，因此在考慮正式實(shí)施第三方評(píng)估前要對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行梳理，盡量排除實(shí)施過(guò)程中的阻力因素。此外，可以考慮對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)施公開(kāi)招標(biāo)，并對(duì)委托合同進(jìn)行細(xì)化，明確第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的職責(zé)，確保其行為不超出績(jī)效評(píng)估的范圍。

2.健全績(jī)效評(píng)估制度，確保第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)有法可依

目前，我國(guó)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與政府績(jī)效評(píng)估面臨的最大障礙是缺乏相關(guān)的法律法規(guī)支持。西方發(fā)達(dá)國(guó)家已將第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)納入了制度化、法制化的軌道，如美國(guó)1993年制定的《政府績(jī)效與結(jié)果法》及《以績(jī)效為基礎(chǔ)的典范法》中都對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的地位予以了明確。因此，要通過(guò)法制化手段使評(píng)估具有制度性保障，這一點(diǎn)對(duì)于未來(lái)自貿(mào)區(qū)開(kāi)展第三方評(píng)估顯得尤為重要。要從法律上確定第三方評(píng)估的地位，通過(guò)制度形式詳細(xì)規(guī)定第三方評(píng)估主體的權(quán)利和義務(wù)，使第三方評(píng)估成為政府績(jī)效評(píng)估體系的必要組成部分。因?yàn)槿狈Φ谌降膮⑴c，政府績(jī)效評(píng)估在促進(jìn)公眾參與方面就難以得到實(shí)質(zhì)性的突破，績(jī)效評(píng)估的作用也無(wú)法得到充分的體現(xiàn)。因此，可以考慮將評(píng)估與問(wèn)責(zé)制、依法行政及行政體制改革等配套措施緊密結(jié)合起來(lái)。在實(shí)際操作過(guò)程中，對(duì)評(píng)估主體評(píng)估什么、怎么評(píng)估、評(píng)估應(yīng)注意的問(wèn)題等方面做出規(guī)定，使評(píng)估工作有法可依、有章可循，使第三方評(píng)估成為績(jī)效評(píng)估的基本環(huán)節(jié)，從而保證政府績(jī)效評(píng)估工作的持續(xù)性和穩(wěn)定性⑦。

3.培育績(jī)效文化，增強(qiáng)政府及社會(huì)對(duì)第三方評(píng)估的認(rèn)同

文化是一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)良性發(fā)展的內(nèi)核，良好的組織文化氛圍能夠促進(jìn)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？?jī)效文化作為一種行政文化，涵蓋了公共服務(wù)理念、公共責(zé)任理念、社會(huì)效益理念、公眾滿(mǎn)意理念，是一種“公眾本位”的行政文化?？?jī)效文化是政府績(jī)效管理的精神支柱，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)施具有重要的導(dǎo)向作用。社會(huì)公眾對(duì)績(jī)效評(píng)估功能的認(rèn)同度越高，越能增強(qiáng)評(píng)估的評(píng)估力。因此，要積極營(yíng)造績(jī)效文化的培育環(huán)境，加大宣傳力度，提升公眾對(duì)“第三方”的正確認(rèn)識(shí)。政府部門(mén)也應(yīng)加強(qiáng)組織學(xué)習(xí)，系統(tǒng)理解服務(wù)型政府的理念，全面認(rèn)識(shí)“第三方”評(píng)估工作的意義。要充分肯定“第三方”的獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性對(duì)評(píng)估的重要價(jià)值，與專(zhuān)家學(xué)者或?qū)I(yè)公司建立相對(duì)固定的聯(lián)系，請(qǐng)他們參與到常規(guī)的政府績(jī)效管理工作中，提高績(jī)效管理制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性以及專(zhuān)業(yè)性，提高評(píng)估結(jié)果的可靠性，促進(jìn)政府開(kāi)展工作⑧。

4.完善績(jī)效評(píng)估體系，建立評(píng)估結(jié)果的反饋與使用機(jī)制

評(píng)估結(jié)果使用是第三方評(píng)估的重要環(huán)節(jié)。如果績(jī)效評(píng)估只注重評(píng)估以及評(píng)估結(jié)果的形成，而不注重評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，就會(huì)造成評(píng)估結(jié)束后評(píng)估結(jié)果僅停留于紙面上的現(xiàn)象，導(dǎo)致整個(gè)評(píng)估活動(dòng)失去應(yīng)有的價(jià)值與意義。因此，非常有必要建立第三方信息反饋回應(yīng)機(jī)制，形成“公眾評(píng)估—分析政府服務(wù)與公眾需求的差距—政府減少差距—公眾再評(píng)估”這樣一個(gè)循環(huán)回路⑨。只有通過(guò)加強(qiáng)評(píng)估機(jī)構(gòu)與政府之間的合作和溝通，才能夠保證政府的績(jī)效評(píng)估結(jié)果能夠被政府和公眾接受，最終達(dá)到政府憑借評(píng)估結(jié)果改進(jìn)政府工作、提高執(zhí)政能力和獲得公眾滿(mǎn)意的共贏局面，從而發(fā)揮政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)有的價(jià)值。此外，評(píng)估結(jié)果還應(yīng)與政府官員的薪酬、晉升掛鉤，形成配套的問(wèn)責(zé)制度，盡可能根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)政府部門(mén)相關(guān)人員進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲，對(duì)評(píng)估不達(dá)標(biāo)的部門(mén)應(yīng)進(jìn)行追責(zé)，從而達(dá)到推動(dòng)政府績(jī)效改進(jìn)的目的。

5.提升信息公開(kāi)力度，跟上互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的發(fā)展要求

