鄧瑛

全球主要國(guó)家的金融監(jiān)管改革中，英國(guó)改革力度最大，其明顯特征是由“超級(jí)監(jiān)管者”轉(zhuǎn)向“超級(jí)央行”。

當(dāng)

前，我國(guó)的金融監(jiān)管體系正面臨重構(gòu)，不久前各種改革建議說(shuō)法紛紜。英國(guó)金融監(jiān)管改革走過(guò)的曲折之路，是我國(guó)可借鑒的案例和模式之一。

繼2015年底推動(dòng)宏觀審慎監(jiān)管升級(jí)后，中國(guó)人民銀行于2016年進(jìn)一步將多項(xiàng)外匯和資金跨境的業(yè)務(wù)納入宏觀審慎管理范疇。以宏觀審慎的名義擴(kuò)充監(jiān)管范圍和權(quán)限，是金融危機(jī)后全球主要國(guó)家央行的經(jīng)驗(yàn)做法，也表明中央銀行在金融監(jiān)管中應(yīng)被賦予更加重要的角色。

全球主要國(guó)家的金融監(jiān)管改革中，英國(guó)改革力度最大，其模式的明顯特征是由“超級(jí)監(jiān)管者”轉(zhuǎn)向“超級(jí)央行”。在反思2008年金融危機(jī)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，英國(guó)拆分了原來(lái)大一統(tǒng)的混業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融服務(wù)局（FSA），以增強(qiáng)中央銀行在金融監(jiān)管體系中的地位為主線，圍繞構(gòu)建“雙峰”監(jiān)管體制下的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制和推動(dòng)銀行業(yè)結(jié)構(gòu)性監(jiān)管改革這兩大“支柱”，不斷強(qiáng)化中央銀行實(shí)施金融監(jiān)管和維護(hù)金融穩(wěn)定的職能。

三大方面改革

在全球金融危機(jī)之前，英國(guó)實(shí)行單一監(jiān)管模式，即根據(jù)《2000年金融服務(wù)市場(chǎng)法》，將原先的9個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并為了金融服務(wù)管理局（FSA），成為所有金融業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即“超級(jí)監(jiān)管者”。而英格蘭銀行，則專注于實(shí)現(xiàn)貨幣政策的目標(biāo)。

金融危機(jī)重創(chuàng)英國(guó)金融業(yè)之后，曾引以為豪的金融監(jiān)管體系面臨前所未有的信任危機(jī)。2009年，英國(guó)政府提出徹底的系統(tǒng)性改革，體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是監(jiān)管體制從單一到雙峰。

2010年，英國(guó)政府將FSA拆分為兩個(gè)機(jī)構(gòu)：審慎監(jiān)管局（PRA）和行為監(jiān)管局（FCA）。PRA作為英格蘭銀行的下設(shè)機(jī)構(gòu)并負(fù)責(zé)對(duì)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司和投資公司的監(jiān)管；而FCA則對(duì)所有公司的商業(yè)行為進(jìn)行監(jiān)管，側(cè)重于對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)。由此，英格蘭銀行在金融市場(chǎng)中的地位得以提高，開始兼具宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的雙重職能。

二是監(jiān)管方式從“三方共治”到“超級(jí)央行”。

1997年至2010年，英國(guó)一直實(shí)行“三駕馬車”監(jiān)管模式，即：由FSA與英格蘭銀行、財(cái)政部共同分擔(dān)金融體系保護(hù)責(zé)任，但這一“三方共治”的監(jiān)管體系在金融危機(jī)中嚴(yán)重失靈。

為消除“宏觀監(jiān)管缺口”，英國(guó)議會(huì)2009年2月出臺(tái)了《2009年銀行法》，確立了英格蘭銀行作為中央銀行在金融穩(wěn)定中的核心地位，集貨幣政策、金融穩(wěn)定、金融市場(chǎng)運(yùn)行以及存款性金融機(jī)構(gòu)處置等職能于一身，成為“超級(jí)央行”，形成大一統(tǒng)的監(jiān)管局面。

