●龍怡

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普及高中教育的經(jīng)濟學分析：經(jīng)濟增長、人力資本需求與教育政策制定

●龍怡

摘要：在高中教育規(guī)模擴張和學齡人口減少的相互作用下，普及高中教育的條件已經(jīng)具備。經(jīng)濟發(fā)展及其對人力資本需求的階段性分析表明中國從低端制造業(yè)向高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型需要人力資本的總體提升，特別是中等教育和職業(yè)教育的發(fā)展。然而發(fā)達國家的經(jīng)驗表明伴隨著技術(shù)升級、勞動力市場對高技能勞動者需求增加的同時，難以外包給其它國家的低端服務(wù)業(yè)仍然吸納了大量低技能勞動者。即使走向資本和技術(shù)密集型經(jīng)濟，中國的低端服務(wù)業(yè)仍舊需要低技能勞動者。那么是否每一個學齡人口都必須接受高中教育值得商榷。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟增長；人力資本；高中教育；教育政策

十三五規(guī)劃把普及高中教育列為未來五年教育發(fā)展的關(guān)鍵策略之一。在普及九年義務(wù)教育基本完成之際，普及非義務(wù)教育階段的學校教育似乎成為自然的政策邏輯。然而，教育政策的制定不僅需要根據(jù)教育邏輯探討教育與人的發(fā)展，還需要從其它學科和角度進行分析。特別是自改革開放以來，教育服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展的功能得以逐漸確立（Ngok,2007），那么從經(jīng)濟發(fā)展對教育需要的角度來分析教育政策就很有必要。在政府的各項公共服務(wù)都需要開展而資源依舊稀缺的當下中國，政府需要做出把資源優(yōu)先用于發(fā)展哪個領(lǐng)域的決策。普及高中教育的政策目標是否具有經(jīng)濟上的合意性？這篇文章將從經(jīng)濟發(fā)展與人力資本需求的角度來解釋發(fā)展高中階段教育的意義以及復雜性。

一、我國高中教育的發(fā)展現(xiàn)狀

在中國政府提出普及高中教育的政策目標之前，中國的高中教育已經(jīng)經(jīng)歷了多年擴張。高中階段毛入學率從2002年的42.8%增加到2014年的86.5%。高中階段的在校生數(shù)從 2002年的2908萬人增長到2011年的4687萬人。雖然之后的年份高中階段在校生的絕對數(shù)量有所下降，但是毛入學率仍然保持了緩慢的增長趨勢，說明高中階段教育仍然在小幅度擴張。

與此同時，高中階段學齡人口在經(jīng)歷增長之后在2005年達到峰值，之后就呈現(xiàn)保持下降的趨勢，根據(jù)估計值在十三五規(guī)劃期間（2016到2020年）仍然會小幅度下降。若在十三五規(guī)劃期間普及高中教育，估算的2016年高中學齡人口數(shù)為4469萬人，甚至低于2007到2012年的高中在校生數(shù)。如果高中的教師和硬件資源配置水平不發(fā)生變化，從現(xiàn)有資源的存量上看，普及高中教育的條件已經(jīng)具備。

圖1　高中階段學齡人口、在校生數(shù)和毛入學率（%）

數(shù)據(jù)來源：高中階段在校生數(shù)和毛入學率來源于《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》（2002-2014）。由于高中階段毛入學率從2002年開始報告，因而在此選擇了2002年作為起始年份。高中學齡人口數(shù)是估算值。2002到2014年學齡人口數(shù)直接用高中階段在校生數(shù)除以毛入學率得到。2014年以后的數(shù)據(jù)基于《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒（2014）》中公布的2013年分年齡階段人口數(shù)據(jù)推算。2015年用2013年14到16歲人口數(shù)據(jù)加總，2016年用2013年13到15歲人口數(shù)據(jù)加總，以此類推到2020年。

高中教育多年的擴張和學齡人口減少的相互作用使十三五期間普及高中教育的條件已經(jīng)成熟，似乎普及高中教育是一項自然的政策選擇。但是條件具備畢竟不是普及高中教育的充分條件，讓每一個學齡兒童接受高中教育的必要性仍然值得探討。

