胡智強(qiáng)，余冬梅

(南京審計(jì)大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京　211815)

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論我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)民間借貸的發(fā)展與規(guī)制
——以江蘇為實(shí)證分析樣本

胡智強(qiáng)，余冬梅

(南京審計(jì)大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京211815)

[摘 要]經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)民間借貸的發(fā)展具有復(fù)雜性和先行性，出現(xiàn)了很多規(guī)避法律和監(jiān)管的結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新。研究經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)民間借貸法律規(guī)制可以從具有代表性的客觀對(duì)象中概括可取的經(jīng)驗(yàn)，以提煉普遍性的規(guī)則，解決制度與監(jiān)管的不足，保證社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。融資性民間借貸是現(xiàn)代民間借貸的常態(tài)，應(yīng)當(dāng)立足商法和經(jīng)濟(jì)法思維，堅(jiān)持營業(yè)自由、過程性規(guī)制的理念，以信息披露、登記制度、利率和借貸擔(dān)保為重點(diǎn)進(jìn)行分類規(guī)制。

[關(guān)鍵詞]金融監(jiān)管；民間借貸管制；民間高利貸規(guī)制；金融創(chuàng)新；資金監(jiān)管；非正規(guī)金融；民事借貸；商事借貸

資金需求的無限性和資金供給的有限性存在永恒的矛盾，因此作為“第二金融”的民間借貸必然大有用武之地。尤其在我國正規(guī)金融依然滿足不了社會(huì)融資的需求時(shí)，民間借貸勢(shì)必乘虛而入。促進(jìn)民間借貸健康發(fā)展，完善國家金融體系，推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的既定目標(biāo)。我國十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“發(fā)展普惠金融，鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，豐富金融市場(chǎng)層次和產(chǎn)品?！苯陙恚覈耖g借貸迅猛發(fā)展也使民間借貸的監(jiān)管成為需要深切關(guān)注的一個(gè)新熱點(diǎn)。

本文立足于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)民間借貸的特質(zhì)，對(duì)完善我國民間借貸的監(jiān)管進(jìn)行研究。經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)主要是指人均國民生產(chǎn)總值、人均財(cái)政收入、農(nóng)民人均純收入三項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)高于平均水平的地區(qū)，一般多指我國東部沿海地區(qū)，也有研究將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)定義為東中部地區(qū)。本文所指的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則是指東部沿海地區(qū)以及中西部的大中城市。我國各地民間借貸的發(fā)展呈現(xiàn)多樣性和差異性，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)民間借貸的發(fā)展具有復(fù)雜性和先行性，出現(xiàn)了很多規(guī)避法律和監(jiān)管的結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新。研究經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)民間借貸法律規(guī)制的意義在于從具有代表性的客觀對(duì)象中概括可取的經(jīng)驗(yàn)，提煉普遍性的規(guī)則，解決制度與監(jiān)管的不足，保證社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。從學(xué)理上講，本文研究遵循的是從現(xiàn)象到本質(zhì)、從特殊到一般，再到規(guī)律性認(rèn)知和論證的邏輯思路。

本研究以江蘇省民間借貸為實(shí)證樣本主要基于以下考慮：第一，江蘇省地處中國最發(fā)達(dá)的長三角地區(qū)，屬于中國經(jīng)濟(jì)最為繁榮的省份之一；第二，江蘇省民間資本量充裕、民間借貸活躍、民間借貸糾紛數(shù)量大，司法實(shí)踐比較豐富；第三，江蘇省作為東部沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)文化與人們思維的開放度較廣，司法實(shí)踐也更有先行先試的可能。

一、 民間借貸規(guī)制的影響因素與立場(chǎng)

民間借貸是否應(yīng)受規(guī)制，規(guī)制的邊界和方式如何確定，不僅取決于民間借貸與金融秩序、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展之間的關(guān)系，而且取決于國家對(duì)民間借貸管制的認(rèn)知程度和理論發(fā)展程度。

(一) 民間借貸規(guī)制的影響因素

民間借貸及其規(guī)制通常受到當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、市場(chǎng)行情、人情關(guān)系、經(jīng)濟(jì)景氣狀況和監(jiān)管狀況等諸多因素的綜合影響。

1. 經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素。這無疑是影響民間借貸的首要因素。1949—1979 年，從國家主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我國的民間借貸活動(dòng)也經(jīng)歷了適度寬松、限制、改造到被禁止這一系列過程。十一屆三中全會(huì)后，我國經(jīng)濟(jì)開始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，中央政府和金融監(jiān)管當(dāng)局開始正視并肯定民間借貸的作用。中國人民銀行《2004年我國區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》指出，要正確認(rèn)識(shí)民間借貸的積極作用，加強(qiáng)對(duì)民間借貸的規(guī)范和引導(dǎo)，促進(jìn)其健康發(fā)展。該報(bào)告被看作是中國人民銀行首次對(duì)民間借貸的正面、積極的評(píng)價(jià)。現(xiàn)如今，經(jīng)濟(jì)的每一次波動(dòng)，都對(duì)民間借貸及其規(guī)制產(chǎn)生了影響，使之總是處于一種與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)具有明顯相關(guān)性的動(dòng)態(tài)環(huán)境中，并且越是發(fā)達(dá)的地方越是如此。

