柏藝瑩
(天津社會科學(xué)院圖書館,天津 300191)
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我國公共圖書館財政經(jīng)費(fèi)投入模式改進(jìn)建議
柏藝瑩
(天津社會科學(xué)院圖書館,天津300191)
[摘要]財政經(jīng)費(fèi)的投入在公共圖書館事業(yè)發(fā)展中具有著無可取代的地位。我國相關(guān)政府部門對其所管轄的公共圖書館的財政投入,奠定了公共圖書館持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。如何提高我國公共圖書財政資金的利用率,改進(jìn)財政經(jīng)費(fèi)投入模式是當(dāng)前我國公共圖書館當(dāng)前的首要問題。
[關(guān)鍵詞]公共圖書館財政經(jīng)費(fèi)投入模式改進(jìn)建議
1.1我國公共圖書館財政經(jīng)費(fèi)投入受各地區(qū)GDP水平影響
改革開放給經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來了活力,也給我國公共圖書館事業(yè)帶來生機(jī),這是社會各界有目共睹的,但在取得成績的同時,也不能忽略我國公共圖書館界長久以來所面臨的問題。即公共圖書館事業(yè)的發(fā)展水平與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度長期處于不平衡的狀態(tài)。由此導(dǎo)致圖書館事業(yè)一方面進(jìn)入了最好的發(fā)展時期,另方面卻又面臨著萎縮的矛盾狀態(tài)。公共圖書館開展工作的根本是財政經(jīng)費(fèi)投入的有效支撐,當(dāng)前財政經(jīng)費(fèi)投入仍是我國公共圖書館事業(yè)經(jīng)費(fèi)的主要來源,國家和地區(qū)對公共圖書館的財政經(jīng)費(fèi)投入很大程度上受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況和財政預(yù)算的影響。最近幾年,受國家經(jīng)濟(jì)體制改革和財政重點(diǎn)的傾斜等大環(huán)境下經(jīng)濟(jì)條件的變化,使公共圖書館事業(yè)經(jīng)費(fèi)時有變化,并直接影響其工作狀況。
公共圖書館是一個非營利性組織,在我國公共圖書館事業(yè)的發(fā)展主要依靠國家財政撥款,一個重要的衡量國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的指標(biāo)則是國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)。圖書館的產(chǎn)出由于是隱性的原因,因此很難量化。但是可以通過測量財政上對公共圖書館投入的增加和其對國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)來分析得出兩者之間存在密切的關(guān)系。見表1。
表1 公共圖書館財政經(jīng)費(fèi)總收入與國民生產(chǎn)總值情況統(tǒng)計
由表1可以看出,我國公共圖書館的財政經(jīng)費(fèi)總收入與國民生產(chǎn)總值均呈上升趨勢。必須承認(rèn),自改革開放以來,雖然社會經(jīng)濟(jì)快速增長,公共圖書館事業(yè)也在不斷地進(jìn)步,相比較于發(fā)達(dá)國家,公共圖書館事業(yè)在當(dāng)前的中國建設(shè)情況明顯不占優(yōu)勢,社會的認(rèn)可程度和投入都需要加強(qiáng)。
表2 2012地區(qū)公共圖書館財政經(jīng)費(fèi)總收入與地區(qū)GDP排名
由表2可以看出,公共圖書館財政經(jīng)費(fèi)投入受地區(qū)GDP影響程度很大。2012年公共圖書館財政經(jīng)費(fèi)撥款總金額達(dá)到了100.206百萬元,而廣東、浙江、上海、江蘇、內(nèi)蒙古5個地區(qū)分分列2012年的公共圖書館財政經(jīng)費(fèi)投入的1到5名,總額達(dá)到了35.457百萬元,占全國公共圖書館財政經(jīng)費(fèi)投入總額的35.38%,此5個地區(qū)的GDP分別排在國家地區(qū)GDP的1、2、4、11、15位;而貴州、海南、寧夏、青海、西藏5省分別為當(dāng)年的公共圖書館財政經(jīng)費(fèi)撥款31個地區(qū)的后五名,此5個地區(qū)財政經(jīng)費(fèi)撥款共計3853萬元,僅占全國公共圖書館財政經(jīng)費(fèi)撥款總額的3.85%。進(jìn)一步驗(yàn)證了由表1得出的公共圖書館的財政經(jīng)費(fèi)撥款與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平息息相關(guān)。豐富的文化資源,發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境有助于公共圖書館經(jīng)費(fèi)的增長;反之,匱乏的文化資源、不良的經(jīng)濟(jì)環(huán)境,相應(yīng)的公共圖書館發(fā)展經(jīng)費(fèi)也會受其影響而不足。
1.2我國公共圖書館財政經(jīng)費(fèi)投入受各地文化事業(yè)投入影響
