樂　　云，俞　　琳，白　　居　

（同濟大學(xué)　經(jīng)濟與管理學(xué)院，上?！?00092，E-mail：lynnyutj@hotmail.com）

中國重大工程頂層組織中的兼任機制：“政府
—市場”二元視角

樂云，俞琳，白居

（同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海200092，E-mail：lynnyutj@hotmail.com）

摘要：我國重大工程頂層組織結(jié)構(gòu)中廣泛存在著兼任現(xiàn)象，政府和市場二元主體通過兼任者的人事安排共同為重大工程的高效建設(shè)發(fā)揮力量。從兼任這一獨特視角出發(fā)梳理重大工程“政府—市場”二元體系的參與方式和相互間關(guān)系，是分析重大工程組織模式的入口。按照重大工程的組織類型及兼任形式兩個維度，構(gòu)建了重大工程高層管理者兼任現(xiàn)象的系統(tǒng)性分析框架，概括出四類典型的兼任模式，并基于現(xiàn)行“條塊”體制、委托代理理論、“政府—市場”二元等視角分析各類兼任的規(guī)律特征及作用內(nèi)涵。進(jìn)一步提出“政府—市場”作用模式的改革方向，為重大工程的良性運轉(zhuǎn)提供組織保障。

關(guān)鍵詞：重大基礎(chǔ)設(shè)施工程；高層管理者；兼任機制

重大基礎(chǔ)設(shè)施工程（以下簡稱重大工程）是為社會生產(chǎn)、發(fā)展和民眾生活提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)的重大物質(zhì)設(shè)施，是用于保證和改善國家或地區(qū)經(jīng)濟社會活動的重大公共服務(wù)系統(tǒng)［1］。過去30年間，中國在重大工程建設(shè)領(lǐng)域取得了巨大的成就，但外界一直對中國究竟是如何組織重大工程建設(shè)并形成高效的建設(shè)能力感到困惑和好奇［2］。張軍等［3］認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施水平差異的背后更多地反映了政治治理方式和政府作為的差異。Scott［4］認(rèn)為不同制度環(huán)境下行政市場力量的比重和參與形式會影響大型工程組織的構(gòu)成成分與運作模式。因此，基于中國制度環(huán)境的歷史變遷和發(fā)展方向，從政府和市場二元主體在重大工程中的參與方式和相互間關(guān)系入手，是分析中國重大工程組織模式的入口。

政府和市場主體在組建一個新的重大工程組織體系時存在大量兼任現(xiàn)象。例如上海市政府委派副市長楊雄兼任上海世博會工程建設(shè)指揮部總指揮；江蘇省交通控股有限公司任命姚蓓兼任蘇通大橋有限責(zé)任公司總經(jīng)理。除政府和市場主體通過兼任的方式向重大工程輸送管理力量外，其組織內(nèi)部也存在大量兼任現(xiàn)象，如京滬高速鐵路股份有限公司總經(jīng)理李志義兼任鐵道部京滬高速鐵路建設(shè)總指揮部常務(wù)副指揮長。由此可見，中國情境下的“政府—市場”二元體系在重大工程組織中通過兼任者的人事安排，將行政和市場力量注入重大工程中共同發(fā)揮作用。這些兼任現(xiàn)象既包含獨特的中國智慧，也包含大量亟待改進(jìn)的地方，甚至可從中窺視“政府—市場”二元作用模式的發(fā)展方向。因此，本文從兼任這一視角出發(fā)來理解重大工程中“政府—市場”二元體系的參與方式和相互間關(guān)系。

1　重大工程兼任機制的理論框架

如圖1所示，以重大工程項目為邊界將各類組織劃分為重大工程內(nèi)部組織及外部組織，其中重大工程內(nèi)部的業(yè)主方組織系統(tǒng)包括代表行政的組織體系（行政主體）和代表市場的組織體系（市場主體）兩類。其中行政主體是指由政府力量成立的工程建設(shè)委員會、領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部、管理局等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，而市場主體則是承擔(dān)工程投融資、建設(shè)和運營的公司化市場主體。

圖1　　基于“政府—市場”二元體系的兼任機制理論框架　

這兩類主體在各自系統(tǒng)內(nèi)部、相互之間、與外部組織的聯(lián)系之間都存在一種特殊現(xiàn)象——兼任。

（1）行政主體外部兼任。行政主體一般采用兼任的方式，通過外部政府機構(gòu)向這些臨時性組織輸入人力資源，并“重新組合”設(shè)立出新的機構(gòu)以承擔(dān)某一時期內(nèi)的工程管理任務(wù)。