2. 正規(guī)金融的發(fā)展程度。民間借貸與正規(guī)金融之間歷來存在此消彼長的關(guān)系，早在夏商時(shí)期，民間借貸就經(jīng)常性地存在，并有著今天所謂的“正規(guī)金融”和“民間金融”二元互動(dòng)的情形?！懊耖g借貸行為通常依慣例為之，有延續(xù)性，受政權(quán)變動(dòng)的影響不會(huì)太大。借貸之官民兩個(gè)系統(tǒng)，大抵為歷代所沿承，只是在形式上、手法上因時(shí)而異，各有其發(fā)展?！盵1]盡管我國的金融監(jiān)管一向奉行國家金融壟斷的理念，但是，歷史已經(jīng)證明，民間金融與正規(guī)金融屬于完全不同的體系，應(yīng)該是一種共生、平行的狀態(tài)。同時(shí)，“民間金融與正規(guī)金融兩者之間的差異性、相反性和互補(bǔ)性，有不同甚至相反的邏輯，這意味著規(guī)范這兩者的邏輯也必須不一樣甚至相反?！盵2]

3. 風(fēng)土人情與傳統(tǒng)習(xí)慣因素。歷史上有不少宗教曾認(rèn)為，利息收入非勞動(dòng)所獲，而是剝削他人勞動(dòng)成果的罪惡行徑，因此，禁止放貸收取利息。1275年，英國國王愛德華一世甚至頒布了《猶太人法令》，將非法收取利息的300名猶太人絞死。時(shí)至今日，一些國家仍然嚴(yán)格遵守宗教性利息制度，不但嚴(yán)禁高利貸甚至嚴(yán)禁利息。從19世紀(jì)上半葉開始，天主教才開始對(duì)利息解禁，允許放貸收取利息[3]。資本主義社會(huì)的到來才加劇了民間借貸的發(fā)展。但是，風(fēng)土人情與傳統(tǒng)習(xí)慣對(duì)民間借貸規(guī)制的影響依然存在，比如，親緣關(guān)系發(fā)展的程度與民間借貸規(guī)制的制度需求和利率高低就存在明顯的反比關(guān)系，江蘇一些地區(qū)的民間借貸往往依托“會(huì)”、“社”等民間組織開展，如，泰州地區(qū)的“農(nóng)村基金會(huì)”等，這些立足親緣關(guān)系活動(dòng)的組織也就成為規(guī)制的重點(diǎn)。

4. 規(guī)制理論的發(fā)展程度。理論發(fā)展與制度變遷從來都是相互影響的，契約自由理論、契約正義理論、金融監(jiān)管理論和消費(fèi)者主權(quán)等理論是民間規(guī)制的主要理論源流，為不同時(shí)期民間借貸的規(guī)制奠定了法理基礎(chǔ)，滿足了不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的理論需求，推動(dòng)了民間規(guī)制的歷史變遷[4]。 2015年9月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》(簡稱《規(guī)定》)，體現(xiàn)了近年來我國民間借貸研究領(lǐng)域的眾多成果，同時(shí)也是“漏洞補(bǔ)充型”和“審判經(jīng)驗(yàn)總結(jié)型”司法解釋，在今后相當(dāng)長的時(shí)間里將成為我國審理民間借貸案件的主流思路和統(tǒng)一尺度[5]。但早在2009年，被國務(wù)院法制辦列入立法工作計(jì)劃的《放貸人條例》盡管現(xiàn)在已經(jīng)是第五稿，但依然遲遲不能出臺(tái)，嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需求。個(gè)中原因恐怕與該領(lǐng)域許多重大理論和實(shí)踐問題難以解決不無關(guān)系，因此需要進(jìn)行更多的探索。

(二) 民間借貸的規(guī)制立場(chǎng)

“民間借貸是一種古老的融資活動(dòng)，在現(xiàn)代金融市場(chǎng)出現(xiàn)以前屬于普通民事生活，融入了契約自由的精神和理念，受普通契約法調(diào)整”[6]。在早期資本主義社會(huì)，甚至以前更長的歷史時(shí)期里，民間借貸被視為當(dāng)事人意思自治的結(jié)果，理應(yīng)得到法律的尊重，對(duì)民間借貸進(jìn)行規(guī)制的程度很低，規(guī)制方式比較單一，主要是對(duì)利率進(jìn)行規(guī)制。

