胡衛(wèi)衛(wèi)，施生旭

（福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350002）

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我國政府績效管理研究綜述
——基于2000—2014年288篇期刊文獻

胡衛(wèi)衛(wèi)，施生旭

（福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350002）

［摘要］目前，政府績效管理已經(jīng)成為我國理論界和公共實踐部門所關(guān)注的熱點問題。本文對2000—2014年間國內(nèi)我國政府績效管理相關(guān)的研究進行分析，考察了10種國內(nèi)管理學(xué)領(lǐng)域?qū)ξ覈冃Ч芾硌芯枯^多的主要學(xué)術(shù)期刊，將288篇有關(guān)的文獻作為研究樣本，對文章的研究類型、研究視角、研究趨勢等進行了統(tǒng)計分析，概述了主要觀點，最后總結(jié)我國政府績效管理研究存在的不足以及未來研究建議。

［關(guān)鍵詞］政府績效管理；文獻評估；綜述

一、研究現(xiàn)狀

目前，我國的科研成果往往通過學(xué)術(shù)論文、政策報告和著作的形式公開發(fā)表，本文在研究過程中主要考慮到資料的可得性和研究的學(xué)術(shù)性，以期刊網(wǎng)上公開發(fā)表的學(xué)術(shù)論文為研究對象。為了從宏觀上把握我國政府績效管理領(lǐng)域的研究趨勢，筆者借助清華同方中國學(xué)術(shù)期刊全文數(shù)據(jù)庫進行檢索，對2000年以來國內(nèi)期刊上發(fā)表的關(guān)于我國政府績效管理相關(guān)的文章進行統(tǒng)計。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，近年來，對于我國政府績效管理的研究呈現(xiàn)持續(xù)走熱的趨勢，并在2011年達到研究的高潮，全部期刊發(fā)表的關(guān)于政府績效管理的文章達到1201篇，近幾年雖有回落，但總體上基本維持在1100篇左右，如下表所示。

表1　近幾年來我國政府績效管理相關(guān)論文的發(fā)表情況統(tǒng)計（2000—2014）

二、樣本選取

考慮到無法窮盡所有的相關(guān)研究成果，在樣本選取上，主要參考2000—2014年CSSCI（南京大學(xué)中國社會科學(xué)研究評價中心建立的《中文社會科學(xué)引文索引》）核心庫源期刊。為了擴大樣本量，本文以“政府績效”為檢索詞，搜索到對“政府績效”研究較多的期刊有20余種，在管理學(xué)領(lǐng)域有相對權(quán)威性的期刊中擇取10種期刊，分別為《中國行政管理》、《政治學(xué)研究》、《蘭州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》、《公共行政評論》、《學(xué)術(shù)論壇》、《公共管理學(xué)報》、《行政論壇》、 《國家行政學(xué)院學(xué)報》、《北京行政學(xué)院學(xué)報》、《管理評論》，以此作為樣本分析我國政府績效管理的發(fā)展?fàn)顩r。

三、我國政府績效管理的研究現(xiàn)狀

1.文章的分布

文章在各個期刊上分布如表2所示，檢索的總篇幅為288篇，其中，《中國行政管理》、《行政論壇》占了總數(shù)量的59%。

在10種期刊中，相關(guān)文章的數(shù)量隨著時間的變化如圖1所示?？梢园l(fā)現(xiàn)，2009年的數(shù)量達到高峰值35篇，之后對于該領(lǐng)域的研究趨于平穩(wěn)。這說明對于我國政府績效管理的相關(guān)研究逐漸成為學(xué)者研究的熱點問題，這是由于我國行政體制改革和現(xiàn)代治理理念發(fā)展面臨的問題決定的。

2.研究視角

深入分析這288篇文章，可以發(fā)現(xiàn)我國政府績效管理相關(guān)研究主要包括政府績效管理理論、創(chuàng)新政府績效管理、政府績效管理制度、政府績效管理模式、績效管理的公共價值與政府績效評估等6個主題（見表3）。

表2　發(fā)表在期刊上的政府績效管理相關(guān)論文數(shù)量統(tǒng)計（2000—2014）

圖1　2000—2014年發(fā)表我國政府績效管理相關(guān)文章數(shù)量

表3　我國政府績效管理研究的6個主題

由表3可知，在我國政府績效管理的相關(guān)文獻中，有關(guān)“政府績效評估”的文獻占了較大的比重，政府績效管理理論、創(chuàng)新政府績效管理、政府績效制度、政府績效管理模式、績效管理的公共價值的涉及相對較少。由此可見國內(nèi)學(xué)者近年來研究的側(cè)重點和較少考慮的問題。同時表明，如何將目前研究的零散思想、經(jīng)驗和理論進行系統(tǒng)化并進一步提升是今后學(xué)者需要進一步考慮的問題。