二、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、技術(shù)工人需求與高中教育

繼土地、資本、勞動和技術(shù)之后，人力資本被納入經(jīng)濟增長模型。一方面，人力資本能夠推動新技術(shù)的掌握、應(yīng)用以及技術(shù)創(chuàng)新，從而提高勞動力和資本的生產(chǎn)率，進而使總產(chǎn)出增加。另一方面，人力資本會增加勞動者的收入，從而加強其消費能力，增加總需求，防止產(chǎn)能過剩帶來的危機。因此，政府通過合適的公共政策特別是教育和衛(wèi)生政策對本國公民進行人力資本投資長遠來看有益于經(jīng)濟發(fā)展。就數(shù)量而言，普及高中教育將在總體上提升中國未來勞動者的人力資本，人力資本對經(jīng)濟增長的貢獻似乎為這一政策提供了合理性。但是，人力資本除了整體水平的問題，還存在結(jié)構(gòu)差異。人力資本可以根據(jù)其技術(shù)水平劃分為不同類型。Joshua（2015）將其分為四類：僅僅接受過小學教育的非技術(shù)勞動者，接受中等教育的技術(shù)勞動者，接受高等教育的、參與研發(fā)的科技勞動者和接受職業(yè)教育培訓的勞動者。

不同類型的人力資本對經(jīng)濟增長的貢獻在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段有所差異。各種類型的人力資本必須與合適的技術(shù)匹配才能達到人力資本、物質(zhì)資本和技術(shù)的最優(yōu)配置水平。當經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的時候，新的技術(shù)和設(shè)備需要與之相應(yīng)的人力資本，那么人力資本就需要轉(zhuǎn)型（Galor&Tsiddon,1997）。Joshua （2015）詳細解釋了在不同經(jīng)濟發(fā)展階段不同類型人力資本對經(jīng)濟增長的貢獻。在經(jīng)濟發(fā)展的第一階段，主要的生產(chǎn)方式是技術(shù)含量低、勞動密集型的農(nóng)業(yè)和低端制造業(yè)，勞動者只需要接受基本的小學教育就可以掌握相應(yīng)的生產(chǎn)技術(shù)，因而小學教育對經(jīng)濟增長的貢獻是最為主要的。這個階段的國家基本上是低收入國家。隨著生產(chǎn)率提高和工業(yè)附加值增加，以及低技術(shù)勞動者的工資大幅上漲，經(jīng)濟增長進入第二個階段。低端制造業(yè)開始轉(zhuǎn)移到人力成本更低的國家和地區(qū)，資本密集型、高端制造業(yè)的產(chǎn)生方式開始占據(jù)主導地位，從而對技術(shù)工人的需求增加。這個階段需要勞動者接受中等教育或者職業(yè)教育培訓才能掌握相應(yīng)的生產(chǎn)技能，因而這兩種教育對經(jīng)濟增長的貢獻不斷增加。國家也因此進入中等收入行列。隨著工業(yè)附加值和生產(chǎn)率的繼續(xù)提升，經(jīng)濟發(fā)展進入高技術(shù)密集型生產(chǎn)方式，對高技術(shù)工人以及研發(fā)人員的需求增加，因而職業(yè)教育和高等教育對于經(jīng)濟增長越來越重要，而低技術(shù)工人則會因為缺乏工作機會而失業(yè)。當經(jīng)濟體依賴創(chuàng)新來驅(qū)動增長，那么它就更需要受過第三級教育的勞動力隊伍（Lee,2001）。

已經(jīng)存在一些實證證據(jù)支持這個理論模型中經(jīng)濟發(fā)展對不同人力資本需求的階段性分析。Mingat and Tan（1996）發(fā)現(xiàn)低收入國家從擴張小學教育中獲得的社會回報率最高，而中等收入國家從擴張中等教育的投資中獲得的回報率最高，高收入國家提升高等教育的覆蓋了產(chǎn)生了最高的回報率。World Bank （1993）發(fā)現(xiàn)日本和亞洲經(jīng)濟四小龍相比于大多數(shù)非洲國家在二戰(zhàn)后經(jīng)濟迅速成長的原因之一就是政府重視對于小學和中學教育的投資，而不似其它國家政府將稀缺的資源投在高等教育。