（2）行政主體內(nèi)部兼任。行政主體內(nèi)部還存在多個組織縱向?qū)蛹夐g的兼任，該兼任作為銜接各層級行政主體的特殊方式發(fā)揮著重要作用。

（3）市場主體外部兼任。與行政主體類似，外部市場主體可能向重大工程組織內(nèi)部市場主體，輸入兼任的高層管理者。與行政主體有所區(qū)別的是市場主體內(nèi)部各組織之間相對獨立，更多的呈現(xiàn)協(xié)調(diào)協(xié)商的關(guān)系，一般不進(jìn)行內(nèi)部兼任。

（4）行政—市場內(nèi)部兼任。在重大工程組織系統(tǒng)內(nèi)部還存在另一種更為關(guān)鍵的兼任——即行政主體和市場主體間的跨組織兼任方式。這是溝通行政力量和市場力量的重要渠道，是“政府—市場”二元體系的突出體現(xiàn)。

2　行政主體外部兼任

2.1“條塊”體制下的行政主體外部兼任

當(dāng)前中國政府的組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)鮮明的層級化和職能化特征［5］，層級化將整個行政區(qū)域劃分成不同層級的地方政府（塊塊），職能化則將中央至基層的各層級政府劃分成不同的職能部門（條條），由此形成條塊結(jié)合的中國政府治理體系。這一“條塊”體制有利于指令的逐級傳遞和形成清晰的任務(wù)劃分，但在應(yīng)對臨時性任務(wù)，且需要多方協(xié)調(diào)與資源整合時存在合作壁壘［6］。

重大工程建設(shè)正是這一類型的任務(wù)。因此，需要一種機制破解我國“條塊”體制所導(dǎo)致的溝通協(xié)調(diào)問題，建立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)成為解決重大工程組織問題的一種選擇，并在我國工程建設(shè)史上發(fā)揮重要作用，如三峽工程建設(shè)管理委員會、港珠澳大橋管理局、北京“2008”工程指揮部等。

為了強化重大工程組織對相關(guān)行政職能部門的協(xié)調(diào)能力，我國選擇上級領(lǐng)導(dǎo)兼任議事協(xié)調(diào)機構(gòu)召集人，并將相關(guān)各職能部門或下級地方政府領(lǐng)導(dǎo)通過“兼任”納入到議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，以此充分發(fā)揮高層級領(lǐng)導(dǎo)的巨大權(quán)威性，借用其原有權(quán)力來協(xié)調(diào)政府組織間關(guān)系，有效整合各類行政資源，從而破解條塊關(guān)系阻隔問題，提高重大工程建設(shè)效率。

2.2行政主體外部兼任的規(guī)律及特征

議事協(xié)調(diào)機構(gòu)由領(lǐng)導(dǎo)人員、成員單位及辦事機構(gòu)三部分組成，主要依據(jù)其與該工程的關(guān)聯(lián)程度“定向選取”確定。

（1）正職領(lǐng)導(dǎo)。議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的正職領(lǐng)導(dǎo)均由政府常設(shè)機構(gòu)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)兼任，通常根據(jù)其原有業(yè)務(wù)分工出任。在中央一級中，正職領(lǐng)導(dǎo)一般是由國務(wù)院總理、副總理或相關(guān)部委負(fù)責(zé)人兼任，具體職務(wù)與工程類型、規(guī)模和復(fù)雜性有關(guān)。在地方一級中，以省級為例，正職領(lǐng)導(dǎo)一般由省級政府正職領(lǐng)導(dǎo)或主管建設(shè)的副職領(lǐng)導(dǎo)兼任，在部分工程中也可能由黨委書記或副秘書長等兼任，如圖2所示。

圖2　　省級議事協(xié)調(diào)機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)圖　

正職領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力皆來自原有職權(quán)，其職務(wù)級別直接影響到議事協(xié)調(diào)機構(gòu)職能的有效發(fā)揮，反映了重大工程在國民經(jīng)濟社會體系中的重要程度。同時兼任正職領(lǐng)導(dǎo)并不是一成不變的，而是與工程建設(shè)階段相關(guān)。在初成立時兼任正職領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)級別普遍較高，隨著工程建設(shè)步入尾聲，高級別的領(lǐng)導(dǎo)已不再必要，則由職務(wù)相對較低的接替者來兼任。