公共圖書館由于自身隸屬于公共用品,因此簡單的憑借市場的供給無法實(shí)現(xiàn)其本身應(yīng)提供的公共文化服務(wù)職能,換句話說,從理論上來講其所提供的產(chǎn)品難以有效或充足供應(yīng),但從文化素養(yǎng)和意識形態(tài)的兩方面來講,政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)其本身的對公眾服務(wù)的職能,滿足廣大人民群眾對公共用品的需求。
在我國信息化戰(zhàn)略、公共文化服務(wù)體系發(fā)展戰(zhàn)略方面,公共圖書館的作用不可或缺。其自身在公共文化事業(yè)中扮演著重要角色,中國公共圖書館事業(yè)是全民族“中國夢”實(shí)現(xiàn)的重要途徑,是全社會知識環(huán)境建設(shè)的重要組成部分。改革開放政策始于20世紀(jì)70年代末,首先起始于東南沿海地區(qū),然后逐漸推進(jìn)到中部和西部地區(qū)。在最初的“重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略”“城鄉(xiāng)分離制度”的基礎(chǔ)上形成了城市和農(nóng)村地區(qū)之間的差距,并進(jìn)一步導(dǎo)致東部,中部和西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊。
1.3我國公共圖書館財政經(jīng)費(fèi)投入受各地區(qū)政府決策影響
“私人化的需求”和“公共化的需求”從微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看是人類生存和發(fā)展過程中必不可少的兩類需求。社會中的每一個人在生產(chǎn)、生活以及工作中的需要統(tǒng)稱為公共化需求,簡稱公共需求。從整個社會的角度出發(fā),政府應(yīng)當(dāng)履行自身的公共職能和規(guī)范化行為,用以保證全社會的經(jīng)濟(jì)活動能夠正常、有效、健康發(fā)展。政府部門在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中提供公共產(chǎn)品用以滿足公共化需求;私人化的需求則通過私人化產(chǎn)品在市場上的供給方式來滿足。由此可見,我們可以將社會化的產(chǎn)品分為私人品和公共品。用來達(dá)到滿足私人需求的私人品因其本身具有競爭性屬性,在大部分情況下通過“貨幣投票,價高者得”的方式獲得;具有公益性、非競爭性和非排他性特點(diǎn)的公共品,依據(jù)薩繆爾森對其的定義來看,個體消費(fèi)這種公共品的同時,不會影響他人對該公共品的消費(fèi)。公共品一般通過財政撥款依靠民眾“用手投票”的方式來獲得資金。顯而易見,公共圖書館提供的公共服務(wù)符合公共品的基本屬性以及公共化需求所對應(yīng)的供給。公共圖書館財政經(jīng)費(fèi)來源的主要責(zé)任由政府來承擔(dān)是無可爭議的。
隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高,越來越多的人渴望精神生活的滿足。人民接受教育的權(quán)利是知識權(quán)利,是被整個社會認(rèn)可的,獲取知識權(quán)利是任何民主政府的義務(wù),而確保這一權(quán)利的重要途徑即為公共圖書館服務(wù)。由于我國目前尚無明確的立法或相關(guān)條例來保證公共圖書館自身發(fā)展所需的資金。因此很大程度上導(dǎo)致了各地區(qū)政府將財政資金投入到那些“時間短、見效快”的建設(shè)項目上,圖書館事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)長期得不到滿足。
公共圖書館在我國當(dāng)前全社會的精神文明體系建設(shè)中有著不容忽視的地位,在其發(fā)展過程中中央政府與地方政府應(yīng)相輔相成、互相扶持、互相促進(jìn)。央政府在宏觀層面應(yīng)制定和實(shí)施有關(guān)財政政策,避免各地公共圖書館兩極分化;地方政府則要認(rèn)真落實(shí)、全面貫徹中央的政策,并立足地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的顯示,公共圖書館事業(yè)才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃,制定地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展的中長期發(fā)展戰(zhàn)略,不斷加大對圖書館事業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的投入,保證圖書館事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展,最大限度滿足人民群眾日益增長的精神文化生活需求。
2.1地方政府加強(qiáng)對稱性補(bǔ)助——“零降低模式”
公共圖書館的財政經(jīng)費(fèi)投入大部分是由地方政府承擔(dān),兩者稱對稱性補(bǔ)助受益的關(guān)系。目前每年地方政府針對公共圖書館的投入沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),因此導(dǎo)致了公共圖書館每年的經(jīng)費(fèi)所得并不固定,“饑一頓,飽一頓”的現(xiàn)象時有發(fā)生,財政經(jīng)費(fèi)投入總體上單純依靠管理的者的個人判斷,并不十分客觀和準(zhǔn)確。