這個理論模型也被Joshua（2015）用于對中國經(jīng)濟發(fā)展和教育需求的階段性分析之中。改革開放之后，中國開始參與到全球化生產(chǎn)鏈之中，由于巨大的勞動力人口優(yōu)勢以及資本相對匱乏，經(jīng)濟發(fā)展主要集中在附加值低、勞動密集型生產(chǎn)上（Gaulier,Lemoine, &ünal-Kesenci,2007）。接受過初等教育的勞動者就能夠掌握這個階段生產(chǎn)所需的技能。Qian and Smyth （2006）對20世紀90年代的中國經(jīng)濟增長核算的實證研究表明，人口中接受小學教育的比例對GDP增長有顯著的正向影響，而中等教育及第三級教育對GDP增長的貢獻并不顯著。這印證了Joshua（2015）對于經(jīng)濟增長第一階段小學教育對經(jīng)濟增長貢獻為主的理論。

隨著勞動生產(chǎn)率的提升以及人口結(jié)構(gòu)的變化，自21世紀初開始中國部分地區(qū)低技術(shù)工人實際工資迅速提高（Cai&Wang,2014）。由于勞動力成本持續(xù)上升，不少低端制造業(yè)開始轉(zhuǎn)移到勞動力成本更低的國家和地區(qū)，特別是沿海城市的低端制造業(yè)工廠面臨關(guān)閉，從而被迫向產(chǎn)業(yè)鏈的高端發(fā)展，對工人的技能也提出了更高的要求。Heckman（2005）也指出中國的物質(zhì)資本回報率開始下降，其中一個重要的原因是工人缺乏掌握新技術(shù)和操作新設(shè)備的能力，從而不能最大限度利用資本形成的產(chǎn)能。中國開始從一個勞動力剩余經(jīng)濟過度到資本密集型和技術(shù)復雜型經(jīng)濟，而后者需要更高質(zhì)量的人力資源、設(shè)施、金融和管制措施的投入（Garnaut,2010,2011）。根據(jù)Joshua（2015）的理論模型，中國經(jīng)濟的階段性轉(zhuǎn)型需要更多勞動力人口接受中等教育和職業(yè)教育，從而與更復雜的技術(shù)相匹配。在初中教育已經(jīng)基本普及的情況下，Joshua階段性理論為讓更多的勞動者接受高中教育提供了理論依據(jù)。這不僅僅是因為接受高中教育的勞動者具備這個階段所需的人力資本，高中教育也同時是高等教育的過度，為下一個階段高等教育人力資本需求奠定基礎(chǔ)。

然而，這個模型雖然能夠推斷出發(fā)展高中教育的重要性，卻并不能為“普及”高中教育提供依據(jù)。因為Joshua的模型關(guān)注的是推動經(jīng)濟發(fā)展的占主導地位的部門，卻并未提到其它經(jīng)濟部門的變化。主要經(jīng)濟部門的技術(shù)升級要求勞動者的平均受教育程度和技能水平的提升以達到二者的匹配，但是其它經(jīng)濟部門卻可能并不需要勞動者人力資本的提升。

三、知識經(jīng)濟與技能需求的兩極化

當知識和技術(shù)對經(jīng)濟增長有著越來越重要的作用的時候，除了主要經(jīng)濟部門的轉(zhuǎn)變，其它經(jīng)濟部門會發(fā)生什么變化？這對勞動者的技能需求又會產(chǎn)生什么要求？從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，雖然低端制造業(yè)逐漸轉(zhuǎn)移到勞動力成本低的國家和地區(qū)，但是低端服務(wù)業(yè)卻異軍突起，創(chuàng)造了越來越多的工作崗位，因而對低技術(shù)勞動者的需求也增加了。低端服務(wù)業(yè)的從業(yè)人員一般受教育程度并不高，在中國只有小學或初中學歷，在美國這樣的發(fā)達國家一般也只具備初中學歷或者高中輟學，但是他們能夠勝任工作的要求。