我國目前對(duì)民間借貸進(jìn)行監(jiān)管的立場(chǎng)很大程度上是基于公共利益理論來設(shè)計(jì)建構(gòu)的?，F(xiàn)如今，這種監(jiān)管立場(chǎng)也受到越來越多的質(zhì)疑。岳彩申認(rèn)為其“以維護(hù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)安全為首要目標(biāo)，在確定規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，簡單地將其劃分為合法行為與違法行為。在選擇治理機(jī)制時(shí)，要么將其作為普通民事行為放任不管，要么將其作為擾亂經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的行為實(shí)行壓制和打擊，法律治理的功能被簡單化并走向兩個(gè)極端導(dǎo)致法律規(guī)制功能失衡”，他認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)建立與傳統(tǒng)命令控制型法律規(guī)制互補(bǔ)的激勵(lì)性法律規(guī)制，形成激勵(lì)與約束均衡的法律治理模式，走出單純依靠約束規(guī)制民間借貸的困境”[7]。還有以公共強(qiáng)制理論作為民間借貸監(jiān)管研究的新視角構(gòu)建監(jiān)管框架，但從實(shí)踐角度看，監(jiān)管效果也并不理想。民間借貸不僅具有“不陽光”和“地下”活動(dòng)的色彩，而且由此引發(fā)的糾紛也很多。最高人民法院的一組數(shù)據(jù)顯示，2008年以前全國法院受理民間借貸糾紛案件數(shù)量相對(duì)平穩(wěn)，2008年之后案件量開始大幅上升，法院受理該類案件數(shù)量快速增長。2011年全國法院審結(jié)民間借貸糾紛案件59.4萬件，2012年審結(jié)72.9萬件，同比增長22.68%；2013年審結(jié)85.5萬件，同比增長17.27%；2014年審結(jié)102.4萬件，同比增長19.89%；2015年上半年已經(jīng)審結(jié)52.6萬件，同比增長26.1%。民間借貸成為繼婚姻家庭案后第二大民事訴訟類型，在江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，“民間借貸案件已經(jīng)超過婚姻家庭案件成為民商事第一大案件類型”[8]。

筆者認(rèn)為，歷史上的每一種理論都為今天的制度構(gòu)造提供了有用的積淀，比如《規(guī)定》作為私法規(guī)范，就典型地體現(xiàn)了契約正義的思想。早期，市場(chǎng)微小、結(jié)構(gòu)單一、市場(chǎng)主體力量均衡、信息失衡不明顯，以民法手段進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)制是行之有效的。如今的市場(chǎng)特點(diǎn)有了質(zhì)的變化，對(duì)民間借貸的規(guī)制就需要兼采各種制度進(jìn)行規(guī)制，就法律規(guī)范而言，應(yīng)盡可能使用綜合性的規(guī)制方法，使民法、商法和經(jīng)濟(jì)法手段構(gòu)成有效銜接的立體規(guī)制格局。其中，民商法手段側(cè)重微觀市場(chǎng)主體的角度，更多時(shí)候，要依賴經(jīng)濟(jì)法手段從宏觀視角實(shí)現(xiàn)國家干預(yù)?？偟姆较蚴怯蓢?yán)格統(tǒng)一的壓制性監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆鑼?dǎo)代替捆綁與管制代替放任相結(jié)合的方式，并通過新的法律選擇以規(guī)范民間金融的發(fā)展走向”。[9]除了理論因素外，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)民間借貸的規(guī)制立場(chǎng)還應(yīng)充分考慮其自身的特點(diǎn)及其在金融市場(chǎng)中所處的地位。

二、 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)民間借貸發(fā)展的特點(diǎn)

統(tǒng)計(jì)資料顯示，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的民間借貸在總量和增長速度上均高于全國平均數(shù)。以網(wǎng)絡(luò)信貸為例，江蘇省工業(yè)增加值增長速度高于全國，社會(huì)融資規(guī)模全國第一，據(jù)《2014年網(wǎng)貸平臺(tái)發(fā)展指數(shù)評(píng)級(jí)報(bào)告》，江蘇省月網(wǎng)貸成交量介于5億—20億之間，居全國第二。隨之，民間借貸出現(xiàn)了更多新的特征。

1. 民間融資主體復(fù)雜化。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)民間借貸主體是否出現(xiàn)了一些新的特征？其實(shí)際影響如何？筆者首先選取法院審理案件涉訴主體情況角度進(jìn)行分析。表1為江蘇省泰州市姜堰區(qū)法院2002—2014年審理的民間借貸案件情況*有關(guān)江蘇省泰州市姜堰區(qū)法院的民間借貸案件資料均為本人調(diào)研結(jié)果，感謝該院趙東平法官的大力支持。，從中可以看出，企業(yè)法人參與民間融資的程度基本呈現(xiàn)逐年上升且轉(zhuǎn)勢(shì)加劇。進(jìn)一步的調(diào)研表明，這種情況在江蘇各個(gè)地區(qū)具有普遍性，側(cè)面反映出民間融資主體復(fù)雜化程度在提高。