3.研究類型

根據(jù)學(xué)術(shù)論文的規(guī)范型、描述型、文獻型、概念型、實證型、定性經(jīng)驗型、演繹數(shù)學(xué)模型的分類，把所有論文分為以下幾類：規(guī)范型，即表明立場或是政策性的文章。描述型，即以案例或數(shù)據(jù)描述現(xiàn)象，而不涉及實證分析；文獻型，即對文獻的回顧、總結(jié)、評論、延伸；概念型，即試圖論述變量或概念之間的關(guān)系，但并不加以實證分析；實證型，即以定量分析驗證理論性假設(shè)；定性經(jīng)驗型，即以案例、訪談等形式獲得的定性數(shù)據(jù)構(gòu)筑變量或概念之間的關(guān)系；演繹數(shù)學(xué)模型。筆者根據(jù)這一分類對174篇文章進行論文類型的鑒別，統(tǒng)計結(jié)果見表4。由表4可知，規(guī)范型研究的樣本量占的比重最大，為37.6%；其次是描述型，為19%，而文獻型、演繹數(shù)學(xué)模型和實證性研究相對較少。這表明，學(xué)者有必要從文獻的總結(jié)和述評入手，通過對以往國內(nèi)外文獻的回顧把政府績效管理理論系統(tǒng)化，還應(yīng)該通過實證調(diào)研，數(shù)理統(tǒng)計，對理論進行論證，以及適度地采用經(jīng)濟學(xué)、統(tǒng)計學(xué)中常見的演繹數(shù)學(xué)模型工具等方法進行政府績效管理的研究。

表4　政府績效管理研究的論文類型統(tǒng)計

4.研究的主要觀點

（1）我國政府績效管理理論。

近幾年來，隨著我國行政體制改革進程的推進和現(xiàn)代治理理念的深入，引發(fā)學(xué)者對我國政府績效管理理論的思考和探討。卓越、孟蕾等（2011）提出績效管理框架凸顯指標(biāo)體系的元工具作用、加強組織實施的操作流程，是西方政府績效管理發(fā)展新階段的明顯標(biāo)志［1］。包國憲、任怡（2010）通過理論分析，系統(tǒng)研究公務(wù)員績效管理中的激勵理論，并分為過程激勵和結(jié)果激勵［2］。周志忍（2006） 通過對我國政府績效管理中問題、責(zé)任與方向相關(guān)的理論性研究，提出內(nèi)部控制、公民參與、公共組織等理論見解［3］。這些研究把績效管理的一般理論結(jié)合我國政府績效管理的實際進行分析，雖然在目標(biāo)、內(nèi)涵、框架、價值取向等上并未達成統(tǒng)一的認(rèn)識，但是為進一步深入、系統(tǒng)地探討中國特色的政府績效管理理論奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（2）創(chuàng)新政府績效管理。

關(guān)于政府績效管理創(chuàng)新的研究也是政府績效管理領(lǐng)域研究成果較為豐富的一個方面。白現(xiàn)軍（2013）通過對徐州鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理模式的解析創(chuàng)新性地提出從“一刀切”到“分類別”的績效考核模式，建議將政府人員的廉潔程度、敬業(yè)程度、服務(wù)態(tài)度納入指標(biāo)考核中，完善了政府績效管理體系，取得實質(zhì)性的效果［4］。卓越、徐國沖（2010）通過分析標(biāo)準(zhǔn)化管理的發(fā)展脈絡(luò)、趨勢和特征，提出政府績效管理的新工具就是實行績效標(biāo)準(zhǔn)管理［5］。方振邦（2012）對地方政府績效管理科學(xué)化問題和平衡計分卡中國化問題進行了探討，闡述了地方政府平衡計分卡模式的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及其應(yīng)用技術(shù)，以期為推動政府績效管理制度創(chuàng)新和促進地方政府科學(xué)發(fā)展提供借鑒［6］。彭國甫、李樹丞等（2004）提出用DEA模型來評估政府績效相對有效性，通過規(guī)模效率的研究能夠比較不同政府部們績效管理實施的有效性［7］。鄭方輝（2008）在第三方評價地方政府整體績效的實證研究中，在地方政府職能定位、評價指標(biāo)體系、大樣本量的滿意度及操作流程方面進行創(chuàng)新［8］。方振邦、王國良等（2005）通過對關(guān)鍵績效指標(biāo)和平衡計分卡的比較創(chuàng)新性地提出基于平衡計分卡的關(guān)鍵績效指標(biāo)體系的主張，為政府績效管理提供新的方法和技巧［9］。

