姚國(guó)征　高永　楊婷婷

摘要：近年來(lái)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的頻繁進(jìn)行，大量土石方開(kāi)挖、回填，不可避免地毀壞地表植被、挖損和埋壓土地、破壞地表土壤、形成人工再塑地貌等，既加劇了水土流失、浪費(fèi)表土資源，又給植被恢復(fù)造成困難。從經(jīng)濟(jì)、資源、生態(tài)等考慮，要求生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目表土剝離非常必要。充分合理地利用好有限的表土資源，是提高現(xiàn)有土地質(zhì)量的重要手段，是確保耕地占補(bǔ)平衡的有效途徑，是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主要措施，對(duì)于堅(jiān)守18億畝耕地紅線(xiàn)、建設(shè)生態(tài)文明具有極其重要的意義。

關(guān)鍵詞：表土；剝離；耕地紅線(xiàn)；生物資源

前言

土壤的形成是一個(gè)有機(jī)質(zhì)積累的漫長(zhǎng)過(guò)程，經(jīng)過(guò)了上千年的積累，形成了一層肥沃的土壤，其中最表層的土壤叫做表土。表土屬于難以再生的寶貴經(jīng)濟(jì)資源。表土是構(gòu)成和諧健康的生態(tài)系統(tǒng)的根本，一旦破壞，在短時(shí)期內(nèi)是很難達(dá)到原有水平。

1.發(fā)達(dá)國(guó)家表土剝離制度特點(diǎn)

1.1實(shí)施主體多元化

發(fā)達(dá)國(guó)家的表土剝離逐步走向“主體多元化”，意味著公共產(chǎn)品的供給、公共事務(wù)的處理存在多個(gè)主體和多個(gè)機(jī)制，包括政府的行政機(jī)制、市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和第三部門(mén)自治機(jī)制。發(fā)達(dá)國(guó)家的表土剝離基本上由政府、企業(yè)（有的國(guó)家還有第三部門(mén)）、個(gè)人協(xié)作完成，主體明確且呈多元化趨勢(shì)。

1.2資金使用明確化

表土剝離是一項(xiàng)耗資巨大的系統(tǒng)工程，需要有充裕的資金才能保障其良性運(yùn)行。各國(guó)的資金來(lái)源各具特色，但都明確且都能充分保證剝離工作的正常實(shí)施。如美國(guó)政府設(shè)立了廢棄礦山復(fù)墾基金，主要用于解決礦山開(kāi)采引起的環(huán)境問(wèn)題、礦區(qū)的清理及土地復(fù)墾等，基金來(lái)源于廢棄礦復(fù)墾費(fèi)、罰款、滯納金、利息及個(gè)人、企業(yè)和其他社會(huì)組織的捐款等。

1.3技術(shù)規(guī)范完善化

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)表土剝離和儲(chǔ)存有著明確的技術(shù)規(guī)范。通過(guò)工程措施將表土剝離和儲(chǔ)存會(huì)對(duì)土壤的物理、化學(xué)和生物特性產(chǎn)生嚴(yán)重的不利影響，并通常會(huì)導(dǎo)致土地質(zhì)量的大幅度下降，此外，土壤剝離處置過(guò)程會(huì)破壞種子本身，表土儲(chǔ)存期會(huì)導(dǎo)致種子流失。因此，考慮到表土剝離與儲(chǔ)存對(duì)土壤特性的負(fù)面影響，表土必須在其剝離、處理和存儲(chǔ)的過(guò)程中進(jìn)行護(hù)理，以保持其有利的屬性。

2.我國(guó)表土剝離利用情況

我國(guó)的表土剝離工作已開(kāi)展多年，表土剝離的地方實(shí)踐常見(jiàn)于國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目工程（如重慶移土培肥工程）、城市開(kāi)發(fā)建設(shè)（浙江省余姚市、貴州省等）、地區(qū)災(zāi)后重建（四川省綿竹市）和礦山資源開(kāi)采活動(dòng)中（吉林省工礦廢棄地表土搬家造地的乾安模式）。

各地區(qū)根據(jù)土壤狀況、行政機(jī)制要求等積極探索，初步形成了幾種具有地方特色的表土剝離模式。其中，行政機(jī)制剛性要求型模式以重慶市移土培肥工程為代表，表土剝離作為政府的一項(xiàng)硬性規(guī)定，其調(diào)查、剝離、回填、驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)全部由政府負(fù)責(zé)實(shí)施，政府組織管理表土剝離利用的整個(gè)過(guò)程，并為相關(guān)活動(dòng)提供充分的資金支持；行政和市場(chǎng)結(jié)合型模式以福建省為代表，表土的剝離、存儲(chǔ)管理和再利用由政府各部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，政府對(duì)剝離的全過(guò)程進(jìn)行協(xié)調(diào)、技術(shù)指導(dǎo)和驗(yàn)收管護(hù)。同時(shí)引入市場(chǎng)機(jī)制，在表土剝離的相關(guān)環(huán)節(jié)，如剝離成本、剝離后土壤供應(yīng)等遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則運(yùn)營(yíng)；市場(chǎng)化運(yùn)作型模式以浙江省余姚市為代表，表土剝離利用主要由市場(chǎng)上的主體（企業(yè)）來(lái)開(kāi)展，并且運(yùn)用“招拍掛”告知、簽訂協(xié)議、繳納保證金等市場(chǎng)手段加以引導(dǎo)，吸引建設(shè)單位、相關(guān)企業(yè)積極投入表土剝離，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)督管理等手段促進(jìn)表土剝離工作的有效開(kāi)展。