知識經(jīng)濟意味著經(jīng)濟的主要驅(qū)動力在于知識創(chuàng)造和技術(shù)進步，需要受過良好教育的勞動者（Powell &Snellman,2004）。高技能勞動者從事知識密集型的工作更有價值，他們也更可能將一些低技能的事務(wù)外包，比如做飯、清潔等等。雖然理論上這些工作都可以完全自動化，人力會漸漸被替代，但事實上低端服務(wù)業(yè)的資本和技術(shù)的替代性不強。此外，商品具有很強的貿(mào)易性，如果國內(nèi)不生產(chǎn)技術(shù)含量低的商品，很容易通過國際貿(mào)易向其它國家購買；相對而言，由于低端服務(wù)的生產(chǎn)具有很強的本地性，很難通過國際貿(mào)易購買，因而這個部門的規(guī)模不會縮減。

日前，"海洋石油982”剛完成在國外的鉆井作業(yè)，返回國內(nèi)并抵達惠州港11號錨地，進行休整并開展物料補給。該平臺自下水后尚未開展船旗國檢查，而依據(jù)有關(guān)規(guī)定其又到了開展船旗國檢查的窗口期。為了保障海上石油鉆井平臺安全適航，惠州海事局經(jīng)研究決定利用“海洋石油982”的休整期，對其實施船旗國檢查。

基于美國的歷史數(shù)據(jù)，Goldin and Katz（2007）觀察到從20世紀80年代開始接受過大學教育的人相對于沒有接受大學教育的人的收入優(yōu)勢在逐漸擴大，他們認為這是因為經(jīng)濟發(fā)展對高技術(shù)勞動者的需求增加而對低技術(shù)的勞動者需求減少。但是Acemoglu and Autor（2012）認為這個模型有一個很大的缺陷，那就是只把人力資本分為低技術(shù)勞動者和高技術(shù)勞動者，而且認為低技術(shù)工作很容易被機器替代。他們進一步區(qū)分了低技術(shù)勞動者和中等技術(shù)勞動者，發(fā)現(xiàn)收入差距的拉大更多是發(fā)生在高技術(shù)和中等技術(shù)勞動者之間。而且根據(jù)美國近40年各個職業(yè)大類的就業(yè)人數(shù)變化數(shù)據(jù)，Acemoglu and Autor（2012）發(fā)現(xiàn)除了技術(shù)員和專業(yè)人員這兩種高技能勞動者的就業(yè)人數(shù)一直持續(xù)增加之外，三種低技能的服務(wù)性職業(yè)——個人護理、餐飲/清潔服務(wù)、保鏢工作的就業(yè)人數(shù)也在持續(xù)增加，即使在2008年經(jīng)濟危機爆發(fā)之后也沒有減弱的跡象。反觀中等技術(shù)含量的職業(yè)——辦公室和行政輔助人員、銷售人員、機器操作和工業(yè)生產(chǎn)——的就業(yè)人數(shù)卻遭遇不斷下降。雖然這幾類職業(yè)的從業(yè)人員大都受過高中教育或者大專教育，但是由于其工作相較于低端服務(wù)業(yè)更容易被自動化，因而對其技能的需求不斷減少。

圖2　美國1979到2010年按職業(yè)分就業(yè)人數(shù)變動率（Acemoglu&Autor,2012,p.443）

這種技術(shù)需求兩極化的模式在歐盟國家也得到了體現(xiàn)。Goos,Manning,and Salomons（2009）對16個歐盟國家1993年至2006年的數(shù)據(jù)進行了分析，結(jié)果表明低收入職業(yè)的工作崗位相對于中等收入的崗位增長了10個百分點。這就意味著隨著產(chǎn)業(yè)升級和知識經(jīng)濟的深化，低技能工作未必會消失，根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗反而會在一定程度上增加。