（2）副職領(lǐng)導(dǎo)。議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的副職領(lǐng)導(dǎo)一般為兼職領(lǐng)導(dǎo)，兼任者視正職領(lǐng)導(dǎo)行政職位及項目特點而定。在中央一級，若正職領(lǐng)導(dǎo)由國務(wù)院總理或副總理擔(dān)任，則副職通常由國務(wù)院副總理、副秘書長、相關(guān)省市政府或部委正職兼任。若正職領(lǐng)導(dǎo)為相關(guān)部委負(fù)責(zé)人，則副職領(lǐng)導(dǎo)通常為部委副職。在省一級，副職領(lǐng)導(dǎo)一般由省級政府主管建設(shè)的副職領(lǐng)導(dǎo)或分管建設(shè)的副秘書長兼任，如果某部門與工程關(guān)聯(lián)性特別高，則可能由該部門抽調(diào)領(lǐng)導(dǎo)兼任副職領(lǐng)導(dǎo)。

（3）成員單位。除正副職領(lǐng)導(dǎo)外，非領(lǐng)導(dǎo)成員也采用兼任方式，以此將眾多相關(guān)政府部門或工程投資主體吸納為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的成員單位，成為其開展工作的重要組成部分。中央一級的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)成員單位往往涵蓋了工程相關(guān)的國務(wù)院部委局辦及地方政府，省一級則一般由相關(guān)省級政府廳局委辦及下級地方政府構(gòu)成，可能還包括某些重要的投資主體。各成員單位通常派出成員單位內(nèi)分管工程相關(guān)工作的副職來兼任其非領(lǐng)導(dǎo)成員，與工程相關(guān)性較高時也可能派出正職領(lǐng)導(dǎo)作為成員。

3　市場主體外部兼任

3.1市場主體外部兼任的表現(xiàn)形式

除上述行政主體外，工程組織體系中的另一重要參與方為采用公司治理的市場主體。其職責(zé)包括：建設(shè)資金的籌措，建設(shè)過程中的協(xié)調(diào)管理，建成后的運營管理、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值。

這些公司性質(zhì)的市場主體按照《公司法》和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，設(shè)置股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層，形成各司其職、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)和有效制衡的公司治理結(jié)構(gòu)。

（1）股東和股東會。股東是公司的出資人或投資人，按照出資數(shù)額享有資產(chǎn)受益、重大決策和選擇管理者等權(quán)利［7］?；谥卮蠊こ痰墓财穼傩?，現(xiàn)階段國有資本占據(jù)主導(dǎo)地位，其股東主要分為三類：一是各級政府或政府職能機構(gòu)，如國資委；二是事業(yè)單位，如土地儲備中心；三是最為常見的從事基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營的國有企業(yè)，如基礎(chǔ)設(shè)施投資金融機構(gòu)、城投集團(tuán)等。全體股東構(gòu)成股東會，作為公司最高權(quán)力機構(gòu)對重大事項進(jìn)行決策，一般由股東按照出資比例行使表決權(quán)。

（2）董事會和董事長。董事會作為公司治理結(jié)構(gòu)的核心，代表股東意志進(jìn)行科學(xué)決策，在戰(zhàn)略制定、經(jīng)理人員選聘等方面發(fā)揮重要作用［7］。重大工程市場主體的董事往往由股東單位委派，大股東在董事會中占據(jù)較多董事席位。董事長一般由董事會選舉產(chǎn)生，以董事會召集人身份行使《公司法》與公司章程賦予的權(quán)力。在重大工程中，由于董事會中大股東處于優(yōu)勢地位，選舉產(chǎn)生的董事長通常來自大股東委派或提名，并且很可能在大股東單位任職，由其董事長、總經(jīng)理或副總經(jīng)理等兼任。例如虹橋綜合交通樞紐工程項目法人——上海申虹投資發(fā)展有限公司的董事長由公司大股東——上海機場（集團(tuán)）有限公司的董事長及總裁兼任。

