葉琪

摘要：普法是我國一項(xiàng)重要的法律活動，目前“六五”普法已經(jīng)結(jié)束，過去普法的得失得到了學(xué)界充分的關(guān)注和討論。新階段的普法活動面對的是以及有限的社會總資源和普法總資源，當(dāng)以資源分配的視角分析時，可以發(fā)現(xiàn)普法者在新的普法階段應(yīng)當(dāng)對具體的普法措施進(jìn)行調(diào)整，適應(yīng)新的社會背景和社會需求，提高普法資源的利用效率，促進(jìn)普法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：普法；績效評估；互聯(lián)網(wǎng)

一、問題的提出

我國的普法工作已經(jīng)走完了三十年，隨著“六五”普法的結(jié)束，未來的普法工作如何進(jìn)行受到了廣泛關(guān)注。普法本身需要消耗大量資源，新的社會環(huán)境、特定的普法階段以及普法領(lǐng)域有限的總資源都要求普法者——特別是承擔(dān)重要普法任務(wù)的政府，將資源投入到能最有效產(chǎn)生普法成果的措施中去，從而提高普法的持續(xù)性、有效性，促進(jìn)盡快普法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文在肯定普法的必要性的前提下，著重討論未來普法中具體普法措施的選擇方向。

二、從知識到理念

在我國過去數(shù)十年的普法中，法律知識一直是普法的主要內(nèi)容。從前十年的“掃盲式普法”，到到“六五”時，普法目標(biāo)已經(jīng)有了較大改進(jìn)，從過去強(qiáng)調(diào)單維度、向多維度的轉(zhuǎn)變，從純粹法律知識、法律意識、法律素質(zhì)到法治精神、法治文化方向的發(fā)展，并將公民自覺學(xué)法、守法、用法的法治實(shí)踐作為目標(biāo)予以推進(jìn)。在未來的普法立法和普法實(shí)踐中也應(yīng)當(dāng)按照這一思路，繼續(xù)側(cè)重法律理念與法律服務(wù)，這在長期意義上有利于提高普法效率、節(jié)約普法資源、實(shí)現(xiàn)普法目標(biāo)的要求。

首先，普法的一個關(guān)鍵因素是受眾的接受程度，接受程度的高低與對法律的需求密切相關(guān)，而法律需求又來源于日常生活，因此與普羅大眾生活距離較遠(yuǎn)的法律人們需求度并不高。我國基礎(chǔ)法律體系已基本建成，與民眾生活最息息相關(guān)的合同、侵權(quán)、婚姻家庭、刑法等基本都已經(jīng)頒布多年，基礎(chǔ)法律知識已經(jīng)隨著前期“知識性普法”的進(jìn)行而得以傳播，甚至很多法律知識已經(jīng)成為了基本常識或社會經(jīng)驗(yàn)，可以通過一般的人際交流或生活體驗(yàn)進(jìn)行傳播，因此這部分法律知識再進(jìn)行重復(fù)普及是否還有必要呢？

其次，隨著我國法律體系不斷完善，相應(yīng)的司法解釋、條例細(xì)則更加復(fù)雜，并且具體參與普法活動的人員并不總是法律專業(yè)人士，他們是否可以在普法過程中妥善、準(zhǔn)確地向普法受眾傳遞法律知識或回答具體法律問題，這值得疑問。另外考慮到比較優(yōu)勢的存在，細(xì)節(jié)性、專業(yè)性的法律問題還是應(yīng)當(dāng)交給專業(yè)法律人員解決，對于一般社會成員而言，擁有依法解決問題的法律意識遠(yuǎn)比細(xì)節(jié)性的法律知識更為重要。因此與其將普法資源投入到傳播不完全準(zhǔn)確的知識，更應(yīng)當(dāng)投入到普法法律理念、法治意識中。