表1　江蘇省泰州市姜堰區(qū)法院2002—2014年間審理的民間借貸案件糾紛情況

早期民間借貸的主體相對(duì)單純，一般為相互之間具有信任關(guān)系的自然人，出借人不具有放貸人資質(zhì)。行為方式上具有短期性、低頻率、非擔(dān)保性特征，貸款用途上具有非營利性，如應(yīng)對(duì)生活或生產(chǎn)陷入的暫時(shí)性困難。如今，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的民間融資主體特征有了質(zhì)的變化：當(dāng)事人相互之間一般不具有信任關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)資本性借貸已經(jīng)占據(jù)主要地位，出借人甚至具有放貸人業(yè)務(wù)資格，專業(yè)化、職業(yè)化趨勢(shì)明顯，資金提供者、資金掮客、討債者、代理律師等共同參與，從而形成完整的灰色產(chǎn)業(yè)鏈。新的民間借貸樣態(tài)——互聯(lián)網(wǎng)金融兼具了互聯(lián)網(wǎng)和金融雙重因子，進(jìn)一步將傳統(tǒng)民間借貸從“熟人社會(huì)”推向了“陌生人世界”，借貸主體結(jié)構(gòu)和關(guān)系復(fù)雜化。行為方式上具有高頻率、高擔(dān)保性特征。出借人組織化程度高，許多機(jī)構(gòu)參與其中，小額貸款公司、典當(dāng)、擔(dān)保等中介機(jī)構(gòu)以隱蔽方式大量介入民間借貸。

2. 具有明顯的營利性。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的民間借貸體現(xiàn)出突出的逐利性商業(yè)化特征。從貸款性質(zhì)上看，融資期限短期化，筆者的調(diào)查顯示還款期在一個(gè)月之內(nèi)的占調(diào)查總數(shù)的48%，約定借款期限最短僅為一天，最長在一年左右，長期借貸相對(duì)較少?！霸诶始s定上，民間金融與正規(guī)金融相反，在銀行借貸中期限越長的貸款利率越高，但是在民間借貸中期限越短的約定利率越高”。[2]這既是為了降低違約風(fēng)險(xiǎn)的需要，也體現(xiàn)了更為強(qiáng)烈的投資性。

從資金來源上看，民間借貸資金來源復(fù)雜，由主要依靠個(gè)體私營企業(yè)主經(jīng)營積累及城鄉(xiāng)居民家庭收入積蓄，擴(kuò)展到實(shí)體經(jīng)濟(jì)資本注入、私募資金和銀行信貸資金，同樣呈現(xiàn)出鮮明的經(jīng)營性特征。從貸款用途上看，民間借貸的目的主要是用于生產(chǎn)經(jīng)營。程金華對(duì)同屬經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的浙江省法院系統(tǒng)，包括浙江省高級(jí)人民法院內(nèi)的各地區(qū)中級(jí)人民法院及基層人民法院2003—2014年審結(jié)的1421件涉及四倍利息的民家借貸案件的統(tǒng)計(jì)分析表明：“生產(chǎn)經(jīng)營或者主要用于生產(chǎn)經(jīng)營的占據(jù)了法院需要判定借貸利息案件的絕大多數(shù)”[2]。筆者在江蘇省姜堰地區(qū)的調(diào)查顯示，民間融資用于生產(chǎn)流動(dòng)資金、銀行轉(zhuǎn)貸、招投標(biāo)保證金、房產(chǎn)與股票投資占比大幅提高，占80%以上。

從主體看，除舊有的借貸主體外，信托公司、咨詢公司、融資擔(dān)保公司等機(jī)構(gòu)連同網(wǎng)絡(luò)借貸一起介入民間借貸形成“影子銀行”系統(tǒng)。近年來還出現(xiàn)了很多以食利為業(yè)的網(wǎng)絡(luò)融資以及中小企業(yè)借貸性民間融資的延伸形式，如轉(zhuǎn)貸、寄售商行融資和地下錢莊等， “影子銀行”甚至融資炒股或進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象使得民間借貸與正規(guī)金融兩者間的關(guān)系復(fù)雜化，這不僅是前文所述的此消彼長和平行發(fā)展的關(guān)系，而且是交錯(cuò)和能量倍增的關(guān)系。

作為對(duì)比，傳統(tǒng)的民間借貸可以稱為民事性借貸，一般多為生活性借貸，用于生活消費(fèi)、賦稅、求職赴任以及偶發(fā)性的其他特殊性借貸，資本性借貸如投資周轉(zhuǎn)性支出性借貸并不占主導(dǎo)地位。營利性是商事行為區(qū)別于民事行為的重要特征，表明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)民間借貸法律關(guān)系的屬性有了質(zhì)的變化，這勢(shì)必對(duì)規(guī)制立場(chǎng)和制度結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響。

圖1　江蘇省泰州市姜堰區(qū)法院2002—2014年審理的民間借貸案件增長情況

3. 民間融資糾紛解決難度加大。民間融資糾紛解決難度可以從很多角度入手研究，首先，法院受理案件的數(shù)量和結(jié)案方式是反映糾紛解決難度的重要指標(biāo)。從數(shù)量角度分析，圖1是筆者統(tǒng)計(jì)的江蘇省泰州市姜堰區(qū)法院2002—2014年審理的民間借貸案件增長情況，最近十年該院受理的民間融資糾紛案件增長了約468倍。江蘇全省民間借貸案件不僅數(shù)量急劇增長，而且標(biāo)的額在迅速增長。江蘇民間借貸案件平均標(biāo)的額達(dá)48.05萬元，最高的達(dá)3億多元[10]。

