郭亞芬

（西北政法大學(xué)，陜西 西安 710048）

關(guān)于農(nóng)村宅基地退出僅限于本集體內(nèi)部問(wèn)題的若干思考

郭亞芬

（西北政法大學(xué)，陜西 西安 710048）

近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民數(shù)量日趨增多，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象十分突出。如何使宅基地退出模式更加合理化是當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。本文從保障農(nóng)民根本利益的角度出發(fā)，以宅基地退出內(nèi)涵為切入點(diǎn)，并結(jié)合我國(guó)當(dāng)前宅基地退出模式，通過(guò)探討宅基地退出是注重“風(fēng)險(xiǎn)管控”還是需要“完整產(chǎn)權(quán)”的問(wèn)題，提出合理化建議，以期在宅基地退出模式方面更能保障農(nóng)民的切身利益。

宅基地退出；風(fēng)險(xiǎn)管控；完整產(chǎn)權(quán)

2015年2月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》的議案。北京市大興區(qū)、天津市薊縣等33個(gè)試點(diǎn)縣級(jí)行政區(qū)域，擬暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法等關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等規(guī)定，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，同時(shí)提高被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例，對(duì)宅基地實(shí)行自愿有償?shù)耐顺?、轉(zhuǎn)讓機(jī)制。2015年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，這份文件提出了宅基地制度改革的基本思路：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。這為解決農(nóng)村房屋閑置、違規(guī)用地屢禁不止、用地矛盾突出指明了方向。但是，宅基地退出模式是否合理，什么樣的模式更能保障農(nóng)民的切身利益，這是我們需要探討的問(wèn)題。

一、宅基地退出的內(nèi)涵

宅基地的退出可分為宅基地的絕對(duì)退出和宅基地的相對(duì)退出。宅基地的相對(duì)退出是指為了節(jié)約利用土地資源，在遵循自愿有償原則的基礎(chǔ)上農(nóng)民放棄宅基地使用權(quán)的行為。宅基地的絕對(duì)退出是指農(nóng)民既放棄宅基地使用權(quán)和耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也放棄集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。

二、我國(guó)宅基地退出模式

由于宅基地退出有較強(qiáng)的區(qū)域差異，所以存在不同的退出模式。主要表現(xiàn)為以下兩種：一是基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展視角下的宅基地置換退出模式。二是基于新農(nóng)村建設(shè)的宅基地整理退出模式。

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，目前農(nóng)村宅基地退出的途徑主要有兩種：一是征收。二是本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。此外，根據(jù)當(dāng)前學(xué)者對(duì)宅基地退出模式的理解，農(nóng)村宅基地退出的途徑還包括：宅基地置換、農(nóng)村集中居住等。

針對(duì)我國(guó)目前宅基地退出的第二個(gè)途經(jīng)，即本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，是否具有合理性？是否過(guò)分限制了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，不能使農(nóng)民享有“完整產(chǎn)權(quán)”？是否有舍農(nóng)民利益于不顧而成全大局的嫌疑？面對(duì)這些質(zhì)疑，歸根到底是從農(nóng)民的切身利益出發(fā)，宅基地退出是注重“風(fēng)險(xiǎn)管控”還是需要“完整產(chǎn)權(quán)”的問(wèn)題，這也是接下來(lái)本文要探討的內(nèi)容。

三、宅基地退出是注重“風(fēng)險(xiǎn)管控”還是需要“完整產(chǎn)權(quán)”

宅基地退出是注重“風(fēng)險(xiǎn)管控”還是需要“完整產(chǎn)權(quán)”，這中間的主要矛盾直指宅基地退出是否應(yīng)僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部這一問(wèn)題。

第一，當(dāng)前政策表明宅基地退出需要“風(fēng)險(xiǎn)管控”。

關(guān)于農(nóng)村宅基地審批制度改革試點(diǎn)，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，在試點(diǎn)區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法第四十四條、第六十二條關(guān)于宅基地審批權(quán)限的規(guī)定。當(dāng)然，作為這一試點(diǎn)的“風(fēng)險(xiǎn)管控”措施，試點(diǎn)行政區(qū)域在現(xiàn)階段不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件，宅基地退出實(shí)行自愿有償，轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。