（3）經(jīng)理層和總經(jīng)理。經(jīng)理層作為公司的日常經(jīng)營機構(gòu)輔助董事會執(zhí)行業(yè)務(wù)，由董事會聘任?？偨?jīng)理在董事會授權(quán)范圍內(nèi)經(jīng)營企業(yè)，將其戰(zhàn)略決策付諸行動以實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)。在重大工程中，董事會在聘任總經(jīng)理時重視其是否具備類似建設(shè)項目的管理經(jīng)驗，如京滬高速鐵路股份有限公司總經(jīng)理為原中鐵三局工程集團(tuán)有限公司總經(jīng)理，其職業(yè)背景及工作經(jīng)驗是調(diào)入京滬高鐵項目的重要影響因素。與董事長存在兼任現(xiàn)象不同的是總經(jīng)理一般采用專任形式，主要是總經(jīng)理需在該公司中投入大量工作精力，而專任有助于組織績效的提高。

3.2基于委托代理理論的市場主體外部兼任

重大工程市場主體基本上以國有企業(yè)為主，與其他企業(yè)一樣，同樣面臨著所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，所有者和經(jīng)營者的利益沖突等突出問題，甚至其復(fù)雜性更高。在重大工程建設(shè)中，我國已形成了從國資委到負(fù)責(zé)資本運作的國有控股公司，再到具體開展重大工程建設(shè)市場化運作的項目公司的三級鏈條。這一鏈條呈現(xiàn)多層委托代理關(guān)系，首先重大工程真正所有者為全體人民，其所有者職能通過層層委托代理由出資人機構(gòu)——國資委及其他政府部門代為行使。通常這些出資人機構(gòu)并不直接注資成立具體運作的項目公司，而是由其已出資設(shè)立的承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施投融資職能的國有控股公司注資作為項目公司股東，再構(gòu)成一層委托代理關(guān)系。此外項目公司的董事會受公司股東會的委托成為公司所有者的代表，同樣也存在委托代理關(guān)系。

以上層層的委托代理關(guān)系是市場主體外部兼任的內(nèi)在原因。僅就項目公司股東會與董事會這一層級而言，董事長外部兼任有助于大股東直接掌握公司的運營情況，極大增強委托者對公司的管控，降低內(nèi)部人控制風(fēng)險，解決該層級的代理問題。而該層級之上的其他層級代理問題也采取了相應(yīng)的手段，最終實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

4　行政主體內(nèi)部兼任

4.1行政主體內(nèi)部兼任的表現(xiàn)形式

重大工程行政主體包括建設(shè)委員會、領(lǐng)導(dǎo)小組、管理局、指揮部等各級各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，其設(shè)置存在層級性，各層級間權(quán)責(zé)分配及工作任務(wù)各有不同，根據(jù)職責(zé)差異可劃分為對工程進(jìn)行決策指導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)以及承擔(dān)建設(shè)管理任務(wù)的項目管理機構(gòu)兩類。這些議事協(xié)調(diào)機構(gòu)在組織設(shè)置上存在上下層級間的內(nèi)部兼任，具體包括以下4類：

（1）中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和省部領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的兼任。對國家宏觀發(fā)展有重要影響并具有深遠(yuǎn)政治意義的重大工程，通常在中央層級設(shè)立第一級決策機構(gòu)。同時所涉及的地方政府或國務(wù)院部委對應(yīng)設(shè)置第二級決策機構(gòu)，負(fù)責(zé)省部層級的重大決策事務(wù)。當(dāng)工程復(fù)雜性和重要性相對較低時，一般僅設(shè)立省部級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)作為最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。在這兩類機構(gòu)間，省部上報領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的正職領(lǐng)導(dǎo)一般兼任中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的副職領(lǐng)導(dǎo)或成員。例如上海世博會執(zhí)委會主任俞正聲兼任組委會第一副主任委員。

（2）省部領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和指揮部的兼任。省部領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)負(fù)責(zé)對工程建設(shè)中涉及宏觀層面的重大問題進(jìn)行決策和協(xié)調(diào)，為其創(chuàng)造良好的支持保障環(huán)境。而指揮部則是工程建設(shè)期間的管理主體，負(fù)責(zé)具體的組織、指揮和管理。這兩類組織功能與定位不同，其內(nèi)部兼任一般設(shè)置在指揮部的正職領(lǐng)導(dǎo)和省部領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的副職領(lǐng)導(dǎo)或成員之間。例如在蘇通大橋工程中，建設(shè)指揮部總指揮潘永和兼任省部建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組成員。