從糾紛解決方式分析，基本的規(guī)律是：法院受理案件的調(diào)撤率降低說明案件的疑難程度上升，進(jìn)入訴訟渠道尋求解決的概率在加大。圖2為2007—2014年我國借款合同糾紛案件的調(diào)撤率*調(diào)撤率指調(diào)解和撤訴方式結(jié)案的案件比率。以上數(shù)據(jù)為全國的情況，根據(jù)筆者的調(diào)研，發(fā)達(dá)地區(qū)民間融資糾紛案件的調(diào)撤率約為40%，判決結(jié)案的比例約為60%。變化曲線，可以看出，我國借款合同糾紛案件的調(diào)撤率從2007年起呈穩(wěn)步上升趨勢(shì)，2013年出現(xiàn)回落性拐點(diǎn)，2014年已經(jīng)回落到2007年的水平附近。

圖2　2007—2014年間我國借款合同糾紛案件的調(diào)撤率(調(diào)解和撤訴方式結(jié)案的案件比率)變化圖

另外，案件涉及的法律關(guān)系定性難。當(dāng)事人往往以其他法律關(guān)系掩蓋民間借貸關(guān)系，或以民間借貸關(guān)系掩蓋其他非法關(guān)系，或以虛假借貸關(guān)系掩蓋真實(shí)借貸關(guān)系，暗藏“高利貸”和非法集資，增加了司法審查難度，虛假訴訟防范難。如當(dāng)事人之間簽訂包含以房抵債的協(xié)議并提起訴訟，引導(dǎo)法院判決一方履行協(xié)議。債務(wù)人與特定債權(quán)人惡意串通以虛設(shè)(增)債務(wù)提起訴訟或進(jìn)入查封甚至破產(chǎn)程序受償，來侵害其他債權(quán)人。涉事法律主體與事實(shí)認(rèn)定難。民間融資糾紛案件一般交易隱蔽、表面證據(jù)簡單、關(guān)聯(lián)證據(jù)稀缺，債務(wù)人往往舉家外逃或“棄企跑路”，訴訟中被告缺位率高是一個(gè)多發(fā)現(xiàn)象。江蘇省泰州市姜堰區(qū)呂四法庭2013年審結(jié)民間借貸案件117起，適用公告缺席審理48件，適用公告率達(dá)到了41%。

上述三個(gè)特點(diǎn)在各地都有所體現(xiàn)，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尤為明顯，民間借貸所涉及的法律關(guān)系在法律屬性上，民間借貸的性質(zhì)越來越超越傳統(tǒng)的民事法律關(guān)系，更具商事法律關(guān)系特征。相應(yīng)產(chǎn)生的一系列復(fù)雜難解的問題，對(duì)于監(jiān)管立場(chǎng)的影響是多方面的。

第一，提升了規(guī)制過程中的制度需求?！兑?guī)定》生效后，民家借貸的主體不僅包括自然人，更包括企業(yè)法人以及不具有法人資格的其他組織。主體多樣化勢(shì)必使民間借貸更加繁榮，激流涌動(dòng)的非正規(guī)金融與金融壟斷之間的博弈將變得更加激烈。監(jiān)管更應(yīng)從民法的視角轉(zhuǎn)向商法的視角，以營業(yè)自由為理念，松動(dòng)國家金融壟斷，擴(kuò)大民間借貸的自由空間。第二，借貸中的法律關(guān)系呈現(xiàn)復(fù)雜化，特別是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)居于優(yōu)勢(shì)地位，借貸雙方遠(yuǎn)端非接觸、信息不對(duì)稱和平臺(tái)資金控制模式等新因素的出現(xiàn)，導(dǎo)致借貸人地位更弱勢(shì)，政府應(yīng)建立契約自由金融監(jiān)管與金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管兩者間的平衡機(jī)制。第三，法律規(guī)制的重點(diǎn)從維護(hù)交易秩序和契約正義向從社會(huì)整體角度防范區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)的立場(chǎng)轉(zhuǎn)向，“在反映金融市場(chǎng)發(fā)展及金融創(chuàng)新要求的同時(shí)，還必須在金融危機(jī)的往復(fù)循環(huán)中尋找安全底線”[4]。“為維護(hù)國家金融壟斷，立法剝奪了民間融資的空間，刑法成為規(guī)制民間集資的唯一法律”的局面應(yīng)當(dāng)改變[11]。第四，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和金融領(lǐng)域內(nèi)存在廣泛的各種因素，如房地產(chǎn)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)周期性運(yùn)行、證券市場(chǎng)的劇烈波動(dòng)、“影子銀行”、地方債務(wù)危機(jī)和國家的宏觀調(diào)控，決定了民間借貸監(jiān)管不是一個(gè)單純民商法范圍內(nèi)能夠解決的問題。民商法具有基礎(chǔ)性和前置性，需要經(jīng)濟(jì)法從保護(hù)社會(huì)整體利益出發(fā)，維護(hù)市場(chǎng)的整體秩序，實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域的協(xié)同規(guī)制。

