郭亞芬
(西北政法大學(xué),陜西 西安 710048)
關(guān)于農(nóng)村宅基地退出僅限于本集體內(nèi)部問(wèn)題的若干思考
郭亞芬
(西北政法大學(xué),陜西 西安 710048)
近年來(lái),隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民數(shù)量日趨增多,農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象十分突出。如何使宅基地退出模式更加合理化是當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。本文從保障農(nóng)民根本利益的角度出發(fā),以宅基地退出內(nèi)涵為切入點(diǎn),并結(jié)合我國(guó)當(dāng)前宅基地退出模式,通過(guò)探討宅基地退出是注重“風(fēng)險(xiǎn)管控”還是需要“完整產(chǎn)權(quán)”的問(wèn)題,提出合理化建議,以期在宅基地退出模式方面更能保障農(nóng)民的切身利益。
宅基地退出;風(fēng)險(xiǎn)管控;完整產(chǎn)權(quán)
2015年2月,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定(草案)》的議案。北京市大興區(qū)、天津市薊縣等33個(gè)試點(diǎn)縣級(jí)行政區(qū)域,擬暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法等關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等規(guī)定,允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,同時(shí)提高被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例,對(duì)宅基地實(shí)行自愿有償?shù)耐顺?、轉(zhuǎn)讓機(jī)制。2015年11月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》,這份文件提出了宅基地制度改革的基本思路:在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上,改革完善農(nóng)村宅基地制度,探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制,對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定,探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制,探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。這為解決農(nóng)村房屋閑置、違規(guī)用地屢禁不止、用地矛盾突出指明了方向。但是,宅基地退出模式是否合理,什么樣的模式更能保障農(nóng)民的切身利益,這是我們需要探討的問(wèn)題。
宅基地的退出可分為宅基地的絕對(duì)退出和宅基地的相對(duì)退出。宅基地的相對(duì)退出是指為了節(jié)約利用土地資源,在遵循自愿有償原則的基礎(chǔ)上農(nóng)民放棄宅基地使用權(quán)的行為。宅基地的絕對(duì)退出是指農(nóng)民既放棄宅基地使用權(quán)和耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),也放棄集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。
由于宅基地退出有較強(qiáng)的區(qū)域差異,所以存在不同的退出模式。主要表現(xiàn)為以下兩種:一是基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展視角下的宅基地置換退出模式。二是基于新農(nóng)村建設(shè)的宅基地整理退出模式。
根據(jù)我國(guó)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定,目前農(nóng)村宅基地退出的途徑主要有兩種:一是征收。二是本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。此外,根據(jù)當(dāng)前學(xué)者對(duì)宅基地退出模式的理解,農(nóng)村宅基地退出的途徑還包括:宅基地置換、農(nóng)村集中居住等。
針對(duì)我國(guó)目前宅基地退出的第二個(gè)途經(jīng),即本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn),是否具有合理性?是否過(guò)分限制了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán),不能使農(nóng)民享有“完整產(chǎn)權(quán)”?是否有舍農(nóng)民利益于不顧而成全大局的嫌疑?面對(duì)這些質(zhì)疑,歸根到底是從農(nóng)民的切身利益出發(fā),宅基地退出是注重“風(fēng)險(xiǎn)管控”還是需要“完整產(chǎn)權(quán)”的問(wèn)題,這也是接下來(lái)本文要探討的內(nèi)容。
宅基地退出是注重“風(fēng)險(xiǎn)管控”還是需要“完整產(chǎn)權(quán)”,這中間的主要矛盾直指宅基地退出是否應(yīng)僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部這一問(wèn)題。
第一,當(dāng)前政策表明宅基地退出需要“風(fēng)險(xiǎn)管控”。
關(guān)于農(nóng)村宅基地審批制度改革試點(diǎn),國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán),在試點(diǎn)區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法第四十四條、第六十二條關(guān)于宅基地審批權(quán)限的規(guī)定。當(dāng)然,作為這一試點(diǎn)的“風(fēng)險(xiǎn)管控”措施,試點(diǎn)行政區(qū)域在現(xiàn)階段不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件,宅基地退出實(shí)行自愿有償,轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。
