方明

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“發(fā)揮法治的引領(lǐng)和保障作用，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式解決矛盾和問題”。2015年以來，昆山將法治思維運(yùn)用到矛盾化解中，引入多元化糾紛解決機(jī)制，創(chuàng)新推出以“公眾評判庭”的形式組織群眾有效參與和評判各類矛盾，公開、公平、公正地解決群眾訴求，提升基層化解矛盾糾紛的公信力，有效控制和減少了基層信訪。

“公眾評判庭”的適用范圍和運(yùn)作方式

基層矛盾糾紛涉及的利益關(guān)系日趨復(fù)雜，部分當(dāng)事人對法律法規(guī)和政策不甚了解或一知半解，往往還自以為是、固執(zhí)己見。更有甚者，認(rèn)為正常調(diào)解方式處理矛盾糾紛不公開、不公平、不公正，將其作為政府行政干預(yù)的結(jié)果，導(dǎo)致由最初的當(dāng)事人之間的普通利益關(guān)系演變成當(dāng)事人與政府之間的官民對立關(guān)系，甚至引發(fā)一些影響較大的信訪事件?；诖耍ド綀?jiān)持公開論理、陽光辯理、群眾析理的理念，要求基層部門在矛盾雙方當(dāng)事人自愿基礎(chǔ)上，參照“模擬法庭”的形式，設(shè)立“公眾評判庭”，組織當(dāng)?shù)厝罕妬碓u判和處理基層矛盾糾紛，從而將社會不穩(wěn)定因素控制在當(dāng)?shù)亍⒔鉀Q在基層。

“公眾評判庭”的工作內(nèi)容區(qū)別于一般的人民調(diào)解，是在基層人民調(diào)解基礎(chǔ)上的升級和升華。一般的人民調(diào)解大多是單方溝通，將雙方當(dāng)事人的意見通過分別說服調(diào)解，基本接近后促使雙方簽訂調(diào)解協(xié)議?！肮娫u判庭”則著重強(qiáng)化面對公眾的評判析理和當(dāng)場的溝通辯論，具體運(yùn)行是參照法庭審理案件的形式，由首席評判員主持，雙方當(dāng)事人（或委托代理人）進(jìn)行公開陳述、辯論、申訴，由群眾評判團(tuán)及群眾旁聽代表依據(jù)法律、政策和事實(shí)發(fā)表評論，并進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督，促使雙方當(dāng)事人在申辯、評論中明晰事理，消除矛盾，達(dá)成和解。這就要求“公眾評判庭”在運(yùn)行中堅(jiān)持三個(gè)原則：一是依法推進(jìn)原則。必須以法治思維和法治方式推進(jìn)矛盾糾紛化解，使雙方當(dāng)事人和參與群眾在公眾評判過程中明晰事理，接受教育，化解糾紛。二是雙方自愿原則。雙方當(dāng)事人自愿同意通過“模擬法庭”的形式，在“公眾評判庭”上進(jìn)行討論、申辯、評判。三是相對公開原則。除涉及黨和國家機(jī)密、個(gè)人隱私及其他法律法規(guī)規(guī)定不宜公開的內(nèi)容外，“公眾評判庭”可以在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公開論理。

在實(shí)踐中，昆山歸納出基層可以適用“公眾評判庭”化解矛盾和糾紛的主要有六種類型：一是群眾申請或主動(dòng)要求通過“公眾評判庭”進(jìn)行化解處理的事項(xiàng)；二是基層組織在矛盾調(diào)解中遇到需要雙方進(jìn)行當(dāng)面辯理、群眾評判的事項(xiàng)，由基層組織或調(diào)解員引導(dǎo)進(jìn)入“公眾評判庭”進(jìn)行化解；三是在法院立案登記前，經(jīng)法官釋明和引導(dǎo)，當(dāng)事人自愿選擇更為便捷的非訴方式進(jìn)入“公眾評判庭”的事項(xiàng)；四是群眾之間的矛盾長期糾纏不清，得不到徹底解決，甚至引發(fā)多次信訪行為的，經(jīng)引導(dǎo)同意通過“公眾評判庭”解決的事項(xiàng)；五是經(jīng)有關(guān)部門和群眾代表同意，基層需要通過公開辨析、公開聽證的相關(guān)事項(xiàng)；六是經(jīng)當(dāng)事人同意其他需要公開評判的事項(xiàng)。

總體來看，“公眾評判庭”是運(yùn)用法律維護(hù)權(quán)益、通過公眾辨明事理、秉承真誠解決糾紛的基層社會矛盾糾紛化解新形式。“公眾評判庭”主持人立場中立、評判團(tuán)成員熟悉、評判過程完全公開、評判結(jié)果公平公正，深受當(dāng)事人信賴，對當(dāng)前切實(shí)解決基層社會矛盾糾紛效果明顯。“公眾評判庭”在有效化解基層社會矛盾的同時(shí)，不僅因其評判說理的公開性和公眾參與的廣泛性而具有較好的法治宣傳教育作用，而且相關(guān)案例對當(dāng)?shù)赝愋偷拿芗m紛也具有典型示范作用，在一定程度上可以預(yù)防同類矛盾的發(fā)生。