第三，傳播法律知識并不是實(shí)現(xiàn)普法的最終目的最直接的方式。普法與守法之間并不是單一的因果推導(dǎo)關(guān)系①，知法并不能確定地產(chǎn)生守法、信法。正如哈特認(rèn)為，人們遵守法律或者是基于“外在”的服從，或者基于“內(nèi)在”的認(rèn)同，而“知法”既不意味著“內(nèi)在觀點(diǎn)”的形成，也不意味著“外在觀點(diǎn)”的提升。②因此早期注重法律知識的傳播無可厚非，但在基本法律常識已相當(dāng)普及的今天，僅僅依靠更加全面復(fù)雜的知識普及，對于普法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)恐怕助益有限，因此在普法資源的分配上，無需過于投入具體知識傳播。

最后，法治理念的傳播可以有效實(shí)現(xiàn)普法目的。法治理念的普及是實(shí)現(xiàn)普法目的最直接的方式。普法的最終目的并非僅僅是“知識的下達(dá)”，更是為了促進(jìn)法治社會的實(shí)現(xiàn)。而內(nèi)心理念的達(dá)成更有助于學(xué)習(xí)外在知識，當(dāng)法治理念、法律意識已經(jīng)在社會普法傳播、被普遍接受，我們可以預(yù)想民眾對法律知識、法律動態(tài)自然會保持較高的關(guān)注度和學(xué)習(xí)動力。

三、政府績效評估

政府在普法活動中的作用不可小視，在普法活動立法中應(yīng)當(dāng)關(guān)注的激勵政府積極開展普法工作、不斷自我改進(jìn)工作方法、爭取科學(xué)普法、高效普法。未來的普法活動中應(yīng)當(dāng)積極鼓勵政府制定普法績效評估標(biāo)準(zhǔn)，激勵各級政府開展普法工作。

有學(xué)者質(zhì)疑這種“政府主導(dǎo)型”普法導(dǎo)致普法的行政色彩太濃，與“社會主導(dǎo)型”相比無法保證普法效果的公信力和科學(xué)性③。誠然，在最為長遠(yuǎn)的角度上我們可以考量如何將普法完全交給社會。但從當(dāng)下現(xiàn)實(shí)出發(fā)，政府在普法中的重要角色短時間內(nèi)仍無法改變，此時更應(yīng)考慮的是，在現(xiàn)狀暫時無法徹底改變時，如何通過制度設(shè)計(jì)激勵政府積極普法、科學(xué)普法。對于一個地區(qū)政府而言，普法工作雖然重要，但畢竟只是眾多工作中的一項(xiàng)，在沒有充足激勵之下，政府出于理性思考不會主動為自己加重工作任務(wù)量。因此上級評估考核雖然是一種行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部考核，但確實(shí)可以提供足夠的激勵來促進(jìn)政府積極開展普法工作。從節(jié)約普法資源的角度來看，上級評估考核的行政特質(zhì)并不必然妨礙高效利用資源。評估體系實(shí)際是對政府普法工作的指引和刺激，一個科學(xué)的評估體系——特別是對工作效果的考察——可以有效促進(jìn)下級政府重視普法工作的實(shí)際效果，將資源投入到有效的普法方式中，從而減少政府空耗資源走過場的情況；并且接受評估的對象也能通過量化考察標(biāo)準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)普法中的問題和不足，從而可以在下一考核階段內(nèi)調(diào)整工作方法、優(yōu)化資源配置，提高普法效率。