（3）總指揮部和分指揮部的兼任。指揮部承擔(dān)具體的建設(shè)管理任務(wù)及協(xié)調(diào)工作，若工程涉及多個區(qū)域，一般在各區(qū)域內(nèi)設(shè)置分指揮部以負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)管理，此時分指揮部的正職領(lǐng)導(dǎo)通常兼任總指揮部的副職領(lǐng)導(dǎo)。例如鐵道部京滬高速鐵路建設(shè)總指揮部下設(shè)天津、濟南、蚌埠、南京、蘇州5個分指揮部，其指揮長均兼任總指揮部副指揮長。

（4）議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)的兼任。議事協(xié)調(diào)機構(gòu)一般設(shè)置辦事機構(gòu)作為其日常工作的具體承接者，兩者間同樣存在兼任，通常由辦公機構(gòu)的正職領(lǐng)導(dǎo)兼任議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的副職領(lǐng)導(dǎo)或成員。以虹橋綜合交通樞紐工程為例，建設(shè)指揮部辦公室主任曹龍金同時兼任建設(shè)指揮部成員。

4.2行政主體內(nèi)部兼任的作用

根據(jù)重大工程行政主體的職責(zé)和層次兩個維度，將其劃分為決策層、項目控制層和項目實施層3個層級，領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)為決策層，項目管理機構(gòu)則根據(jù)職責(zé)不同存在控制層和實施層的區(qū)別（見圖3）。

圖3　　重大工程行政主體建設(shè)管理組織體系　

內(nèi)部兼任作為銜接各層級行政主體的特殊方式，在任務(wù)分配、指令關(guān)系和信息溝通上具有重要作用。

（1）任務(wù)分配。在重大工程中，各個層級的組織所承擔(dān)的任務(wù)各不相同，頂層組織承擔(dān)決策、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)等宏觀工作，中低層組織則以較為微觀具體的工程建設(shè)管理為主要職責(zé)。任務(wù)分工和職責(zé)配置一旦形成，縱向間的上下級關(guān)系便得以產(chǎn)生。內(nèi)部兼任明確了這一層級關(guān)系，有利于任務(wù)分配后的貫徹落實。

（2）指令關(guān)系。當(dāng)任務(wù)分工和職責(zé)配置完成后，行政主體的機構(gòu)設(shè)置實際上是一種縱向?qū)蛹壍木€性組織結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出從宏觀到微觀的層級遞減。層級關(guān)系產(chǎn)生指令系列，指令逐級下達(dá)以保證所有層級都服從這些指令，而內(nèi)部兼任正是指令從一個層次傳遞到下一個層次的聯(lián)結(jié)點。

（3）信息溝通。溝通賦予組織結(jié)構(gòu)以生命力，并將組織中相互依賴的部分維系在一起。行政主體借助于組織間的縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)及組織本身的廣泛政府成員構(gòu)成，形成縱向溝通和橫向溝通共同發(fā)揮作用的矩陣型信息溝通網(wǎng)絡(luò)，而內(nèi)部兼任者是信息溝通網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵節(jié)點。

5　行政—市場內(nèi)部兼任

重大工程作為國家投資的重要基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品，政府長期以來都發(fā)揮著強大的資源整合和溝通協(xié)調(diào)作用，指揮部則是代表政府行使職能的一種有效方式。而伴隨我國從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟改革，重大工程建設(shè)開始逐步依靠市場力量實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置［8］。在行政主體和市場主體兩者間同樣存在兼任關(guān)系，從這一關(guān)系可透視我國重大工程中行政力量與市場力量對比關(guān)系的變遷過程。

在這20年來的重大工程建設(shè)中，行政力量與市場力量并存且兩者關(guān)系歷經(jīng)多次調(diào)整與變革，制度環(huán)境的變化對組織模式產(chǎn)生了深刻的影響，相應(yīng)地在行政主體和市場主體間的兼任形式以及力量對比上呈現(xiàn)出不同特征，可概括為以下3種類型：

5.1行政和市場“合二為一”

在我國重大工程建設(shè)中有一種常見的組織策略，即是指揮部或指揮部辦公室與項目公司之間“兩塊牌子，一套班子”，這是內(nèi)部兼任的一種特殊形式，集中出現(xiàn)在1995～2005年間。這一階段是全面推進(jìn)各項改革的關(guān)鍵時期，市場經(jīng)濟因素和規(guī)則作用增強，但市場經(jīng)濟體制尚不健全，建設(shè)市場的規(guī)則和規(guī)范尚不完善。這一階段仍需行政權(quán)利高效整合資源，同時為配合改革利用市場規(guī)則優(yōu)化資源配置，在制度設(shè)計上選擇將行政和市場兩種力量合二為一，指揮部和項目公司“兩塊牌子，一套班子”，在職責(zé)和具體任務(wù)上有分有合。