進(jìn)一步完善基層矛盾化解機(jī)制的思考

當(dāng)前，基層社會矛盾呈現(xiàn)出不同于以往的時(shí)代特征和非對抗性質(zhì)?！肮娫u判庭”之所以在矛盾糾紛化解中效果明顯，秘訣就在于準(zhǔn)確回應(yīng)了基層社會矛盾復(fù)雜多樣的現(xiàn)狀，組織和吸納第三方力量參與矛盾糾紛的調(diào)處化解工作，為各方提供積極參與和說理評判的平臺。這一思路與舉措，對基層有效預(yù)防和化解基層社會矛盾提供有益啟示。當(dāng)前，各地可吸收借鑒昆山“公眾評判庭”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并從以下幾個(gè)方面發(fā)力，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，不斷提升基層矛盾糾紛化解能力水平。

一是擴(kuò)大社會主體公眾參與機(jī)制，形成科學(xué)民主的訴求表達(dá)方式。社會主體的廣泛參與，既可以防止公共權(quán)力的濫用，又可以通過明晰利益訴求及時(shí)調(diào)整各類矛盾。公眾參與是一種集體行為，政府應(yīng)注重發(fā)揮主導(dǎo)性，引導(dǎo)公眾有效參與政府決策和公共事務(wù)，擺脫目前普遍存在的公眾參與形式化的民主困境。進(jìn)一步健全基層組織的矛盾調(diào)解體系，構(gòu)建社會協(xié)商對話機(jī)制，充分發(fā)揮社區(qū)、企業(yè)等基層組織反映訴求、規(guī)范行為、利益整合的作用。當(dāng)前，應(yīng)積極構(gòu)建和發(fā)展以城市居民委員會、農(nóng)村村民委員會和企業(yè)職工代表大會為主體的社會基層民主自治體系，建立以社會基層組織為基礎(chǔ)的社會管理體制和運(yùn)行機(jī)制，通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督實(shí)現(xiàn)基層決策的科學(xué)化民主化。

二是建立應(yīng)急預(yù)警處置機(jī)制，及時(shí)預(yù)防和化解重大社會矛盾?；鶎討?yīng)做好防范和及時(shí)有效處置重大突發(fā)事件、安全生產(chǎn)責(zé)任事故和輿論危機(jī)事件的體制機(jī)制，及時(shí)化解重大社會矛盾，做好突發(fā)重大事件和輿論危機(jī)的處置工作。加強(qiáng)對征地補(bǔ)償、征地拆遷、勞資關(guān)系、宅基地、婚姻家庭等重點(diǎn)糾紛的排查，定期進(jìn)行社情動(dòng)態(tài)分析，實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移、重心向下。通過建立一套高水準(zhǔn)、可操作的預(yù)警預(yù)測體系和社會矛盾發(fā)生與處置的相關(guān)數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建動(dòng)態(tài)的社會矛盾監(jiān)測系統(tǒng)，分析各類社會矛盾發(fā)生的原因、頻率和發(fā)展趨勢，爭取盡早察覺和提前預(yù)警可能發(fā)生的社會矛盾和沖突，并采取相應(yīng)的對策措施，有效遏制事件發(fā)生，把各類社會矛盾造成的負(fù)面效應(yīng)和消極影響降到最低。

三是完善三調(diào)結(jié)合工作機(jī)制，提高化解社會矛盾的能力和水平。實(shí)踐中，在發(fā)揮人民調(diào)解的基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，應(yīng)聯(lián)合司法調(diào)解、行政調(diào)解，共同化解重大矛盾糾紛。進(jìn)一步拓展訪調(diào)、訴調(diào)、檢調(diào)、公調(diào)等對接工作，把專業(yè)調(diào)處機(jī)制向矛盾糾紛多發(fā)的區(qū)域和行業(yè)延伸，建立征地拆遷、勞資等專業(yè)調(diào)處機(jī)制，健全醫(yī)患糾紛、交通事故損害賠償糾紛、勞動(dòng)爭議等專門調(diào)解機(jī)構(gòu)以提升調(diào)解工作專業(yè)化水平。調(diào)解的本質(zhì)是非強(qiáng)制的，對一些有重大影響的調(diào)解內(nèi)容可以實(shí)行司法托底，即通過司法程序及時(shí)對調(diào)解協(xié)議賦予執(zhí)行力，從而最大化地促進(jìn)公平公正，提高司法效率，樹立司法權(quán)威，實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)?、案結(jié)事了。

四是推動(dòng)社會組織發(fā)展，發(fā)揮社會力量參與矛盾化解。社會組織是不同群體實(shí)現(xiàn)意愿、維護(hù)權(quán)益的利益共同體，應(yīng)大力推動(dòng)作為第三部門的社會組織在預(yù)防、緩和、化解各類社會矛盾中的效力和作用。政府面對大規(guī)模社會矛盾等非常態(tài)社會問題，需要得到社會組織的參與和協(xié)助。首先要理順政府和社會組織的關(guān)系，優(yōu)化社會組織運(yùn)作機(jī)制。其次要完善社會組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化自律約束機(jī)制。再次要逐步制定和形成配套的、不同層次的法律法規(guī)體系，明確社會組織成立的必備條件、登記管理的機(jī)關(guān)和設(shè)立程序，為社會組織的健康發(fā)展提供法治保障。在此基礎(chǔ)上，要建立面向社會公眾的問責(zé)機(jī)制，克服社會組織自主治理不足的缺陷，激發(fā)其參與化解社會矛盾的主動(dòng)性。

（作者單位：江蘇省社會科學(xué)院法學(xué)所）

責(zé)任編輯：蘇勝利