公共圖書館是一項重要的公共事業(yè),地方政府承擔(dān)著建設(shè)和管理的責(zé)任。近年來,在各級政府的努力下,我國公共圖書館事業(yè)取得了巨大進(jìn)步,新館建設(shè)如雨后春筍,數(shù)字圖書館突飛猛進(jìn),讀者人數(shù)持續(xù)增長,城鄉(xiāng)圖書館網(wǎng)絡(luò)基本形成。但政府重視程度不夠、事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入不足的問題依然存在,并已成為我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展的主要障礙。
2.1.1“零降低模式”概述
“零降低模式”顧名思義意味著地方政府每年對于其所管轄地區(qū)的公共圖書館進(jìn)行財政經(jīng)費(fèi)方面的對稱性補(bǔ)助,其數(shù)額上占GDP總額的比率均不能有所降低。從根本上滿足公共圖書館作為公益性事業(yè)機(jī)構(gòu)生存和運(yùn)營所需的經(jīng)費(fèi),同時有效避免地方政府對其所管轄地區(qū)的公共圖書館財政經(jīng)費(fèi)投入過程中存在的政策不完全落實(shí)、 財政投入不足、缺乏剛性制度保障等問題,最終推動我國公共圖書館事業(yè)長久、高效、持續(xù)、健康發(fā)展。
2.1.2“零降低模式”標(biāo)準(zhǔn)
在2009年、2010年、2011年、2012年地方政府給予公共圖書館的財政經(jīng)費(fèi)投入分別占公共圖書館總收入的87.83%,90.63%,92.59%,93.49%。由此可知,目前我國公共圖書館財政經(jīng)費(fèi)來源情況也同國外的情況相差無幾,因此地方政府提供的這部分財政經(jīng)費(fèi)投入可以說是公共圖書館日常經(jīng)費(fèi)的重中之重。
目前地方政府對公共圖書館的財政投入面臨兩個困境:一是地方政府對公共圖書館的財政投入占GDP的比重過低。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)報告指出,我國教育、醫(yī)療、圖書館等公共事業(yè)支出占GDP比重低于多數(shù)發(fā)展中國家。二是地方政府對公共圖書館的經(jīng)費(fèi)投入隨意性比較大,投入額度沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)。
表3 東部地區(qū)公共圖書館財政經(jīng)費(fèi)投入與本地區(qū)GDP情況表(億元)
表4 西部地區(qū)公共圖書館財政經(jīng)費(fèi)投入與本地區(qū)GDP情況表(億元)
表5 中部地區(qū)公共圖書館財政經(jīng)費(fèi)投入與本地區(qū)GDP情況表(億元)
圖1 近五年三地區(qū)公共圖書館財政經(jīng)費(fèi)占本地區(qū)生產(chǎn)總值比例
通過圖1可以看出,東西中部三地區(qū)公共圖書館經(jīng)費(fèi)投入占各個地區(qū)的GDP比率的百分比并不穩(wěn)定,這是由于各級政府缺少足夠的外部強(qiáng)制力,自身對公共圖書館建設(shè)投入的隨意性較大。某些地方政府對相關(guān)的公共政策重視程度不足,使國家相關(guān)政策落實(shí)度不足,實(shí)際進(jìn)行財政撥款時總以種種借口不予以執(zhí)行,或間接轉(zhuǎn)移至工業(yè)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展項目,導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)投入總體不足,上下波動幅度較大。
2.1.3“零降低模式”評析
“零降低模式”在很大程度上能夠避免由于某些地方政府負(fù)責(zé)人任期較短或目光較為短淺,沒有用發(fā)展的眼光看問題,使國家相關(guān)政策落實(shí)度不足,實(shí)際進(jìn)行財政撥款時總以種種借口不予以執(zhí)行,或間接轉(zhuǎn)移至其他短期內(nèi)產(chǎn)生明顯效益的政績工程項目上,導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)投入總體不足,上下波動幅度較大。但是由于部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限,單一依靠政府投資無法完全滿足當(dāng)?shù)毓矆D書館事業(yè)發(fā)展所需,這就需要中央政府從一定程度上給予必要扶持和補(bǔ)助,以保證我國公共圖書館事業(yè)健康發(fā)展。
2.2有限梯級增長模式
當(dāng)前,我國公共圖書館大致分為東部、西部、中部3個區(qū)域。東部地區(qū)由于靠近江南沿海地區(qū),身處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域,因此公共圖書館事業(yè)發(fā)展水平是三者之中最快最好的地區(qū);西部地區(qū)由于地處偏遠(yuǎn)、交通不便、信息閉塞、觀念落后等諸多因素的影響,導(dǎo)致公共圖書館事業(yè)發(fā)展比中部地區(qū)和東部地區(qū)有一定的滯后。