三是銀行經(jīng)營(yíng)從全能銀行模式到結(jié)構(gòu)化綜合經(jīng)營(yíng)。

金融危機(jī)期間，英國(guó)實(shí)行的“全能銀行”模式造成了諸多監(jiān)管難度，并產(chǎn)生了系統(tǒng)性影響。2012年，根據(jù)英國(guó)獨(dú)立銀行委員會(huì)的建議，英國(guó)政府決定實(shí)施“圍欄法則”進(jìn)行結(jié)構(gòu)化監(jiān)管改革，打破“全能銀行”模式，在集團(tuán)內(nèi)部對(duì)零售銀行和投資銀行業(yè)務(wù)實(shí)行隔離，并由“超級(jí)央行”對(duì)金融集團(tuán)實(shí)施審慎監(jiān)管。

構(gòu)建“雙峰”監(jiān)管新框架

回看英國(guó)金融監(jiān)管改革的整個(gè)歷程，主要在于其貫徹了著名的“雙支柱”改革，即“雙峰”監(jiān)管體制改革和銀行業(yè)結(jié)構(gòu)性體制改革。

支柱之一，是構(gòu)建“雙峰”監(jiān)管體制的新框架。

英國(guó)于2013年4月開始實(shí)施“雙峰金融監(jiān)管（Twin Peaks）”，這是金融危機(jī)以來(lái)其改革的重大成果。

在各國(guó)金融監(jiān)管實(shí)踐中，“雙峰”一般用來(lái)代指兩權(quán)分立的監(jiān)管結(jié)構(gòu)，可與統(tǒng)一監(jiān)管、三方監(jiān)管等架構(gòu)相對(duì)比。不過(guò)，英國(guó)的“雙峰監(jiān)管”有所區(qū)別，英格蘭銀行下設(shè)的金融政策委員會(huì)（FPC）與審慎監(jiān)管局（PRA），將宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管統(tǒng)一于央行之下；同時(shí)審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）組成了專司金融審慎與行為監(jiān)管的兩方組織架構(gòu)；PRA和FCA之間相互協(xié)調(diào)合作，并受到FPC的指導(dǎo)

“雙峰”監(jiān)管模式的最大特征是，英格蘭銀行金融監(jiān)管職責(zé)全面擴(kuò)充，集貨幣政策制定與執(zhí)行、宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管于一身，在金融監(jiān)管體系中處于核心地位。

第一，英格蘭銀行內(nèi)部設(shè)立FPC，負(fù)責(zé)識(shí)別、監(jiān)控、采取行動(dòng)消除或降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，以維護(hù)和增強(qiáng)英國(guó)金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)防御能力，特別是通過(guò)對(duì)PRA和FCA進(jìn)行建議和指導(dǎo)，打通從宏觀政策到微觀監(jiān)管的傳導(dǎo)機(jī)制。

第二，英格蘭銀行下設(shè)附屬機(jī)構(gòu)PRA，直接負(fù)責(zé)對(duì)系統(tǒng)性重要的存款機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司和大型復(fù)雜投資公司的審慎監(jiān)管。PRA作為英格蘭銀行的一部分，已于2013年4月正式運(yùn)行，負(fù)責(zé)實(shí)施審慎監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)管對(duì)象包括存款機(jī)構(gòu)（銀行、房屋貸款協(xié)會(huì)、信貸公司等）、保險(xiǎn)公司和主要的大型投資公司。

第三，英格蘭銀行之外設(shè)立的FCA專注于金融行為監(jiān)管，以保護(hù)和增強(qiáng)公眾對(duì)英國(guó)金融系統(tǒng)的信心。FCA直接對(duì)英國(guó)議會(huì)和財(cái)政部負(fù)責(zé)，并接受金融政策委員會(huì)的指導(dǎo)和建議，對(duì)所有監(jiān)管對(duì)象實(shí)施行為監(jiān)管。

由此，那些系統(tǒng)重要的企業(yè)，包括金融公司、存款機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和大型復(fù)雜投資企業(yè)，將接受FCA和PRA的雙重監(jiān)管。