三、 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)民間借貸的規(guī)制

王林清的研究表明，我國有漫長的對(duì)民間借貸施行以利率為核心的統(tǒng)一規(guī)制的歷史，內(nèi)容上主要在三個(gè)方面進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定：一是出借人有權(quán)取得利息，二是借貸利率的最高上限，三是高利貸的法律責(zé)任[9]。決定這種規(guī)制模式的制度環(huán)境是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、交易主體相對(duì)勻質(zhì)化導(dǎo)致雙方的力量對(duì)比相當(dāng)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)單一，使得民間借貸的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及其跨界擴(kuò)散程度低。這些情況在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)完全逆轉(zhuǎn)，利息規(guī)制依然可取、有效?！兑?guī)定》吸收了近年學(xué)界的研究成果，采用了“兩線三區(qū)”，更富有靈活性和科學(xué)性，是一個(gè)歷史性的進(jìn)步。此外，采取結(jié)構(gòu)化區(qū)分的方法進(jìn)行分類規(guī)制實(shí)屬必要。

1. 合法借貸和非法借貸的界分。民間借貸具有高風(fēng)險(xiǎn)性，尤其在互聯(lián)網(wǎng)金融的背景下，很容易發(fā)生連鎖性的經(jīng)濟(jì)乃至社會(huì)危機(jī)，因此，維護(hù)金融安全是需要守住的底線，其重要的內(nèi)容就是區(qū)分合法借貸和非法借貸。改革開放以來，我國立法從來就沒有禁止民間借貸，相反，《中華人民共和國民法通則》第90條、《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見(試行)》第121條、《中華人民共和國合同法》第210條等，均為民間借貸提供了法律依據(jù)。所謂民間借貸“陽光化”的提法，如果是用來為民間借貸爭取合法地位并不妥當(dāng)。我國目前立法所著力限制的非法民間借貸分別為非法吸收公眾存款、非法集資和非法經(jīng)營*《刑法》第176條、第192條，第225條以及《最高人民法院關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》。。按照《最高人民法院關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第1條規(guī)定，違反國家金融管理法律規(guī)定，向社會(huì)公眾(包括單位和個(gè)人)吸收資金的行為，同時(shí)具備下列四個(gè)條件的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法規(guī)定的“非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款”：(一)未經(jīng)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)或者借用合法經(jīng)營的形式吸收資金；(二)通過媒體、推介會(huì)、傳單、手機(jī)短信等途徑向社會(huì)公開宣傳；(三)承諾在一定期限內(nèi)以貨幣、實(shí)物、股權(quán)等方式還本付息或者給付回報(bào)；(四)向社會(huì)公眾即社會(huì)不特定對(duì)象吸收資金。由此，劃清非法集資的邊界取決于兩個(gè)核心要素：第一，交易的性質(zhì)是否具有投資性；第二，交易對(duì)象是否涉及公眾。但我們沒有一個(gè)明確、合理、可操作的標(biāo)準(zhǔn)來界定“非公開”，這使得民間借貸面臨非常大的不確定性。

集資本身是一個(gè)很正常的社會(huì)需求，也是資金這一最重要的資源尋求最佳效率配置的自然選擇。目前除了刑法規(guī)定的三個(gè)罪名外，“我國合法的民間借貸與非法集資之間，一直沒有清晰的法律區(qū)分”[12]。安全與效率相統(tǒng)一原則要求對(duì)社會(huì)集資應(yīng)當(dāng)在刑事規(guī)制托底求安全的同時(shí)，以商事規(guī)制引導(dǎo)激發(fā)效率，釋放民間金融的活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府應(yīng)通過梳理非存款類放貸組織以及投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、民辦教育機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、中介組織甚至“會(huì)”、“社”等各類主體，劃定“合格投資者”的標(biāo)準(zhǔn)，大幅放寬民間投資市場(chǎng)準(zhǔn)入。國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好防范和處置非法集資工作的意見》(國發(fā)〔2015〕59號(hào))(簡稱《意見》)確定了人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局等金融機(jī)構(gòu)是非法集資主要的監(jiān)測(cè)防控者。實(shí)踐中政府應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)合適的機(jī)構(gòu)，通過發(fā)布指南和指導(dǎo)意見、解答等方式，為民間借貸(集資)合法進(jìn)行提供必要的行政指導(dǎo)，使得民間資本能進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域，更好地為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

2. 民事借貸和商事借貸的分野。商事性借貸本質(zhì)上是民間融資，民事性借貸必須堅(jiān)持私法立場(chǎng)，本著意思自治原則進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)于民間融資必須以公法和私法相結(jié)合的立場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，《規(guī)定》主要是私法規(guī)范，從商法和經(jīng)濟(jì)法角度進(jìn)行規(guī)制的內(nèi)容一般包括信息披露制度、市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、控制性的活動(dòng)過程監(jiān)管和市場(chǎng)退出等，需要今后在相關(guān)立法中予以明確。