3.建議

3.1加強(qiáng)宣傳提高對(duì)表土剝離的認(rèn)識(shí)

發(fā)達(dá)國(guó)家在19世紀(jì)就意識(shí)到表土破壞對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響，意識(shí)到表土剝離的重要性。如美國(guó)的礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)有詳盡的表土剝離、存儲(chǔ)、回填和恢復(fù)生產(chǎn)力的準(zhǔn)；英國(guó)則有詳細(xì)的土壤處置實(shí)踐指南。我國(guó)《水土保持法》、《土地管理法》也有表土剝離相關(guān)要求；國(guó)土資源部也多次強(qiáng)調(diào)：“耕作層是耕地的精華，開(kāi)展耕地耕作層土壤剝離是一件民生工程、生態(tài)工程和搶救性工程?！?015年中央“一號(hào)文件”要求全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地剝離耕作層土壤再利用。

因此，我們要提高對(duì)表土剝離的認(rèn)識(shí)，要充分利用各種媒體，廣泛宣傳表土剝離對(duì)生態(tài)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的重要性，宣傳破壞和浪費(fèi)表土帶來(lái)的長(zhǎng)期危害，宣傳表土剝離的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，加強(qiáng)表土剝離的全民認(rèn)知，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，使表土剝離利用成為一項(xiàng)社會(huì)自覺(jué)實(shí)踐行動(dòng)。

3.2精細(xì)規(guī)定相關(guān)技術(shù)要求

表土剝離和再利用對(duì)技術(shù)工藝有著嚴(yán)格要求，研究制定整套完善的技術(shù)規(guī)范，并革新相關(guān)技術(shù)工藝，對(duì)開(kāi)展表土剝離工作至關(guān)重要。首先，在土地改良方面，應(yīng)就如何更好的剝離其他地區(qū)表土并將之作為客土摻入要改良地區(qū)表層土壤的工藝方法進(jìn)行創(chuàng)新研究，以提高土地質(zhì)量；其次，在表土剝離與再利用全程中應(yīng)重視生態(tài)效益，充分考慮表土剝離工作對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境的不良影響，在表土搬移和復(fù)原過(guò)程中要積極防止入侵物種的擴(kuò)散，以免帶來(lái)不可逆的負(fù)面生態(tài)影響；第三廣泛研究并應(yīng)用土壤重金屬污染修復(fù)技術(shù)，針對(duì)不同污染程度的表土采用科學(xué)有效的處理措施，最大可能地利用寶貴的表土資源?？傊?，應(yīng)不遺余力地改進(jìn)表土剝離新技術(shù)新工藝，以實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的效益最大化。

3.3建立完善相關(guān)法律法規(guī)

借鑒美國(guó)、加拿大、日本的做法，在國(guó)家和地方的不同層面分別制定相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，既有綜合性法律和標(biāo)準(zhǔn)，也有專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。首先，宏觀(guān)上應(yīng)將中國(guó)有關(guān)表土剝離的指導(dǎo)性規(guī)定更改為硬性要求，提高各級(jí)政府、企業(yè)和專(zhuān)業(yè)公司、農(nóng)民個(gè)人開(kāi)展表土剝離的意識(shí)。其次，加緊制定中國(guó)有關(guān)表土剝離的專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)，如《表土剝離法》、《表土保護(hù)法》等。再次，在專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)和地方性法規(guī)中，對(duì)表土剝離的技術(shù)規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范給予詳細(xì)規(guī)定，提高表土剝離的可操作性，力爭(zhēng)將相關(guān)工作落到實(shí)處。十八屆五中全會(huì)明確指出，推進(jìn)地方立法及專(zhuān)家立法的適應(yīng)性法律規(guī)定的建立。

4.結(jié)束語(yǔ)

內(nèi)蒙古地區(qū)可利用耕作層有限，未來(lái)城鎮(zhèn)發(fā)展、公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，會(huì)產(chǎn)生大量剝離的表土資源。盡快建立由國(guó)土資源系統(tǒng)制定的《表土保護(hù)法》等地方性法律，是保護(hù)珍稀的表土資源的有效法律措施。聯(lián)合農(nóng)業(yè)、環(huán)境等部門(mén)，與高等院校及科研院所，進(jìn)行針對(duì)我區(qū)不同地域、不同資源條件，制定《表土資源應(yīng)用規(guī)范》是推進(jìn)我區(qū)耕地保護(hù)及資源集約節(jié)約利用的重要途徑，也是我區(qū)在圍繞五大理念開(kāi)展的探索性工作。