信息不對(duì)稱(chēng)是制度和行政成本增加的主要原因?，F(xiàn)實(shí)中，政府與“第三方”之間地位的不平等，致使信息也不可能完全對(duì)等。近年來(lái)，我國(guó)政府部門(mén)的政務(wù)公開(kāi)工作已取得顯著成效。政府部門(mén)的工作職責(zé)、工作程序、工作制度等信息通過(guò)各種方式讓其他機(jī)構(gòu)和公眾能夠獲取。伴隨著電子政務(wù)的發(fā)展，公眾和評(píng)估機(jī)構(gòu)可以直接通過(guò)網(wǎng)絡(luò)獲取相關(guān)信息。但就整體發(fā)展水平而言，我國(guó)政務(wù)信息的公開(kāi)程度仍顯不足。如何化解這個(gè)矛盾？可以考慮借助當(dāng)前迅猛發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，在政府日常信息披露上下功夫，通過(guò)政府網(wǎng)站、官方微博或微信、新聞媒體等途徑及時(shí)、客觀地向第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)以及公眾公開(kāi)行政信息，使第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)能夠全面了解政府的行政過(guò)程，在節(jié)約評(píng)估數(shù)據(jù)獲取成本的基礎(chǔ)上對(duì)政府績(jī)效做出權(quán)威性評(píng)價(jià)。政府績(jī)效評(píng)估工作的開(kāi)展應(yīng)該以互聯(lián)網(wǎng)的繁榮發(fā)展為契機(jī)，摒棄過(guò)去落后的信息采集方式，轉(zhuǎn)而依托大數(shù)據(jù)分析或數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，搭建政府績(jī)效評(píng)估的信息化平臺(tái)⑩。未來(lái)，可以考慮將常規(guī)化的績(jī)效評(píng)估移植到網(wǎng)絡(luò)上完成，拓寬公眾參與評(píng)估的渠道并通過(guò)各部門(mén)數(shù)據(jù)信息的共享，實(shí)現(xiàn)績(jī)效水平的橫向可比，區(qū)域間可比等。政府與第三方機(jī)構(gòu)的合作也可以探索“互聯(lián)網(wǎng)+”的模式，轉(zhuǎn)變工作思路，創(chuàng)新工作方式，降低人為因素對(duì)評(píng)估過(guò)程的干擾，提升績(jī)效信息獲取的匿名性、主動(dòng)性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性。

五、結(jié)語(yǔ)

第三方評(píng)估在政府績(jī)效管理過(guò)程中具有不可替代的優(yōu)勢(shì)。盡管在實(shí)際操作過(guò)程中也不可避免地出現(xiàn)了一些問(wèn)題，但其對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)的積極影響不容忽視。上海自貿(mào)區(qū)所進(jìn)行的第三方評(píng)估探索，是地方政府在科學(xué)有效地開(kāi)展第三方評(píng)估方面做出的有益嘗試。分析實(shí)踐過(guò)程中暴露出的問(wèn)題并查找原因，有針對(duì)性地進(jìn)行完善與優(yōu)化，是后續(xù)績(jī)效評(píng)估工作順利進(jìn)行的有力保障。而從制度、機(jī)制、文化、信息傳播方式等方面對(duì)第三方評(píng)估進(jìn)行改進(jìn)，對(duì)于其他地區(qū)開(kāi)展類(lèi)似的評(píng)估活動(dòng)也具有一定的啟示意義。

注釋?zhuān)?/p>

①包國(guó)憲：《地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中的“三權(quán)”問(wèn)題探析》，《中州學(xué)刊》2006年第6期。

②徐雙敏：《政府績(jī)效管理中的“第三方評(píng)估”模式及其完善》，《中國(guó)行政管理》2011年第1期。

③楊拓：《委托代理模式下“第三方政府績(jī)效評(píng)估”的路徑完善》，《哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)》2011年第5期。

④邢振江：《我國(guó)第三方政府績(jī)效評(píng)價(jià)組織問(wèn)題探析》，《燕山大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2013年第3期。

⑤徐文濤：《第三方評(píng)價(jià)組織參與政府績(jī)效評(píng)估自議》，《行政與法》2014年第6期。

⑥魏建森：《基于第三方主導(dǎo)的政府績(jī)效評(píng)估研究》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2013年第3期。

⑦孟惠南：《第三方評(píng)估在我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中的應(yīng)用》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2012年第8期。

⑧陸寧：《完善地方政府第三方績(jī)效評(píng)估體系的思考》，《經(jīng)濟(jì)與管理》2012年第1期。

⑨壽志勤：《安徽實(shí)驗(yàn)第三方政府網(wǎng)站績(jī)效：評(píng)估機(jī)制研究》，《中國(guó)科技論壇》2010年第2期。

⑩于海燕：《公共治理視角的政府績(jī)效評(píng)估主體多元化》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2014年第6期。

（責(zé)任編輯 譚力）

*本文為國(guó)家社科基金項(xiàng)目 （14BZZ080）；國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目 （12CGL082）；中國(guó)博士后科學(xué)基金項(xiàng)目

（2013M540329）階段性成果。

中圖分類(lèi)號(hào)：D035.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3176（2016）04-017-（9）

收稿日期：2015-11-20

作者簡(jiǎn)介：馬佳錚 女（1983-）復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士后 管理學(xué)博士 上海行政學(xué)院公共管理教研部副教授

The Practice Exploration and Optimization Path of the Third Party Evaluation Model of Government Performance：Using Shanghai Free Trade Zone as an Example

Ma Jiazheng

Abstract：Third party evaluation is an important means for evaluating government performance.This paper uses the Shanghai free trade zone as an example，and analyzes the effectiveness of third party evaluation.This paper further proposes the optimization path selection based on system optimization，support of policies and improvement of evaluation results，and provides references for future practices.

Keywords：Performance Evaluation；Third Party；Service Government；Free Trade Zone