這種全新的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制中，最重要的是PRA與FCA間的協(xié)調(diào)，以及PRA/FCA與負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管的FPC、負(fù)責(zé)金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的英格蘭銀行之間的協(xié)調(diào)。

其一，PRA與FCA兩者存在“共同監(jiān)管利益”，必須簽訂一份備忘錄來(lái)說(shuō)明各自的監(jiān)管職責(zé)和協(xié)調(diào)職責(zé)。尤其是當(dāng)涉及雙重監(jiān)管企業(yè)時(shí)，雙方有必要相互協(xié)商，若無(wú)法取得一致，可選擇咨詢FPC；PRA還可動(dòng)用否決權(quán)，阻止FCA的相關(guān)規(guī)則。其二，F(xiàn)PC與FCA/PRA之間的協(xié)調(diào)，表現(xiàn)為事關(guān)金融穩(wěn)定的信息、建議和專業(yè)知識(shí)的雙向合作與交流。其三，英格蘭銀行與FCA之間，由前者直接全面負(fù)責(zé)清算所的監(jiān)管，成為清算所的審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，且在一些關(guān)鍵領(lǐng)域需要與FCA密切合作。其四，英格蘭銀行與PRA之間，后者成為了英格蘭銀行的附屬機(jī)構(gòu)，因此與其關(guān)系比FCA密切，兩者之間主要是微觀信息的交流與共享。

結(jié)構(gòu)性綜合經(jīng)營(yíng)

“雙支柱”改革中的另一支柱，是銀行業(yè)結(jié)構(gòu)性監(jiān)管改革。

金融危機(jī)爆發(fā)后，人們重新評(píng)估全能銀行開展自營(yíng)交易及其它證券市場(chǎng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)成本和效益，發(fā)現(xiàn)形式上的分業(yè)監(jiān)管已不適應(yīng)事實(shí)上的綜合經(jīng)營(yíng)，須有一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)應(yīng)對(duì)全能銀行和綜合經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

因此，世界主要經(jīng)濟(jì)體均對(duì)銀行業(yè)實(shí)行了結(jié)構(gòu)性監(jiān)管，包括美國(guó)制定實(shí)施的沃克爾規(guī)則、英國(guó)維克斯報(bào)告、歐盟利卡寧報(bào)告等，其共同點(diǎn)在于將商業(yè)銀行業(yè)務(wù)同某些證券市場(chǎng)業(yè)務(wù)強(qiáng)制分開。

其中，英國(guó)維克斯報(bào)告中最核心的內(nèi)容就是“圍欄法則”，在集團(tuán)內(nèi)部隔離零售銀行與投資銀行兩類業(yè)務(wù)：“圍欄”內(nèi)的業(yè)務(wù)主要是歐盟區(qū)內(nèi)的個(gè)人及中小企業(yè)存貸款和支付結(jié)算服務(wù)；“圍欄”外主要是證券承銷、在二級(jí)市場(chǎng)購(gòu)買貸款及其他金融工具等。零售銀行業(yè)務(wù)（零售存款、個(gè)人透支和對(duì)中小企業(yè)貸款）等必須在受保護(hù)實(shí)體內(nèi)。

“圍欄法則”的重點(diǎn)就是“集團(tuán)綜合經(jīng)營(yíng)，機(jī)構(gòu)分業(yè)經(jīng)營(yíng)”。它允許同一集團(tuán)內(nèi)部的不同金融機(jī)構(gòu)之間隔離業(yè)務(wù)，受保護(hù)業(yè)務(wù)與分屬于另外獨(dú)立子公司的其他業(yè)務(wù)可共存于同一集團(tuán)內(nèi)，但不受保護(hù)的業(yè)務(wù)必須遵從更為嚴(yán)格的規(guī)定，包括限制內(nèi)部交易規(guī)模等。前述審慎監(jiān)管局（PRA）將據(jù)此對(duì)相關(guān)金融集團(tuán)進(jìn)行監(jiān)管，通過(guò)“超級(jí)央行”的審慎監(jiān)管職能實(shí)現(xiàn)整體金融業(yè)的穩(wěn)定運(yùn)行。