雖然中國目前的發(fā)展階段還不能與美國和歐盟發(fā)達國家比較，但是如果這些高度發(fā)達的經(jīng)濟體中仍然存在對低技術(shù)服務(wù)人員的需求、而且這種需求不斷增加，那么沒有理由假設(shè)隨著中國經(jīng)濟向著基本和技術(shù)密集型的方向發(fā)展，就會出現(xiàn)低技能工人大規(guī)模失業(yè)的情況。梁文泉和陸銘（2015）認為高、低技能的勞動者之間具有互補性，隨著城市創(chuàng)造更多高技能就業(yè)崗位，隨之而來的是對低技能服務(wù)人員的需求增加。從圖3中可以看到，勞動力市場除了對專業(yè)技術(shù)人員的需求很高，對服務(wù)人員、涉農(nóng)人員和設(shè)備操作人員的需求也高，唯獨對文書等辦事員的需求很低。這表明雖然中國經(jīng)濟現(xiàn)階段還未出現(xiàn)對技術(shù)需求的兩極化特征，但是低端服務(wù)業(yè)的勞動力需求并未隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級而降低，同時一些中等技術(shù)的工作崗位可能已經(jīng)出現(xiàn)了被資本替代的趨勢。

圖3　2001到2013年各類工作空缺職位與求職者比例

在中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的關(guān)口，面對整體人力資本的提升要求，我們?nèi)匀徊荒芎雎缘投朔?wù)業(yè)對于低技術(shù)勞動者的吸納能力。如果普及高中教育，那么未來新增勞動力人口都接受過高中教育，一旦低技能勞動者存量耗盡的時候，誰來承擔低端服務(wù)業(yè)的工作？

四、普及高中教育的合意性及其政策含義

由于高中階段的規(guī)模擴張以及學齡人口的不斷減少，普及高中階段教育的條件已經(jīng)具備。然而，從經(jīng)濟發(fā)展對人力資本需求的階段性分析以及資本技術(shù)密集型經(jīng)濟對勞動者技能的需求分析都難以對普及高中教育進行有力論證。從經(jīng)濟發(fā)展對人力資本需求的階段性分析中我們看到了人力資本整體提升和發(fā)展職業(yè)教育的重要性。從資本技術(shù)密集型經(jīng)濟對勞動者技能的需求分析中我們還看到了低技能勞動者的重要性。

（一）人力資本整體提升的途徑

此外，普及高中教育仍然是一個數(shù)量目標，而提升人力資本水平的關(guān)鍵還在于質(zhì)量的改善。Hanushek and Woessmann（2015）在對人力資本與經(jīng)濟增長的跨國分析中，用PISA、TIMMS等國際測試的成績來構(gòu)造指標度量各國的教育質(zhì)量。他們發(fā)現(xiàn)一旦將教育的質(zhì)量納入經(jīng)濟增長模型，那么教育數(shù)量對經(jīng)濟增長的貢獻就會變得不顯著。他們也發(fā)現(xiàn)各國政府的教育政策制定往往追求諸如受教育年限、入學率等數(shù)量目標，而很少設(shè)置質(zhì)量目標。就連發(fā)達國家俱樂部的OECD也對基礎(chǔ)教育的質(zhì)量提出了擔憂，敦促各國政府把扎實的基本技能納入政策目標（OECD,2015）。在基本知識和技能的強調(diào)之上，學校教育還需要訓練學生的批判性思維、創(chuàng)新能力以及終身學習的能力（Ramesh,2013）。教育數(shù)量的擴張不能掩蓋對于教育質(zhì)量的重視。

（二）職業(yè)教育與普通教育

在經(jīng)濟發(fā)展的第二階段，Joshua的模型把中等教育和職業(yè)教育進行了區(qū)分，并認為接受過職業(yè)教育的勞動者對這個階段的經(jīng)濟增長非常關(guān)鍵。特別是經(jīng)濟發(fā)展這一階段涉及到低端制造業(yè)向高端制造業(yè)轉(zhuǎn)型，必然需要大量接受正規(guī)職業(yè)教育的技術(shù)工人。他的實證研究表明職業(yè)教育推動了中國大多數(shù)省份的經(jīng)濟增長。因而當政府提出普及高中教育的時候，需要特別關(guān)注職業(yè)教育的發(fā)展，對高中教育的普通軌和職業(yè)軌之間的結(jié)構(gòu)比例也應(yīng)該進行更細致的考察和規(guī)定。從目前的發(fā)展趨勢來看，高中教育仍然偏向于普通軌的發(fā)展，職業(yè)教育從數(shù)量上看有所收縮，從質(zhì)量上看更是不容樂觀。