第二，社會(huì)多方呼吁宅基地退出需要“完整產(chǎn)權(quán)”。

南方周末評(píng)論員陳斌表示，農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，極大削減了這項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓權(quán)與收益權(quán)。沒(méi)有完整的產(chǎn)權(quán)登記與確認(rèn)，這些資產(chǎn)只能在高信任但狹隘的熟人中進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易，限制了交易對(duì)象與市場(chǎng)范圍。雖說(shuō)初衷是為了保護(hù)農(nóng)民利益，但這是把農(nóng)民當(dāng)成沒(méi)有行為能力、不能保護(hù)自身權(quán)益的“傻子”了。結(jié)果是以保護(hù)農(nóng)民之名行傷害農(nóng)民之實(shí)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村研究部副部長(zhǎng)劉守英表示，農(nóng)民的宅基地及其上的房屋其實(shí)包含三束權(quán)利，集體對(duì)宅基地的所有權(quán)、農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)和農(nóng)民對(duì)宅基地上房屋的所有權(quán)。改革就是要把宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)分離，做實(shí)農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)這個(gè)用益物權(quán)，并賦予其占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓的完整權(quán)利，為深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革打下基礎(chǔ)。改革的最終目標(biāo)是使農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛型暾呢?cái)產(chǎn)權(quán)。

四、結(jié)論與討論

針對(duì)宅基地退出是注重“風(fēng)險(xiǎn)管控”還是需要“完整產(chǎn)權(quán)”的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，宅基地退出應(yīng)更加注重“風(fēng)險(xiǎn)管控”，但要把“完整產(chǎn)權(quán)”作為改革的最終目標(biāo)予以追求和實(shí)現(xiàn)。從更好的保障農(nóng)民利益出發(fā)，鑒于當(dāng)前中國(guó)國(guó)情和農(nóng)民的整體素質(zhì)水平，改革還需一步一個(gè)腳印，不能操之過(guò)急，有放還要有控。國(guó)家要考慮糧食安全和耕地紅線，更考慮到了農(nóng)民的整體素質(zhì)水平，所以在給予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)也對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了一定的限制，讓農(nóng)民暫時(shí)生活在相對(duì)的保護(hù)網(wǎng)之下，為將來(lái)能夠更好地撤掉保護(hù)網(wǎng)做準(zhǔn)備，因此規(guī)定“風(fēng)險(xiǎn)管控”實(shí)屬謹(jǐn)慎之舉。不過(guò)。我們誰(shuí)都不應(yīng)該否認(rèn)“完整產(chǎn)權(quán)”是改革的最終目標(biāo)，國(guó)家會(huì)在農(nóng)民整體素質(zhì)提升、時(shí)機(jī)成熟之際徹底放開(kāi)對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的管控，當(dāng)然，這只是時(shí)間問(wèn)題。

但是究竟在現(xiàn)行制度下，如何最大程度地保障農(nóng)民的利益？筆者認(rèn)為應(yīng)構(gòu)建系統(tǒng)合理的有償退出機(jī)制，現(xiàn)行確權(quán)政策延續(xù)了城鄉(xiāng)二元制度的思維定勢(shì)，人為壓低標(biāo)準(zhǔn)，“做小”了作為農(nóng)民核心財(cái)富的宅基地規(guī)模。作為農(nóng)民核心資產(chǎn)的宅基地財(cái)富價(jià)值的縮水，無(wú)疑是對(duì)農(nóng)民利益的侵犯。所以應(yīng)建立以實(shí)有面積為準(zhǔn)的農(nóng)民宅基地確權(quán)登記制度，完善農(nóng)村土地實(shí)物交易市場(chǎng)，探索建立合理的補(bǔ)償機(jī)制，只有這樣，才能真正做到惠農(nóng)。

［1］新華社.（授權(quán)發(fā)布）全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定［DB/OL］.http://news.xinhuanet.com/2015-02/27/c_1114461294.htm，2015-2-27.

［2］張如勇.構(gòu)建農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制研究 ［J］.《新農(nóng)村》， 2015.

［3］張松梅.我國(guó)農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制研究綜述 ［J］.《特區(qū)實(shí)踐與理論》， 2015.

［4］張英洪.國(guó)研中心：改革是為農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛型暾a(chǎn)權(quán)［N］.南方都市報(bào)，2013-12-26.

D922.32

A

1671-864X（2016）07-0156-01

郭亞芬（1992-），女，漢族，河南平頂山人，現(xiàn)為西北政法大學(xué)法律碩士教育學(xué)院法律（法學(xué)）2015級(jí)碩士研究生。