事實(shí)上，結(jié)構(gòu)性監(jiān)管改革并非完全隔離，只是將零售銀行業(yè)務(wù)與批發(fā)和投資銀行業(yè)務(wù)實(shí)行經(jīng)營(yíng)主體的區(qū)分，集團(tuán)綜合經(jīng)營(yíng)的格局未變，內(nèi)部仍能實(shí)現(xiàn)資源共享，獲取來(lái)自綜合商業(yè)模式的多樣化收益。而當(dāng)非零售業(yè)務(wù)發(fā)生危機(jī)時(shí)，不得讓零售銀行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損失，以確保儲(chǔ)戶等債權(quán)人不因投行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而受到損失，由此來(lái)保障集團(tuán)內(nèi)部核心銀行服務(wù)的連續(xù)性。

對(duì)中國(guó)的啟示

市場(chǎng)的發(fā)展挑戰(zhàn)了舊的監(jiān)管體系，而金融危機(jī)則是這種監(jiān)管體系失靈的最集中表現(xiàn)。英國(guó)之改革，代表了當(dāng)前世界對(duì)于建立有效監(jiān)管體系的探索。中國(guó)同樣存在前述的三方面問(wèn)題，這是分離了中央銀行金融監(jiān)管權(quán)之后全球的共性問(wèn)題。因此，我國(guó)可獲得以下幾點(diǎn)重要啟示。

第一，重構(gòu)中央銀行和金融監(jiān)管之間的關(guān)系，強(qiáng)化中央銀行金融監(jiān)管權(quán)。

此次英國(guó)的改革，力圖重構(gòu)中央銀行和金融監(jiān)管之間的關(guān)系。1997年英國(guó)剝離了英格蘭銀行監(jiān)管權(quán)成立了FSA，2010年后又撤銷FSA并成立PRA放于央行框架之下，其改革邏輯就是認(rèn)識(shí)到危機(jī)中，如果中央銀行和金融監(jiān)管分離，實(shí)施監(jiān)管應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)存在巨大的缺陷——即監(jiān)管的不協(xié)調(diào)和成本的提高、效率的降低，因此加強(qiáng)中央銀行金融監(jiān)管權(quán)成為全球共同的重要趨勢(shì)。

第二，重構(gòu)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的關(guān)系，消除金融監(jiān)管真空。

英國(guó)的“雙峰”監(jiān)管模式，是基于監(jiān)管目標(biāo)的不同，即分別從審慎的角度和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的角度對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)更加重視消費(fèi)者保護(hù)和對(duì)市場(chǎng)公平原則的貫徹。因此FCA和PRA之間的分工與協(xié)作值得中國(guó)認(rèn)真研究，這有利于消除金融監(jiān)管真空。

第三，重構(gòu)有利于防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的管理體制。

當(dāng)前，英格蘭銀行設(shè)立了金融政策委員會(huì)（FPC）這一系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、應(yīng)對(duì)的機(jī)構(gòu)，不做具體處置，而是在發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)之后提出具體指令或者政策建議，要求各成員單位（包括財(cái)政部、英格蘭銀行、PRA和FCA）采取統(tǒng)一的、方向一致的，而不是方向相反的監(jiān)管措施。

如果沒(méi)有FPC這一統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，各部門風(fēng)險(xiǎn)判斷不一致而采取方向相反的措施，就會(huì)抵消監(jiān)管合力。因而，中央銀行的機(jī)制設(shè)計(jì)上需特別注重金融穩(wěn)定尤其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范和預(yù)警。中國(guó)或許可以借鑒英格蘭銀行，在中央銀行之下分別設(shè)立貨幣政策委員會(huì)和金融政策委員會(huì)，有利于強(qiáng)化中央銀行物價(jià)穩(wěn)定和金融穩(wěn)定的目標(biāo)。

（本文由《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者聶歐整理）