商事監(jiān)管進(jìn)而以經(jīng)濟(jì)法立場(chǎng)進(jìn)行的國家干預(yù)與民事監(jiān)管之間的另一個(gè)重要區(qū)別在于超越微觀主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的視角，根據(jù)市場(chǎng)態(tài)勢(shì)和行情調(diào)試規(guī)制重點(diǎn)和手段。很多政策性文本正是從這一視角進(jìn)行制度供給的，但在提煉為法律制度時(shí)還需要進(jìn)一步完善?！兑庖姟分赋觯?dāng)前需要密切關(guān)注投資理財(cái)、非融資性擔(dān)保、P2P網(wǎng)絡(luò)借貸等新的風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)高發(fā)領(lǐng)域。我國地方政府是民間借貸的監(jiān)管主體，《意見》同時(shí)明確省級(jí)人民政府是防范和處置非法集資的第一責(zé)任人，基本考慮的是防范系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。但《意見》規(guī)定的對(duì)非法集資進(jìn)行預(yù)警監(jiān)測(cè)和防控責(zé)任主體又是金融機(jī)構(gòu)。2015年7月18日，央行等十部委為了鼓勵(lì)創(chuàng)新和防范風(fēng)險(xiǎn)，聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(銀發(fā)221號(hào))，對(duì)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌、網(wǎng)絡(luò)支付等民間借貸新業(yè)態(tài)的監(jiān)管主體規(guī)定為銀監(jiān)會(huì)。金融機(jī)構(gòu)和銀監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)對(duì)正規(guī)金融的監(jiān)管，而在監(jiān)管民間融資過程中難免存在利益沖突。地方政府在應(yīng)對(duì)民間融資所導(dǎo)致的具有跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)、實(shí)體與網(wǎng)絡(luò)融合等特點(diǎn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，也存在局限性。因此，在今后立法中政府應(yīng)當(dāng)另行設(shè)定統(tǒng)一的監(jiān)管主體，以協(xié)調(diào)各地行動(dòng)。

有學(xué)者主張以民間借貸的業(yè)務(wù)性質(zhì)、規(guī)模、組織形式、交易特點(diǎn)為劃分條件來對(duì)民間借貸作分類，實(shí)施差別化的分類監(jiān)管，即依據(jù)每一類民間借貸形式的交易特點(diǎn)實(shí)施差別化的控制模式；另有學(xué)者主張將民間借貸分為消費(fèi)性借貸和生產(chǎn)性借貸分別進(jìn)行監(jiān)管[9-11]。筆者認(rèn)為，這種分類在法理上違反了商法自治原則，在實(shí)踐中不僅做不到，會(huì)因?yàn)楸O(jiān)管成本高昂而不可行。

3. 首先，對(duì)民間借貸活動(dòng)過程的控制性監(jiān)管。公法介入私法的一個(gè)管道是國家必須以適當(dāng)?shù)姆绞胶统潭?，了解主體的業(yè)務(wù)、經(jīng)營過程及其風(fēng)險(xiǎn)并確保妥善預(yù)測(cè)和管理風(fēng)險(xiǎn)。但對(duì)于民間集資，我國沒有“過程監(jiān)管”機(jī)制，只有以刑事規(guī)章制度為核心的“結(jié)果監(jiān)管”機(jī)制。實(shí)行“過程監(jiān)管”的規(guī)制工具首先是確立民間融資主體法定制度，前提是必須觀察民間借貸主體的結(jié)構(gòu)和數(shù)量與各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度是否存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，筆者通過對(duì)我國各地法律文本中有關(guān)民間借貸主體范圍規(guī)定的比較，揭示這種關(guān)聯(lián)關(guān)系是存在的。

表2　我國東西部地區(qū)部分代表性城市民間借貸立法文本中對(duì)借貸主體規(guī)定的對(duì)比

表2的統(tǒng)計(jì)表明，兩者之間存在很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系，因此，民間融資主體法定制度可以通過準(zhǔn)入門檻“閥門”的尺度調(diào)解民間融資市場(chǎng)的容量、活力和創(chuàng)新程度。鑒于我國各地經(jīng)濟(jì)活動(dòng)水平差異度較大，在門檻高低的設(shè)置上，立法應(yīng)允許各地自行選擇。今后相當(dāng)長的時(shí)間里，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)活躍的實(shí)體經(jīng)濟(jì)對(duì)資金的渴求，以及直接融資具有的成本上的比較優(yōu)勢(shì)決定了不應(yīng)以維持正規(guī)金融的壟斷地位為核心來對(duì)民間融資設(shè)定過高門檻，而應(yīng)鼓勵(lì)民間融資成為與證券融資并立的兩大直接融資渠道，與正規(guī)金融公平競爭。《規(guī)定》所沒有明確的非銀行金融機(jī)構(gòu)即融資擔(dān)保公司、融資租賃公司典當(dāng)行、小額貸款公司、投資咨詢公司、農(nóng)村資金互助合作社等，經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的依法從事?lián)?、典?dāng)、租賃、小額貸款和網(wǎng)貸等業(yè)務(wù)的企業(yè)法人及其分支機(jī)構(gòu)，通過融資擔(dān)保、典當(dāng)、租賃、發(fā)放貸款和網(wǎng)貸等形式進(jìn)行的借貸同樣可以納入民間借貸的范疇加以規(guī)制。同時(shí)，政府鼓勵(lì)登記，對(duì)登記的借貸雙方暫時(shí)免征稅”，降低其利息成本，使其從“地下”轉(zhuǎn)為“地上”。