普法工作績效評估標(biāo)準(zhǔn)的制定是地方性的專業(yè)事務(wù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、教育情況、人口民族構(gòu)成情況等因素都將影響評估體系的具體制定，本文不欲提出具體的績效評估標(biāo)準(zhǔn)，僅提出方向性的建議，以供立法者和普法者參考：第一，同時考察工作效果與工作措施。過去全國各地出臺了各類法制宣傳教育工作考核方案，但在具體考核內(nèi)容上多為重過程、輕結(jié)果。這也是政府主導(dǎo)普法飽受質(zhì)疑的一個關(guān)鍵問題。因此正如有學(xué)者指出普法在促進(jìn)社會成員守法方面是否有效及成效如何是真正檢驗(yàn)普法效果的核心指標(biāo)④。第二，考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)量化考核?，F(xiàn)有的考核方式多由上級機(jī)關(guān)制定考核方案并加以實(shí)施，具有內(nèi)部性和主觀性特點(diǎn)。如果能夠?qū)己藰?biāo)準(zhǔn)量化，將有助于指標(biāo)體系的客觀性，可以減少各基層單位人為干預(yù)考核的結(jié)果的可能，使得考核結(jié)果更加令人信服，比如可以使用比例、次數(shù)等數(shù)學(xué)單位。第三，制定指標(biāo)時應(yīng)考慮國際通行的量化標(biāo)準(zhǔn)，讓獨(dú)立評估機(jī)制與先進(jìn)國家的主流做法接軌，以此為基礎(chǔ)開展的量化評估結(jié)果將更具有公信力，有利于提高考核結(jié)果的可接受度。如人均經(jīng)費(fèi)、收視率、轉(zhuǎn)發(fā)量、犯罪率、再犯罪率、每萬人中擁有的律師數(shù)量等。第四，應(yīng)當(dāng)綜合考慮以當(dāng)前地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平為出發(fā)點(diǎn)，并綜合考慮現(xiàn)實(shí)狀況、約束條件、發(fā)展空間等多種因素，考核標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)高于現(xiàn)狀，通過追趕較高目標(biāo)來促進(jìn)地區(qū)普法的發(fā)展，但也應(yīng)注意不過分高于現(xiàn)狀，以至于脫離現(xiàn)實(shí)無法企及，阻礙政府普法的積極性。

四、網(wǎng)絡(luò)與新媒體的運(yùn)用

在普法教育載體的發(fā)展過程中，傳統(tǒng)載體是不可或缺的，這些被人們所熟知的形式曾經(jīng)對普法教育發(fā)揮著“主渠道”作用，也必將在一定時期內(nèi)繼續(xù)發(fā)揮重要作用。但是，面對現(xiàn)代載體的強(qiáng)勢發(fā)展，傳統(tǒng)載體在實(shí)效性和時效性方面的不足逐漸暴露。早有實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，相對于報(bào)刊書籍、宣傳手冊、普法講座等傳統(tǒng)普法模式，鄉(xiāng)村地區(qū)人們普遍承認(rèn)電視是獲得法律知識的最主要渠道。⑤

隨著現(xiàn)代媒體和信息技術(shù)的快速發(fā)展，現(xiàn)在的信息傳播渠道、傳播方式與以前已大不相同，特別是移動設(shè)備的發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)覆蓋面的擴(kuò)大、各類信息交流平臺的廣受歡迎，信息可以通過更便捷、更及時、更生動、更多樣的形式得以傳遞，這大大擴(kuò)展了普法可能采取的方式和途徑，如微信、微博、戶外電子顯示屏、公交地鐵的“移動TV”等等。以互聯(lián)網(wǎng)平臺為例。互聯(lián)網(wǎng)平臺同時兼顧了傳輸速度的高效性和傳播內(nèi)容的生動性，一方面網(wǎng)絡(luò)的普及使得信息不再采取單一路徑的傳遞而是實(shí)現(xiàn)了多角度、多向度的即時傳輸，從而很好地解決了知識傳輸“相對滯后”的問題，從而可以在最大程度上實(shí)現(xiàn)了信息的及時傳播和廣泛共享，另一方面網(wǎng)絡(luò)傳播可以節(jié)約大量宣傳資源，包括時間和財(cái)物資源，這對于資源一向有限的普法者至關(guān)重要。此外，普法的效果與受眾的接受程度密切相關(guān)，法律理念和法律意識往往被認(rèn)為是高度邏輯化、高度理性化的，有時甚至與普通人的生活感受或日常經(jīng)驗(yàn)相悖，因此如何能夠讓受眾更容易的接受普法內(nèi)容這是普法工作中，對普法內(nèi)容更感興趣，如何能以最易接受、最生動的方式普及知識、傳達(dá)理念。更為重要的是，法治思維、法治理念的養(yǎng)成絕不可能僅僅依靠一個單向知識傳播的過程，大眾媒體以及新型社交平臺不僅提供了一個信息傳播的平臺，更提供了一個將法律知識與生活充分結(jié)合和公眾平等參與、溝通互動的公共空間，這對于激發(fā)人們對法律問題的關(guān)注思考、促進(jìn)人們法律經(jīng)驗(yàn)的習(xí)得，法律思維的培養(yǎng)以及對法律的正確定位意義十分重大。