但事實上，這類兼任存在的原因在于這類項目公司只是出于適應(yīng)工程投資體系改革而設(shè)立，一般由國有資本投資，采用市場化運作方式籌集資金，自身力量并不強大，完全在指揮部的控制下開展工作。隨著未來投融資模式改變帶來的重大工程投資主體多元化，項目公司與指揮部間應(yīng)各自承擔(dān)不同的職責(zé)和任務(wù)，在人事安排更為獨立。

5.2強行政，弱市場

重大工程中存在另一種形式的行政-市場內(nèi)部兼任，一般表現(xiàn)為項目公司的董事長或總經(jīng)理兼任指揮部的副總指揮等職務(wù)。在這一模式中行政力量較之市場力量占據(jù)上風(fēng)，體現(xiàn)出“強行政，弱市場”的特質(zhì)。例如在圖4中，京滬高速鐵路股份有限公司的總經(jīng)理在總指揮部中擔(dān)任常務(wù)副指揮長。

圖4　　京滬高速鐵路工程局部組織結(jié)構(gòu)圖　

此類兼任具有現(xiàn)實意義，與我國處于市場經(jīng)濟體制改革階段的基本國情相符。指揮部最顯著的優(yōu)勢在于有效整合社會資源及快速高效推進(jìn)工程建設(shè)，因此項目公司在建設(shè)階段將建設(shè)管理任務(wù)委托給指揮部，自身僅負(fù)責(zé)資金籌措等工作，并由項目公司的高層管理者兼任指揮部的副職以配合指揮部的建設(shè)節(jié)奏。這一兼任模式的本質(zhì)依然是行政力量主導(dǎo)工程建設(shè)，項目公司的市場運作可能會受到指揮部的干預(yù)。

5.3強市場，弱行政

伴隨著我國“政府—市場”制度環(huán)境進(jìn)一步變遷，指揮部的職能范圍再次縮減，出現(xiàn)完全由項目公司采用市場化運作方式來完成重大工程建設(shè)的情況，呈現(xiàn)出“強市場，弱行政”的特征，例如圖5中的武漢鸚鵡洲長江大橋工程。該重大工程建于2011年，此階段市場化因素的作用顯著加強，工程建設(shè)的行政化運行機制進(jìn)一步減弱。盡管在這類重大工程組織體系中仍存在潛在的行政力量，基于政府投融資平臺所承擔(dān)的政府投融資職能，其控股的基礎(chǔ)設(shè)施項目公司市場主體屬性弱化，具有一定政府屬性。但這與指揮部這一強有力的行政力量截然不同，市場化運作機制在其中發(fā)揮了主要作用。這種“強市場，弱行政”作用模式一般在某一類型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展程度較高的地方政府再次開展同類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時使用，不適用于同類工程建設(shè)經(jīng)驗較少的地方基礎(chǔ)設(shè)施工程或跨區(qū)域的重大工程。

圖5　　武漢鸚鵡洲長江大橋工程局部組織結(jié)構(gòu)圖　

6　“政府—市場”作用模式的改革方向

重大工程建設(shè)領(lǐng)域在“市場決定性作用”改革思路的引導(dǎo)下，其運作機制將有進(jìn)一步的轉(zhuǎn)變和調(diào)整，市場化程度的提升將是必然路徑。在這一過程中，政府和市場關(guān)系的又一次轉(zhuǎn)變必將帶來兼任形式的新改變。

（1）行政主體外部兼任是破解中國“條塊”體制的有效機制，是中國政府組織設(shè)計的獨特智慧，在改革過程中仍可繼續(xù)保留。但必須嚴(yán)格治理現(xiàn)存部分不規(guī)范的兼任方式，例如部分工程借調(diào)質(zhì)監(jiān)站成員擔(dān)任某些職務(wù)，質(zhì)監(jiān)站即作為管理者又作為監(jiān)督者，造成身份混亂，此類借調(diào)方式是不可取的。