其次，對(duì)民間融資的本金和資金用途監(jiān)管。民間融資的本金在性質(zhì)上也不必是自有資金?，F(xiàn)行立法之所以強(qiáng)調(diào)必須是自有資金，意在防范非法集資和高利貸，同時(shí)，也是金融分業(yè)監(jiān)管以防止信貸資金流入民間融資領(lǐng)域，從而導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)越界并擴(kuò)大的必然要求。但是，政府卻賦予監(jiān)管部門以難以負(fù)荷的資金性質(zhì)審查義務(wù)，也沒有注意商法和刑事立法的制度銜接與分界。我國《貸款通則 (征求意見稿) 》中對(duì)民間借貸的貸款用途做出了限制性規(guī)定，并禁止民間借貸中將資金貸款用于從事股本權(quán)益性投資以及以貸款作為注冊(cè)資本金注冊(cè)驗(yàn)資或增資擴(kuò)股等?！笆课庖姟钡?4條更規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)必須建立客戶資金第三方存管制度，將客戶資金與從業(yè)機(jī)構(gòu)自身資金分賬管理，客戶資金與存管賬戶獨(dú)立審計(jì)并公開審計(jì)結(jié)果。此舉使得網(wǎng)絡(luò)借貸中的資金存管加上了銀行背書，意在借助銀行加大對(duì)網(wǎng)絡(luò)借貸進(jìn)行監(jiān)管的力度，目前各個(gè)銀行也在積極開展存管業(yè)務(wù)。但這也打通了網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)與銀行之間風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的渠道，尤其是在網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)出現(xiàn)“跑路”現(xiàn)象的情況下，風(fēng)險(xiǎn)無疑轉(zhuǎn)嫁到了銀行系統(tǒng)。這些限制性規(guī)定意在保護(hù)交易安全，但也妨礙了民間借貸資金的利用效率，不利于資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)。

最后，對(duì)民間借貸中的信息披露。民家借貸在整個(gè)交易過程中和所有參與者之間都存在不同形式的信息不對(duì)稱，因此，信息規(guī)制手段必不可少。美國學(xué)者Joseph、Stiglitz、Andrew將信息不對(duì)稱和風(fēng)險(xiǎn)引入信貸市場(chǎng)的分析框架，為解釋民間借貸的原因提供了理論基礎(chǔ)[12-13]。目前，在克服信息不對(duì)稱方面，民間中介機(jī)構(gòu)起到了部分作用，但是，民間機(jī)構(gòu)所起的這種作用不僅有限，而且有時(shí)會(huì)加劇信息不對(duì)稱。因此，《意見》要求推進(jìn)完善社會(huì)信用體系和日常跟蹤監(jiān)測(cè)體系，逐步建立完善全國統(tǒng)一、公開、透明的信用信息共享交換平臺(tái)。大數(shù)據(jù)時(shí)代提供了很好的條件，需要進(jìn)一步研究的是，制定民間融資主體信息披露格式準(zhǔn)則、民間融資主體評(píng)級(jí)制度以及資金規(guī)模、流向、利率等情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)和發(fā)布制度[13]。民間借貸禁止性行為目錄、法律意見和律師認(rèn)證等諸多制度同樣能夠極大程度地避免欺詐、虛假陳述和重大遺漏等行為，有效降低民間借貸中的各種風(fēng)險(xiǎn)，確保交易安全。

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[責(zé)任編輯：楊志輝]

[收稿日期]2015-11-06

[基金項(xiàng)目]江蘇省教育廳重點(diǎn)課題(2012ZDIXM021)

[作者簡介]胡智強(qiáng)(1966—)，男，安徽廬江人，南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院教授，博士，從事金融法理論研究；余冬梅(1972—)，女，安徽合肥人，南京審計(jì)大學(xué)高級(jí)會(huì)計(jì)師，從事管理會(huì)計(jì)研究。

[中圖分類號(hào)]F830.5

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1004-4833(2016)04-0113-08

On the Supervision of Private Lending in China Developed Areas:Projects of Jiangsu as an Analysis Sample

HU Zhiqiang

(School of Law, Nanjing Audit University, Nanjing 211815, China)

Abstract:The development of private lending in China developed areas is complex and antecedent. In the process of development appeared many structural innovations to evade the legal system of supervision. Research on regulations of private lending in the developed areas can generalize desirable experiences from typical objects, which can extract universal rules to cover shortages of system and regulation, ensuring the stability and development of society as well. Financing private lending is the new normal conditions of modern private lending and should become the focus of regulation. To regulate in this field, we should adhere to the commercial legislation thinking and the concept of business freedom and procedural regulation. Focus on the key classification regulation, such as information disclosure, registration system, interest rate and loan guarantees, is a must.

Key Words:financial supervision; private lending; regulation; regulation of private high-interest loan; financial innovation; capital supervision; non-regulatory finance; civil loan; commercial loan