第二,社會(huì)多方呼吁宅基地退出需要“完整產(chǎn)權(quán)”。
南方周末評(píng)論員陳斌表示,農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部,極大削減了這項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓權(quán)與收益權(quán)。沒(méi)有完整的產(chǎn)權(quán)登記與確認(rèn),這些資產(chǎn)只能在高信任但狹隘的熟人中進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易,限制了交易對(duì)象與市場(chǎng)范圍。雖說(shuō)初衷是為了保護(hù)農(nóng)民利益,但這是把農(nóng)民當(dāng)成沒(méi)有行為能力、不能保護(hù)自身權(quán)益的“傻子”了。結(jié)果是以保護(hù)農(nóng)民之名行傷害農(nóng)民之實(shí)。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村研究部副部長(zhǎng)劉守英表示,農(nóng)民的宅基地及其上的房屋其實(shí)包含三束權(quán)利,集體對(duì)宅基地的所有權(quán)、農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)和農(nóng)民對(duì)宅基地上房屋的所有權(quán)。改革就是要把宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)分離,做實(shí)農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)這個(gè)用益物權(quán),并賦予其占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓的完整權(quán)利,為深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革打下基礎(chǔ)。改革的最終目標(biāo)是使農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛型暾呢?cái)產(chǎn)權(quán)。
針對(duì)宅基地退出是注重“風(fēng)險(xiǎn)管控”還是需要“完整產(chǎn)權(quán)”的問(wèn)題,筆者認(rèn)為,宅基地退出應(yīng)更加注重“風(fēng)險(xiǎn)管控”,但要把“完整產(chǎn)權(quán)”作為改革的最終目標(biāo)予以追求和實(shí)現(xiàn)。從更好的保障農(nóng)民利益出發(fā),鑒于當(dāng)前中國(guó)國(guó)情和農(nóng)民的整體素質(zhì)水平,改革還需一步一個(gè)腳印,不能操之過(guò)急,有放還要有控。國(guó)家要考慮糧食安全和耕地紅線,更考慮到了農(nóng)民的整體素質(zhì)水平,所以在給予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)也對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了一定的限制,讓農(nóng)民暫時(shí)生活在相對(duì)的保護(hù)網(wǎng)之下,為將來(lái)能夠更好地撤掉保護(hù)網(wǎng)做準(zhǔn)備,因此規(guī)定“風(fēng)險(xiǎn)管控”實(shí)屬謹(jǐn)慎之舉。不過(guò)。我們誰(shuí)都不應(yīng)該否認(rèn)“完整產(chǎn)權(quán)”是改革的最終目標(biāo),國(guó)家會(huì)在農(nóng)民整體素質(zhì)提升、時(shí)機(jī)成熟之際徹底放開(kāi)對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的管控,當(dāng)然,這只是時(shí)間問(wèn)題。
但是究竟在現(xiàn)行制度下,如何最大程度地保障農(nóng)民的利益?筆者認(rèn)為應(yīng)構(gòu)建系統(tǒng)合理的有償退出機(jī)制,現(xiàn)行確權(quán)政策延續(xù)了城鄉(xiāng)二元制度的思維定勢(shì),人為壓低標(biāo)準(zhǔn),“做小”了作為農(nóng)民核心財(cái)富的宅基地規(guī)模。作為農(nóng)民核心資產(chǎn)的宅基地財(cái)富價(jià)值的縮水,無(wú)疑是對(duì)農(nóng)民利益的侵犯。所以應(yīng)建立以實(shí)有面積為準(zhǔn)的農(nóng)民宅基地確權(quán)登記制度,完善農(nóng)村土地實(shí)物交易市場(chǎng),探索建立合理的補(bǔ)償機(jī)制,只有這樣,才能真正做到惠農(nóng)。
[1]新華社.(授權(quán)發(fā)布)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定[DB/OL].http://news.xinhuanet.com/2015-02/27/c_1114461294.htm,2015-2-27.
[2]張如勇.構(gòu)建農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制研究 [J].《新農(nóng)村》, 2015.
[3]張松梅.我國(guó)農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制研究綜述 [J].《特區(qū)實(shí)踐與理論》, 2015.
[4]張英洪.國(guó)研中心:改革是為農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛型暾a(chǎn)權(quán)[N].南方都市報(bào),2013-12-26.
D922.32
A
1671-864X(2016)07-0156-01
郭亞芬(1992-),女,漢族,河南平頂山人,現(xiàn)為西北政法大學(xué)法律碩士教育學(xué)院法律(法學(xué))2015級(jí)碩士研究生。