（2）市場主體外部兼任是由于復(fù)雜的委托代理關(guān)系而產(chǎn)生的，隨著市場化程度的提升，我們應(yīng)按照上市公司的要求不斷規(guī)范化完善化項目公司的治理結(jié)構(gòu)，減少董事長和總經(jīng)理的外部兼任，而以專任為人事安排主要方式，以此避免市場失靈。

（3）行政主體內(nèi)部兼任在任務(wù)分配、指令關(guān)系和信息溝通等方面具備實際效用，是中國政府組織設(shè)計的又一策略，這一兼任模式有其存在的合理性，在未來仍可繼續(xù)發(fā)揮作用。

（4）行政—市場內(nèi)部兼任則是未來的改革重點，現(xiàn)有的“兩塊牌子，一個班子”或強行政弱市場的兼任形式應(yīng)該摒棄。在未來，指揮部和項目公司兩者間應(yīng)各行其職，在人事安排上提倡專任。在政府轉(zhuǎn)換職能后，指揮部僅發(fā)揮協(xié)調(diào)服務(wù)作用，項目公司則完全承擔(dān)工程建設(shè)的市場化運作，不再受到指揮部的具體控制。體現(xiàn)在人事崗位上，則是項目公司與指揮部應(yīng)該分設(shè)，同時項目公司的高級管理者不再繼續(xù)在指揮部中任副職或成員，由此指揮部的正職領(lǐng)導(dǎo)無法再利用位階差異而干涉公司運作。甚至進(jìn)一步在我國市場化程度達(dá)到很高水平時，指揮部的成員可通過在項目公司中兼任一定職務(wù)為項目公司提供更直接有效的協(xié)調(diào)服務(wù)。

7　結(jié)語

我國重大工程高層管理者的兼任機制與其組織模式緊密相關(guān)，是我國“政府—市場”二元作用體制的突出體現(xiàn)。本文對兼任機制的探索歸結(jié)為一點，就是希望對未來重大工程建設(shè)能有所裨益。

在未來的重大工程建設(shè)中我們必須逐步強化市場主體的力量，建立完善的公司治理結(jié)構(gòu)，減少市場主體外部兼任，以專任為主，以此適應(yīng)規(guī)范化市場，避免市場失靈。并且適當(dāng)弱化行政主體的力量，在領(lǐng)導(dǎo)小組等決策層組織堅持政府主導(dǎo)的同時，指揮部等項目控制層組織應(yīng)減弱行政色彩，以協(xié)調(diào)為主要職責(zé)，以此適應(yīng)制度環(huán)境，避免政府失靈。最關(guān)鍵的是行政主體及市場主體兩者間各司其職，減少內(nèi)部兼任，實現(xiàn)市場主體運作以及行政主體協(xié)調(diào)，為重大工程的良性運轉(zhuǎn)提供組織保障。

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樂云（1964-），男，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：項目管理，重大工程管理；

俞琳（1992-），女，碩士研究生，研究方向：復(fù)雜工程管理；

白居（1988-），男，博士研究生，研究方向：復(fù)雜工程管理。

中圖分類號：F284

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-8859（2016）03-099-06

DOI：10.13991/j.cnki.jem.2016.03.017

作者簡介：

收稿日期：2016-04-13.

基金項目：國家自然科學(xué)基金重大項目（71390523）；國家自然科學(xué)基金項目（71471136、71471137）.

The M echanism of Concurrent Post in the Top-level Organization Structure of Chinese M ajor Project：the View of the M ulti-effects of the Government and M arket

LE Yun，YU Lin，BAI Ju
（School of Economics and Management，Tongji University，Shanghai200092，China，E-mail：lynnyutj@hotmail.com）

Abstract：In the top-level organization structure of Chinese major projects，the phenomenon of concurrent post is widespread.The adm inistrative subject and the market subject promote the construction efficiency of major projects jointly through concurrent post.From the unique perspective of concurrent post，hackling the ways of participation and interrelation of the government and market is the entry point of analyzing the organization models of major projects.According to the types of organization and the patterns of concurrent post，we build the system ic analysis frame of the phenomenon of concurrent post on top managers in major projects，w hich is generalized into four typical types of the pattern of concurrent post，and analyze the characteristics and connotations of all kinds of concurrent post based on the view of the current system，principal-agent theory，and multi-effects of the government and market.The reform direction of the"government-market"mode of action is presented to provide organizational guarantee for the healthy operation of major projects.

Keywords：major infrastructure projects；top managers；the Mechanism of concurrent post