（3）政府績效管理制度。

績效管理制度是政府績效管理有效運行的重要保障，目前，學(xué)術(shù)界從各個層面對績效管理制度進行深入研究。筆者認(rèn)為政府績效管理制度框架構(gòu)建要適應(yīng)基本國情，應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)性和實踐性的要求，形成績效目標(biāo)、責(zé)任體系、運行機制、績效提升等要素組成的基本框架。包國憲、董靜等（2010）通過對甘肅模式的探析提出第三方政府績效評價的實踐探索與理論，其中對推進績效評估的制度化進程給予系統(tǒng)的分析，認(rèn)為制度為全面治理提供保障［10］。鄭方輝、盧楊帆（2014）認(rèn)為績效評估是績效管理的核心，應(yīng)該加強法治，涉及制度機制建設(shè)［11］。同時，鄭方輝教授也認(rèn)為政府績效管理是政府管理創(chuàng)新的基本路徑，要從目標(biāo)、定位、頂層設(shè)計入手，這也涉及到目標(biāo)制度、定位制度、頂層設(shè)計制度的建設(shè)。宋雅琴等（2012）以政府績效為標(biāo)桿，通過問卷數(shù)據(jù)分析得出，部門制度建設(shè)對政府績效的整體影響要大于部門間關(guān)系［12］。

（4）政府績效管理模式。

受到地方性差異影響，傳統(tǒng)的政府績效管理模式遭受質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，學(xué)者們積極探討適合我國地方特色的管理模式。蔣敏娟（2009） 提出了政府績效管理的全程參與模式。這一模式建立在政府績效管理的三個基本環(huán)節(jié)之上：績效決策、績效實施和績效結(jié)果控制［13］。臧乃康（2008）系統(tǒng)分析政府績效管理的“南通模式”，認(rèn)為其具有十分明顯的傳遞效應(yīng)、導(dǎo)向效應(yīng)和監(jiān)督效應(yīng)［14］。周志忍（2008）從性質(zhì)、淵源、主要特征、效果等方面論證效能建設(shè)構(gòu)成福建政府績效管理的獨特實踐模式——福建模式［15］。周志忍（2008）從性質(zhì)、淵源、主要特征、效果等方面論證效能建設(shè)構(gòu)成我國政府績效管理的獨特實踐模式，從加強政府自身建設(shè)和推進政府管理創(chuàng)新的角度，分析績效管理的福建模式為我們帶來的有益啟示和借鑒［16］。

（5）政府績效管理的公共價值。

政府績效管理是公共管理領(lǐng)域的研究熱點，近幾年來，國內(nèi)專家學(xué)者對公共價值的相關(guān)研究達到一個非常高的水平。包國憲（2012）從價值的理論基礎(chǔ)上出發(fā)，構(gòu)建包括總體框架、學(xué)科屬性、研究方法、理論模型等方面的政府績效管理的學(xué)科體系，凸顯公共價值的重要性［17］。范永茂（2012）在地方政府績效評估的主體構(gòu)建中提出重塑公眾主體地位的重要性，建議從制度和技術(shù)上再造公共評估政府的“自上而下”模式［18］。卓越、趙蕾（2006）提出公共部門績效管理更加體現(xiàn)了現(xiàn)代民主對公平、服務(wù)、責(zé)任和回應(yīng)性價值理性的關(guān)注［19］。另外，包國憲、孫婓（2012）也對政府績效管理價值平衡進行研究，提出將價值類型和集合分解到價值平衡分析框架的四個維度上，四個維度的內(nèi)在平衡性實現(xiàn)了各維度間的價值平衡。