從圖4中可以看到，1999年高等教育擴招以來，普通高中在校生數(shù)經(jīng)歷了大幅增長，在2007年達到峰值之后緩慢下降，但是此后的變化幅度并不大。盡管普通高中在校生數(shù)的絕對數(shù)量經(jīng)歷了一個先大幅增加再平緩降低的過程，但是相對于高中學齡人口數(shù)的比例一直保持上升趨勢。中等職業(yè)教育在校生數(shù)在2010年以前也保持了快速增長，在2010年達到峰值后開始下降，降幅明顯大于普通高中，而且其相對于高中學齡人口數(shù)的毛入學率也在下降。雖然政府近年來越來越重視職業(yè)教育的發(fā)展，但是僅從這一個維度來看，職業(yè)教育在最近幾年的發(fā)展似乎并不順利。

圖4　普通高中和中等職業(yè)教育的在校生數(shù)和入學率（%）

此外，職業(yè)教育的質(zhì)量依然不令人滿意。Shi等人（2015）的研究表明職業(yè)教育質(zhì)量低所導致的教育回報率低是農(nóng)村學生不愿接受高中教育的重要原因之一。即使政府希望讓個人遵從國家意志去接受高中教育，但是職業(yè)教育質(zhì)量不高仍然會阻礙個體對職業(yè)教育的選擇。目前政府向中等職業(yè)教育注入了大量資源，但是如何有效地利用資源來提升職業(yè)教育的質(zhì)量是一個仍然需要解決的問題。

（三）普及目標與強制手段

無論經(jīng)濟體發(fā)展到技術(shù)多么密集型的地步，它的低端服務(wù)產(chǎn)業(yè)不會逐漸消失，反而會擴大規(guī)模，從而對低技能勞動者的吸納能力增加。那么未來的低端服務(wù)業(yè)從業(yè)人員是否有必要接受高中教育以累積更多的人力資本？單純從經(jīng)濟的角度考慮，如果這些崗位只需要勞動者有義務(wù)教育所授予的技能，而高中教育給他們的技能無法運用到工作之中，就會產(chǎn)生過度教育的問題，如此普及高中教育就會耗費寶貴的公共資源。對于個人而言，如今高校畢業(yè)生就業(yè)難在一定程度上也是因為接受過高等教育的人很難接受低技能的崗位，那么接受過高中教育的勞動者未必愿意從事低端服務(wù)業(yè)的工作。

不同于低端制造業(yè)產(chǎn)品可以通過國際貿(mào)易購買，低端服務(wù)業(yè)的產(chǎn)品往往需要本地生產(chǎn)。如果由于過度教育的學生不愿意選擇這些職業(yè)，那么勞動力需求空缺又應(yīng)該通過何種方式來填補？發(fā)達國家尚且可以通過國際移民來填補這部分服務(wù)人員的空缺，但是人口大國的中國應(yīng)該如何來解決這個問題？為了普及的目標而強制學齡人口接受高中教育可能會給整個社會以及個人帶來極高的成本?！捌占啊笔欠竦韧诹x務(wù)教育階段的“強制”、是否在接受高中教育的問題上仍然給個人選擇退出的機會是值得商榷的問題。

當然，教育的功能并不僅僅是為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，而且教育政策的制定也不僅僅依賴經(jīng)濟學的邏輯，但是經(jīng)濟學分析的確有助于我們對于公共政策成本和收益的討論和衡量?！捌占案咧薪逃笨雌饋硎菑娜丝诖髧蛉肆Y源強國邁出的重要一步，但是人力資本的整體提升并不意味著每一個人都需要接受高中教育，我們似乎并不能僅僅把“發(fā)展”或“提升”等同于“普及”。此外，普及背后所隱藏的教育質(zhì)量問題以及普通教育和職業(yè)教育的結(jié)構(gòu)問題需要更多的關(guān)注。

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（責任編輯：劉君玲）

龍怡/澳大利亞蒙納士大學商學院管理系博士研究生，主要從事教育經(jīng)濟和管理領(lǐng)域的研究