有限梯級增長模式意味著中央政與對于東部、西部、中部3個地區(qū)給予不同比例的財政經(jīng)費(fèi)專項投入。以每5年為期,中央政府對于公共圖書館專項經(jīng)費(fèi)的支持按照撥款數(shù)額與GDP的比率分別以不同的百分比進(jìn)行增長,以期達(dá)到縮小當(dāng)前我國公共圖書館事業(yè)的“橄欖球”型發(fā)展趨勢。
從本質(zhì)上講,政府設(shè)立公共圖書館的目的是為了提高廣大人民的文化素養(yǎng),公共圖書館的重要功能即開展社會教育。公共圖書館系統(tǒng)是一個社會中公立學(xué)校教育體系的第二課堂。因此適用于學(xué)校的法律體系在公共圖書館資金投入方面有很大的參考價值。依照《中華人民共和國教育法》中明確規(guī)定:國家財政性教育支出應(yīng)達(dá)到我國國內(nèi)生產(chǎn)值(GDP)的4%。[1]
2.2.1“有限梯級增長”標(biāo)準(zhǔn)
結(jié)合以上圖2、表1可知,我國東部和中地區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展比較穩(wěn)定,尤其東部省市由于地處沿海地帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展商圈,公共圖書館事業(yè)經(jīng)費(fèi)較為充裕;西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)水平比較落后,雖然近些年國家出臺相關(guān)政策進(jìn)行扶持,但力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。因此有必要參照我國教育事業(yè)財政經(jīng)費(fèi)投入模式來推行有限梯級增長模式,給予各地區(qū)圖書館以不同比例的中央財政專項補(bǔ)助,即公共圖書館事業(yè)中央政府專項投入依照每5年為期,東部、西部、中部三地區(qū)分別按照0.5%,2%,1%的比例增加投入,直至公共圖書館事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%為益。
圖2 近五年三地區(qū)公共圖書館財政經(jīng)費(fèi)投入同比增長率
表6 東西中部三地區(qū)中央補(bǔ)助收入情況
2.2.2“有限梯級增長”評析
“有限梯級增長”一方面有助于中央政府發(fā)揮其調(diào)控功能,在地方政府財政經(jīng)費(fèi)不能滿足公共圖書館當(dāng)前所需之時,給予必要的財政扶持。另一方面,由于目前我國實(shí)行“劃分收支,分級包干”的財政管理體制。[2]所以,各地區(qū)文化財政撥款能力的高低與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在著明顯的正相關(guān)關(guān)系,這就必然導(dǎo)致東、西、中部地區(qū)間經(jīng)費(fèi)分配的巨大差異。國家有必要逐步加強(qiáng)對中、西部地區(qū)的財政扶植力度,從而使東、中、西部地區(qū)之間的差距逐漸拉近,以協(xié)調(diào)輔助我國不同地區(qū)公共圖書館事業(yè)的良性建設(shè)與發(fā)展。
公共圖書館是社會公眾精神文化生活重要基地,是社會公共服務(wù)事業(yè)的重要組織部分之一,是現(xiàn)代社會公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容。當(dāng)前我國社會經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,表面上政府對公共圖書館的財政經(jīng)費(fèi)投入數(shù)額有所增加,但實(shí)際上參考當(dāng)前我國GDP水平、國家財政收入、政府文化事業(yè)總投入金額等許多因素,公共圖書館所得財政經(jīng)費(fèi)投入增長幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前其發(fā)揮應(yīng)有職能之所需,其所得財政收入?yún)⒄掌渌聵I(yè)收入比重更顯不足。為了避免發(fā)達(dá)地區(qū)越富,落后地區(qū)越窮的馬太效應(yīng)。中央政府應(yīng)當(dāng)從宏觀層面上總攬大局,設(shè)立一個長效的公共圖書館發(fā)展保障機(jī)制。對于不同地區(qū)的基層公共圖書館要立足實(shí)際,深入調(diào)研,統(tǒng)籌考慮,不能單靠“一刀切”的方式來解決問題。相關(guān)的財政經(jīng)費(fèi)投入模式和評價機(jī)制要互相配合,明確政府管理目標(biāo),促進(jìn)不同地區(qū)的各級政府改進(jìn)對公共圖書館的財政經(jīng)費(fèi)投入模式,多渠道保證公共圖書館事業(yè)健康發(fā)展,降低不同地區(qū)公共圖書館發(fā)展的不平衡性,減少城市和農(nóng)村地區(qū)之間的公共圖書館發(fā)展的差異化。明確中央及地方政府權(quán)責(zé)到位,做到管理、引導(dǎo)、幫助三位一體。
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柏藝瑩女,1988年生。碩士,助理館員。
[分類號]G251
收稿日期:(2016-02-22;責(zé)編:徐向東。)