（6）政府績效評估。

目前，在我國政府績效管理研究中，學(xué)者研究較多的就是政府績效評估這一部分，基本上形成了較為全面的政府績效評估體系。劉旭濤（2005）從為什么評估、評估什么、誰來評估、如何評估四個方面系統(tǒng)地討論了政府績效評估體系［20］。卓越（2007）指出指標(biāo)設(shè)計是整個評估的核心，三級指標(biāo)具體分為要素指標(biāo)、證據(jù)指標(biāo)和量化指標(biāo)三種類型，圍繞著標(biāo)桿管理、因果關(guān)系和QQTC等多個視角進行指標(biāo)設(shè)計［21］。方振邦（2013）在梳理國外高級公務(wù)員績效考核基礎(chǔ)上，系統(tǒng)闡釋促進我國領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核體系科學(xué)發(fā)展的思路和流程［22］。高洪成（2012）在分析我國近十年政府績效評估的基礎(chǔ)上，提出建立適合我國具體實際的政府績效評估動力機制，為我國政府績效評估的路徑選擇和理論建構(gòu)提出見解［23］。包國憲、周云飛（2013）從政府和政府績效評估兩個角度構(gòu)建了政府績效評估的價值供給載體模型和組織模式載體模型［24］。我國地方政府根據(jù)地方實情探討適合本地的政府績效評估模式，比如鄭方輝、喻鋒等（2008）提出政府整體績效評價結(jié)果導(dǎo)向的理論假設(shè)，并以廣東省為例根據(jù)政府整體績效評價及公眾滿意度調(diào)查檢驗理論，研究表明，我國地方政府整體績效評價是公民對政府表現(xiàn)的綜合評價［25］。李曉燕、黃建（2012）通過研究認(rèn)為經(jīng)濟增長速度對居民幸福感有顯著的正向影響。從居民幸福感出發(fā)的政府績效評價，有利于政府在注重績效的同時，更能夠把居民幸福作為公共政策的根本目標(biāo)導(dǎo)向［26］。

四、目前研究的不足

綜上所訴，我們發(fā)現(xiàn)關(guān)于我國政府績效管理的研究呈現(xiàn)以下幾個特點：①政府績效評估成為研究的主要內(nèi)容。考核內(nèi)容的選擇、考核指標(biāo)的制定，指標(biāo)權(quán)重的設(shè)計更加科學(xué)化，規(guī)范化。②實地研究更加顯著。學(xué)者們不再是對政府績效管理一般理論的研究，而更側(cè)重于結(jié)合我國地方政府治理的實際，探討適合本地特色的政府績效管理模式，這是對政府績效管理理論和實踐的創(chuàng)新。③學(xué)科視角更加寬泛。學(xué)科視野也更加開闊，不再僅僅局限于管理學(xué)的視野，而是從經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域進行探討。④研究理念更加突出。學(xué)者逐步在政府績效管理中融入新的理念，比如社會和諧理念、公共價值理念、生態(tài)文明理念等。

當(dāng)然，我國政府績效管理的研究雖然取得了一定的成果，但是仍然存在著一些不足之處：①概念是問題研究的起點，目前，部分學(xué)者混淆政府績效管理和政府績效評估的概念，認(rèn)為績效管理就是績效評估，這對我國政府績效管理研究是不利的。②研究主題過多地側(cè)重于政府績效評估，忽視了政府績效評估只是政府績效管理中的一部分。③政府績效管理在我國的應(yīng)用型研究和實證性研究還比較少，基本上停留在單個案例的描述上。④專門針對政府績效管理研究文獻的系統(tǒng)性評論文章較少。

五、未來研究的建議

我國正處行政體制改革的攻堅階段，政府績效管理是行政體制改革的重要目標(biāo)。通過研究，我們認(rèn)為：政府績效管理在中國方興未艾，研究前景十分寬闊，還有很多的基本問題有待專家學(xué)者進一步研究。結(jié)合本文綜述的內(nèi)容，筆者認(rèn)為，未來的研究可以從以下幾方面深入：①進一步完善我國政府績效管理理論。我國引進政府績效管理理論的時間較短，我國國情復(fù)雜，需要在系統(tǒng)、全面地了解政府績效管理一般理論的基礎(chǔ)上著重探討和構(gòu)建中國特色的政府績效管理理論體系。②政府績效評估只是政府績效管理的一部分，以后的研究要系統(tǒng)化、全面化，使得政府績效管理體系更加完善。③政府績效管理的應(yīng)用型和實證性研究不要再局限于個案，要體現(xiàn)對象和對象之間的聯(lián)系性和緊密性。④為使得對我國政府績效管理這一領(lǐng)域的研究更加系統(tǒng)規(guī)范，需要多些綜述性的研究。

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［中圖分類號］D630.1

［文獻標(biāo)識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）03-0008-05

［基金項目］福建省軟科學(xué)研究計劃項目“部門績效、領(lǐng)導(dǎo)績效與公務(wù)員績效一體化考核機制研究”（2014R0003）。

［收稿日期］2016-06-06

［作者簡介］胡衛(wèi)衛(wèi)（1990—），男，河南濟源人，福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為公共管理。施生旭（1981—），男，福建大田人，福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，廈門大學(xué)公共管理在職博士后，研究方向為績效管理、生態(tài)治理。