從以上數(shù)點(diǎn)可以看出，大眾傳媒特別是網(wǎng)絡(luò)傳播可以從各個方面改變傳統(tǒng)普法宣傳方式，提高信息傳播效率、節(jié)省宣傳人財(cái)物、激發(fā)普法受眾接受度、提供公眾“實(shí)踐”法律的空間，等等，這些優(yōu)勢綜合起來將極大的提高普法效率，幫助普法者將有限的資源配置到最高效之處。

五、總結(jié)

普法措施的選擇對于將普法資源最高效利用至關(guān)重要。首先，考慮到“掃盲式”普法已經(jīng)進(jìn)行了數(shù)十年以及現(xiàn)有的法律環(huán)境、社會信息傳播環(huán)境，未來的立法中更應(yīng)強(qiáng)調(diào)法治理念、法律思維；其次，政府績效考核也許不是推進(jìn)普法措施最優(yōu)的措施，但確實(shí)當(dāng)前政府主導(dǎo)普法未改變時相當(dāng)有效的措施；最后，大眾傳媒、網(wǎng)絡(luò)平臺應(yīng)當(dāng)充分走入普法者的視野，立法者應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)普法資源向網(wǎng)絡(luò)傳播和大眾傳播傾斜。在努力促進(jìn)普法資源最大化利用的同時我們也應(yīng)看到，普法本身存在局限，建成法治社會的所需要的遠(yuǎn)不止普法。普法的前提的是良好的立法、司法、執(zhí)法環(huán)境。法律的接受源于對法律的信任，對法律信任感并不衍生于法律知識的儲備之中，而是衍生于人們對法律的感知和體驗(yàn)之中，或者說形成于人們的法律經(jīng)驗(yàn)之中。而就當(dāng)前整體的法治環(huán)境而言，雖然我們已經(jīng)取得了巨大的進(jìn)步，但“普法”與司法或執(zhí)行有時仍可能構(gòu)成一對矛盾，前者所努力建立起來的人們對法律的信任或信念，可能在后者的行動中將其完全銷蝕。⑥當(dāng)民眾知法用法的熱情被高度喚起時法律卻沒有提供充足的制度通道，在此種情況下，法律信仰如何能夠形成？⑦且不論法律本身功能的有限，單就法治社會的實(shí)現(xiàn)而言或公民接受或信任法律而言，立法、司法和執(zhí)法遠(yuǎn)比“普法”更為重要。（作者單位：中山大學(xué)）

注釋：

① 張明新.對當(dāng)代中國普法活動的反思.法學(xué)，2009（10）：30-36.

② 哈特.法律的概念.中國大百科全書出版社，1996：63.

③ 徐前，葉建豐.社會普法教育機(jī)制的完善構(gòu)想.中國司法，2014（3）：15-20.

④ 張明新.對當(dāng)代中國普法活動的認(rèn)識與評價(jià).江海學(xué)刊，2010（4）：137-142.

⑤ 鄭欣，王英.農(nóng)村普法的傳播渠道研究.當(dāng)代傳播，2013（5）：84-87.

⑥ 汪太賢.從“受體”的立場與視角看“普法”的限度.探索，2006（1）：154-156.

⑦ 呂明.在普法與守法之間——基于意識形態(tài)“社會黏合”功能的意義探究.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2012（3）118-123.